宋洪遠(yuǎn)等:農(nóng)村土地制度改革的成效挑戰(zhàn)、理論邏輯與實踐路徑

摘要：深化農(nóng)村土地制度改革是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基礎(chǔ)支撐。盡管我國農(nóng)村土地制度改革在激活要素活力、優(yōu)化資源配置、保障農(nóng)民權(quán)益等方面取得一定成效，但進(jìn)一步推進(jìn)改革仍面臨土地用途管制剛性、耕地保護(hù)政策約束與市場化改革需求相悖，基層治理能力與改革錯配，要素市場化改革陷入“雙軌制”困境，以及權(quán)益保障失衡，風(fēng)險傳導(dǎo)加劇等問題。因此，提出完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體系、健全市場運行機制、創(chuàng)新收益分配機制、提升基層治理能力等實踐路徑，為進(jìn)一步深化農(nóng)村改革、加快推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興提供理論參考?

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度；承包地；宅基地；集體建設(shè)性用地；征地制度

一、引 言

黨的二十屆三中全會明確提出深化農(nóng)村土地制度改革，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的戰(zhàn)略部署，強調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等農(nóng)村土地關(guān)鍵領(lǐng)域的改革。這一政策導(dǎo)向進(jìn)一步凸顯了農(nóng)村土地制度改革從單項突破轉(zhuǎn)向系統(tǒng)集成深化的趨勢，核心目標(biāo)在于破解土地要素市場化配置的制度性障礙，激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力。與以往改革相比，新一輪土地制度改革要求各項制度協(xié)同聯(lián)動。其必要性體現(xiàn)在三方面：一是土地要素功能復(fù)合性增強，單一制度改革難以解決資源錯配難題；二是提高土地利用效率要求多部門協(xié)同推進(jìn)改革，加強政策協(xié)調(diào)和資源整合；三是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)要求打破城鄉(xiāng)土地二元分割，涉及承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等多項制度的整體性重構(gòu)。鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，做好房地一體宅基地確權(quán)登記頒證，健全農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配和權(quán)益保護(hù)機制，以及完善土地利用規(guī)劃和管理制度是深化農(nóng)村土地制度改革、推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的重要舉措。而深化農(nóng)村土地制度改革，主線仍是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。因此，農(nóng)村土地制度改革要聚焦各制度間的功能耦合與協(xié)同效應(yīng)，以整體性思維破解深層次矛盾；要通過產(chǎn)權(quán)界定、市場準(zhǔn)入和收益分配機制創(chuàng)新，構(gòu)建兼顧效率與公平的現(xiàn)代土地治理體系，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村活力，為中國式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供制度保障。

圍繞農(nóng)村土地制度改革的理論與實踐，現(xiàn)有文獻(xiàn)已取得較為豐富的研究成果，主要集中在三個方面：一是制度演進(jìn)脈絡(luò)與理論基礎(chǔ)。已有研究普遍認(rèn)同土地制度是中國的基礎(chǔ)性制度，在實踐發(fā)展過程中形成了中國特色社會主義土地政策體系，而農(nóng)地制度差異的核心在于地權(quán)的個人化程度。基于對制度演進(jìn)規(guī)律和當(dāng)前改革階段的認(rèn)識，周子銘和高鳴（2025）強調(diào)新時代深化農(nóng)村土地制度改革，必須正確理解和把握其內(nèi)在理論邏輯。二是改革價值取向與制度設(shè)計核心。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派強調(diào)產(chǎn)權(quán)明晰的關(guān)鍵作用，主張通過“三權(quán)分置”釋放土地資本功能；而政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派則警示土地市場化可能加劇社會分化，主張強化集體所有制保障功能。這種理論爭議映射出改革深層張力，即如何在效率與公平、市場與政府、個體與集體之間尋求動態(tài)平衡。三是分項制度的運行障礙與改革路徑。針對中國城鄉(xiāng)土地制度仍存在顯著的“二元割裂”特征，現(xiàn)有研究已從多角度揭示了制度矛盾的深層機理。承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受限于權(quán)能殘缺，截至2022年底，全國家庭承包耕地土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積僅5.76億畝，規(guī)模化經(jīng)營潛力未能充分釋放。宅基地因權(quán)能結(jié)構(gòu)性失衡導(dǎo)致流轉(zhuǎn)渠道受阻，目前全國絕對閑置宅基地比例為11.82%，相對閑置比例為7.69%，整治潛力約為4000萬畝。集體經(jīng)營性建設(shè)用地雖已突破入市禁令，但因規(guī)劃管制嚴(yán)苛、增值收益分配機制模糊，實際入市規(guī)模不足國有建設(shè)用地交易量的4%，形成“隱形土地市場”。征地制度作為農(nóng)轉(zhuǎn)非的主要工具，存在公共利益界定泛化的制度缺陷。僅2024年1—9月，全國法院審理涉房屋、土地征收拆遷等一審行政案件就達(dá)42.5萬件，年均增長8.8%。上述因制度壁壘所滋生的問題，不僅加劇了土地資源配置效率損失，更阻礙了農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長，需要不斷依法確認(rèn)并保障農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)性土地權(quán)利。這種制度困境與中國式現(xiàn)代化要求的“城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動”形成尖銳矛盾，亟須通過系統(tǒng)性改革實現(xiàn)制度聯(lián)動與功能耦合。

既有研究已經(jīng)關(guān)注到農(nóng)村土地改革的制度演變、產(chǎn)權(quán)配置、運行效率等方面，但多聚焦于對承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地或征地制度的單維分析，尚未突破碎片化研究的范式局限，理論層面缺乏對農(nóng)村土地制度內(nèi)在協(xié)同機理的系統(tǒng)研究，沒能揭示土地要素市場改革中產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)化、資源配置與治理效能間的關(guān)聯(lián)。基于此，本文以“問題挑戰(zhàn)—理論邏輯—實踐路徑”為分析框架，重點揭示承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地與征地制度改革的協(xié)同機理，為實現(xiàn)土地制度改革從“碎片化修補”向“整體性重構(gòu)”轉(zhuǎn)型提供參考。

二、農(nóng)村土地制度改革的成效與現(xiàn)實挑戰(zhàn)

深化農(nóng)村土地制度改革是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、賦能鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。立足于中國式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，近年來農(nóng)村土地改革實踐在激活要素活力、優(yōu)化資源配置、保障農(nóng)民權(quán)益等方面已取得顯著進(jìn)展。隨著改革步入深水區(qū)，制度局限性與實踐結(jié)構(gòu)性問題逐漸顯現(xiàn)，成為制約農(nóng)村土地制度改革效能的主要障礙。本文從實踐出發(fā)，系統(tǒng)梳理農(nóng)村土地制度改革在關(guān)鍵領(lǐng)域取得的階段性成效，并深入剖析其面臨的多重現(xiàn)實挑戰(zhàn)，旨在客觀呈現(xiàn)改革進(jìn)程中的成就與困境，為探尋解決方案提供借鑒。

（一）農(nóng)村土地制度改革的成效

1.承包地“三權(quán)分置”改革的成效

作為農(nóng)村土地制度改革的先導(dǎo)性舉措，承包地“三權(quán)分置”改革以產(chǎn)權(quán)細(xì)分為核心，通過所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置，重構(gòu)土地資源配置機制。政策實施層面，以全國承包地確權(quán)登記頒證為基礎(chǔ)。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計，2014—2020年已完成全國2.13億農(nóng)戶承包地確權(quán)登記頒證，確權(quán)面積達(dá)15億畝，覆蓋率超過96%，為經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)奠定了制度基礎(chǔ)。經(jīng)營權(quán)抵押融資試點在全國278個縣（市、區(qū)）推開，通過建立標(biāo)準(zhǔn)化評估體系與風(fēng)險分擔(dān)機制，經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)模穩(wěn)步增長，有效緩解農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資約束。

要素配置效率層面，依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺建立價值評估體系。截至2023年，全國農(nóng)擔(dān)體系累計擔(dān)保項目近380萬個，累計擔(dān)保金額已超1.2萬億元，在保余額已超4000億元，占全行業(yè)涉農(nóng)融資擔(dān)保余額60%左右。農(nóng)擔(dān)業(yè)務(wù)覆蓋了全國超過98%的縣，業(yè)務(wù)量超過1億元的縣達(dá)1900多個，資源配置效率顯著提升。2013—2023年全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)率從26%躍升至36.5%。2015—2023年全國土地流轉(zhuǎn)均價從525元/畝·年增至716元/畝·年。

2.宅基地制度改革試點的成效

截至2024年，全國農(nóng)村宅基地制度改革試點范圍已覆蓋31個省級行政單位的107個縣（市、區(qū)），重點推進(jìn)閑置宅基地盤活、有償退出及宅基地有償使用機制的完善。在試點實踐中，各地通過多元化模式激活宅基地資源。2022年，浙江紹興峽山村共拍賣15塊宅基地，競拍總額高達(dá)576.8萬元，實現(xiàn)了宅基地資格權(quán)跨縣轉(zhuǎn)移。福建晉江將宅基地價值增加到抵押評估價值中，貸款額度從40%提升至60%，創(chuàng)新了宅基地權(quán)益實現(xiàn)方式，發(fā)揮了宅基地用益物權(quán)的規(guī)模化效應(yīng)。

浙江義烏首批3個村79間宅基地全部順利成交，跨村跨鎮(zhèn)街配置成功，安置農(nóng)戶28戶，總成交價款3636.61萬元，村集體收益1540余萬元。據(jù)中國人民銀行統(tǒng)計，截至2018年末，試點地區(qū)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額為306億元，同比增長41.6％，累計發(fā)放575億元⑩，實現(xiàn)了資源配置效率與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的雙重提升。

3.集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的成效

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革打破了城鄉(xiāng)土地市場二元分割的體制壁壘，通過賦予農(nóng)村集體土地完整權(quán)能，重構(gòu)城鄉(xiāng)土地市場格局，成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵制度供給。試點地區(qū)以“存量優(yōu)先、規(guī)劃管控”為原則，建立入市地塊清單管理制度，明確入市范圍與用途管制規(guī)則。在試點探索中，33個試點地區(qū)通過“存量入市+增量管控”路徑界定入市范圍，將入市對象限定為符合國土空間規(guī)劃的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，并建立“同權(quán)同價、凈地出讓”交易規(guī)則。

自2023年啟動深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作以來，350個集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點地區(qū)基本完成確權(quán)登記任務(wù)，各試點地區(qū)合計完成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市719宗，宗地面積達(dá)13138.76畝，成交金額達(dá)185.2億元，土地成交均價達(dá)約141萬元/畝，入市土地累計帶動產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模達(dá)1441.57億元，累計提供就業(yè)崗位達(dá)39645個，累計增加工資性收入達(dá)11.39億元。典型試點區(qū)如江蘇，入市收益留存農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織2.84億元，分配給農(nóng)民個人1.41億元，收益分配方面取得明顯成效。全國批準(zhǔn)建設(shè)用地中耕地面積為190.5萬畝，占用耕地比例持續(xù)下降，由2019年的38%降至2023年的27.8%。

4.征地制度改革的成效

征地制度改革聚焦公共利益界定與補償機制優(yōu)化，致力于重構(gòu)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地增值分配秩序。2019年《中華人民共和國土地管理法》修訂后，全國所有省級行政區(qū)均制定了區(qū)片綜合地價制度，補償標(biāo)準(zhǔn)從土地年產(chǎn)值倍數(shù)轉(zhuǎn)為按區(qū)片地價動態(tài)調(diào)整，如江蘇吳江區(qū)土地征收均價為65000元/畝，征收標(biāo)準(zhǔn)顯著提高。改革實施以來，“十四五”期間全國新增建設(shè)用地比“十三五”期間壓減約300萬畝。2022—2023年6月，全國立案偵辦非法占用耕地刑事案件9000余起，收回耕地6萬余畝，耕地持續(xù)快速減少的狀況得到初步遏制，有力維護(hù)了國家糧食安全。

5.配套制度改革聯(lián)動的成效

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育取得突破性進(jìn)展。截至2024年3月，全國家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織分別達(dá)到400萬個、220萬家和107萬個。土地流轉(zhuǎn)率和土地利用效率顯著提升，部分試點地區(qū)家庭農(nóng)場土地續(xù)租率由9.51%提升到28.46%，糧食生產(chǎn)全程機械化率達(dá)90%，畝均節(jié)本增效100元以上。資源管理方面，2023年我國單位GDP建設(shè)用地使用面積較2012年下降接近45%，全國耕地總量連續(xù)第3年保持凈增長。黨的十九大以來，化解不動產(chǎn)“登記難”歷史遺留問題共計1100多萬套，惠及2600多萬群眾，增減掛鉤政策累計為貧困地區(qū)籌集資金4400多億元。截至2022年底，全國具有法人資格的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場已達(dá)1345家，總成交額超過10715億元。空間治理方面，國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)并劃定“三區(qū)三線”，約束城鄉(xiāng)建設(shè)用地?zé)o序擴張，全國生態(tài)保護(hù)紅線面積占陸域國土面積的近1/3，“五級三類”（總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃三類）國土空間規(guī)劃基本形成。就建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場而言，2024年僅江蘇各級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場就完成交易25萬宗，成交金額超320億元，其中線上不見面交易8.3萬宗、交易金額122.2億元、溢價金額6.1億元，同比分別增長7%、3.5%、20.8%。

（二）農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

1.制度協(xié)同困境：多目標(biāo)約束下的整治難題

土地管理制度的多重目標(biāo)沖突難以協(xié)調(diào)，土地用途管制剛性、耕地保護(hù)政策約束與市場化改革需求在實踐中難以同時滿足。從土地要素市場化進(jìn)程看，雖2023年全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率達(dá)36.5%，但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合同糾紛案件同比激增，制度摩擦問題突出。更深層的制度沖突體現(xiàn)為土地管理目標(biāo)的多重性矛盾和土地增值收益分配機制的結(jié)構(gòu)性失衡。從耕地保護(hù)看，耕地保護(hù)政策與土地市場化流動的結(jié)構(gòu)性矛盾更加尖銳。研究發(fā)現(xiàn)，2009—2020年全國流轉(zhuǎn)耕地“非糧化”水平常年維持在45%左右。從土地財政依賴程度看，2020年國有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)84142.29億元，同比增長15.9%。2021年，全國31個省份（不包含港澳臺地區(qū)）土地財政依賴平均值為30.19%，地方財政面臨可持續(xù)性挑戰(zhàn)。

2.權(quán)益保障失衡：制度包容性下的群體分化

土地權(quán)益分配呈現(xiàn)出顯著的群體差異。2022年1月—2023年9月，檢察機關(guān)共辦理涉婦女權(quán)益保護(hù)行政檢察案件4000余件，農(nóng)村婦女、“外嫁女”等群體土地權(quán)益受侵害案件頻發(fā)。征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題突出，僅湖南某市一個區(qū)，2019年涉“外嫁女”土地征收補償行政訴訟就多達(dá)上百件。由于代際認(rèn)知斷層加劇失衡，新生代農(nóng)民工對家鄉(xiāng)土地權(quán)益狀況認(rèn)知不足，面臨“無地可種”困境。據(jù)“全國青年發(fā)展?fàn)顩r綜合調(diào)查”數(shù)據(jù)顯示，新生代農(nóng)民工參與社會保障的比例較低，享有基本養(yǎng)老保險的比例低于50%，享有基本醫(yī)療保險的比例約60%，其他保障享有率不足40%。這種權(quán)益保障失衡現(xiàn)象，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村社會的群體分化。部分農(nóng)民因土地流轉(zhuǎn)而失去土地保障，面臨失業(yè)和養(yǎng)老風(fēng)險。

3.市場發(fā)育滯后：要素配置的“雙軌制”困局

土地要素市場化改革陷入“雙軌制”困境。一方面，城鄉(xiāng)土地市場的制度性割裂導(dǎo)致要素價格信號嚴(yán)重失真。2022年全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點平均成交價約為13.3萬元/畝（約200元/平方米），僅為同期國有建設(shè)用地出讓均價的14.5%，城鄉(xiāng)土地價格剪刀差高達(dá)6.9倍，城鄉(xiāng)土地二元制度仍未打破。價格扭曲的實質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)配置的行政性壟斷，反映出城鄉(xiāng)要素平等交換機制的制度性缺位。

另一方面，區(qū)域市場分割進(jìn)一步加劇要素配置失衡。東部發(fā)達(dá)地區(qū)依托成熟的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與活躍的資本流動，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)模占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，其市場活躍度與交易規(guī)范化程度顯著領(lǐng)先；而中西部地區(qū)受制于需求側(cè)疲軟（產(chǎn)業(yè)承接能力不足）與供給側(cè)僵化（入市規(guī)則與區(qū)域?qū)嶋H脫節(jié)），陷入“低水平均衡”困境。這種區(qū)域分化本質(zhì)上是土地要素市場化改革的非均衡推進(jìn)所致，東部地區(qū)通過政策試點突破形成“制度創(chuàng)新紅利”，中西部地區(qū)則因改革動能不足陷入“路徑鎖定”。更值得警惕的是，地方保護(hù)主義與行政干預(yù)的疊加效應(yīng)，使得跨區(qū)域土地指標(biāo)交易、異地入市等協(xié)同機制難以實質(zhì)性落地，進(jìn)一步強化了“強者愈強、弱者愈弱”的馬太效應(yīng)。

4.治理能力短板：基層治理體系的適應(yīng)性危機

治理主體層面，基層治理能力與改革復(fù)雜性的錯配已成為制度落地的主要障礙。根據(jù)中央紀(jì)委通報，近六成群眾身邊腐敗問題涉民生資金管理使用。從通報數(shù)據(jù)看，2015年全年基層黨員干部在土地征收流轉(zhuǎn)、“三資”管理、舊村改造資金管理使用方面以權(quán)謀私、虛報冒領(lǐng)、貪污侵占等問題共561起，約占通報問題總數(shù)的57%。制度執(zhí)行層面，基層政權(quán)組織面臨權(quán)責(zé)配置失衡困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為土地管理的末梢節(jié)點，既要承擔(dān)國土空間規(guī)劃編制、征地補償安置等職能，又受制于編制短缺與專業(yè)能力不足，導(dǎo)致政策執(zhí)行中機械套用上級文件、選擇性落實改革條款等現(xiàn)象頻發(fā)。據(jù)統(tǒng)計，2023年全國31個省（自治區(qū)、直轄市）中，政策執(zhí)行偏差率為3.2%~8.9%。技術(shù)支撐層面，雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2023年底上線了全國農(nóng)村土地承包合同網(wǎng)簽系統(tǒng)，但大部分基層治理仍停留在“臺賬管理”“人工核驗”的初級階段，抵押登記跨部門數(shù)據(jù)共享率不高，“數(shù)字鴻溝”加劇了區(qū)域分化。

5.風(fēng)險傳導(dǎo)加劇：多目標(biāo)沖突危機

土地資本化與糧食安全的結(jié)構(gòu)性矛盾已威脅國家戰(zhàn)略安全。據(jù)《農(nóng)村綠皮書：中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測（2022—2023）》數(shù)據(jù)顯示，2008—2019年全國耕地減少了1.13億畝，2016年以來，“非糧化”導(dǎo)致全國糧食生產(chǎn)能力減少約2.1%。耕地流轉(zhuǎn)租金漲幅超過糧食價格漲幅的倒掛現(xiàn)象，更是直接威脅國家糧食安全底線。以東北地區(qū)為例，2021年地租價格相比2020年上升了50%，而糧價上升不足20%。與地租上漲幅度相比，糧食生產(chǎn)成本增加，抑制糧農(nóng)種糧積極性。

土地金融風(fēng)險呈現(xiàn)跨領(lǐng)域傳導(dǎo)特征。金融風(fēng)險方面，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款不良率激增，以遼寧遼陽為例，2020年僅燈塔轄區(qū)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的不良貸款余額就占總余額的63%。社會風(fēng)險方面，據(jù)《生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)檢察白皮書（2018—2022）》數(shù)據(jù)顯示，2018—2022年全國檢察機關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域行政檢察案件6.3萬件，其中土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件4.5萬件，占71.4%；2022年土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件受理13209件，相較于2018年上升648.9%，年均增長129.8%，遠(yuǎn)超民事案件平均增速。

三、農(nóng)村土地制度改革的理論邏輯

深化農(nóng)村土地制度改革，本質(zhì)上是中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，重構(gòu)城鄉(xiāng)土地權(quán)利關(guān)系、優(yōu)化土地要素配置、重塑土地增值分配秩序的制度變遷。其核心目標(biāo)在于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力，實現(xiàn)效率與公平的動態(tài)平衡、發(fā)展與保護(hù)的有機統(tǒng)一。農(nóng)村土地制度改革絕非承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、征地等單項制度的簡單疊加，而是旨在通過制度間的深度聯(lián)動與功能耦合，構(gòu)建一個權(quán)能清晰、市場有效、分配合理、協(xié)同治理的現(xiàn)代化土地治理體系。理解其內(nèi)在理論邏輯，是把握改革深層矛盾、探尋有效路徑的前提。

（一）制度互補與協(xié)同邏輯的理論基礎(chǔ)

從制度變遷視角看，土地改革制度服務(wù)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)，并通過差異化的賦權(quán)路徑形成功能互補。North（1981）指出，制度變遷具有顯著的路徑依賴特性，初始制度選擇會通過自我強化機制形成鎖定效應(yīng)。承包地“三權(quán)分置”的核心在于通過穩(wěn)定承包權(quán)保障農(nóng)民基本權(quán)益與社會穩(wěn)定，分離經(jīng)營權(quán)激活農(nóng)業(yè)要素市場，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化和現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)，也為釋放農(nóng)村勞動力、推動城鎮(zhèn)化創(chuàng)造條件。宅基地的資格權(quán)認(rèn)定與使用權(quán)活化，旨在盤活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，但與承包地制度改革提供的穩(wěn)定預(yù)期和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市創(chuàng)造的非農(nóng)發(fā)展機會高度相關(guān)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，旨在打破城鄉(xiāng)二元分割、實現(xiàn)同權(quán)同價，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，但依賴于國土空間規(guī)劃、征地制度改革中對“公共利益”的嚴(yán)格限定，以及宅基地制度改革釋放的空間潛力。征地制度中嚴(yán)格限定公益范圍和提高補償標(biāo)準(zhǔn)，旨在保障國家建設(shè)必需用地的同時矯正增值收益分配失衡，對入市空間和農(nóng)民權(quán)益有直接影響。這種賦權(quán)聯(lián)動體現(xiàn)了Elinor Ostrom（1990）所強調(diào)的多層級治理思想，即中央設(shè)定框架目標(biāo)，地方在試點中進(jìn)行適應(yīng)性制度創(chuàng)新，探索各項措施如何有效銜接。從空間重構(gòu)視角看，深化農(nóng)村土地制度改革，旨在打破城鄉(xiāng)土地發(fā)展權(quán)配置失衡，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、征地補償改革讓農(nóng)村充分共享城鎮(zhèn)化增值收益，通過承包地和宅基地權(quán)能活化提升農(nóng)村土地價值，并借助發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移機制促進(jìn)級差地租在區(qū)域間更公平流動，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間融合與均衡發(fā)展。

（二）目標(biāo)沖突與平衡路徑的治理挑戰(zhàn)

農(nóng)村土地制度改革具有理論必然性，在推進(jìn)過程中卻面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這種障礙主要表現(xiàn)為土地綜合整治的結(jié)構(gòu)調(diào)適性難題。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與市場機制層面，盡管承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地與征地制度均涉及產(chǎn)權(quán)安排，但在權(quán)能界定、完整性和流轉(zhuǎn)自由度方面存在顯著差異。承包地經(jīng)營權(quán)相對清晰且流轉(zhuǎn)活躍，宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜且流轉(zhuǎn)受限較多，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市權(quán)能仍弱于國有土地，而征地制度則體現(xiàn)了國家基于公共利益對土地權(quán)利的法定征收程序。這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性與權(quán)能的不健全，是造成城鄉(xiāng)土地市場制度性分割和價格信號扭曲的深層原因。Coase（1937）強調(diào)，清晰的產(chǎn)權(quán)界定是降低交易成本、實現(xiàn)市場效率的關(guān)鍵，權(quán)能受限和界定模糊極大抬高了市場交易成本，導(dǎo)致農(nóng)村土地要素市場化陷入“雙軌制”困境，不同權(quán)屬性質(zhì)、規(guī)劃用途的土地配置機制有顯著差異，阻礙了土地要素在城鄉(xiāng)和區(qū)域間的自由流動與高效配置。同時，土地制度改革必須兼顧效率與公平、市場配置與資源保護(hù)、地方發(fā)展需求與全局性戰(zhàn)略目標(biāo)。這些目標(biāo)之間往往存在難以調(diào)和的沖突，需要從整體層面評估優(yōu)先序并確保動態(tài)平衡。

（三）協(xié)同改革的理論內(nèi)核與實踐指向

農(nóng)村土地制度改革的理論內(nèi)核與實踐目標(biāo)在于讓農(nóng)民獲得越來越多的改革紅利。產(chǎn)權(quán)方面，要求在堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有的前提下，構(gòu)建更加清晰、完整且相互銜接的產(chǎn)權(quán)體系，重點在于明確不同類型土地產(chǎn)權(quán)的核心權(quán)能邊界，探索不同產(chǎn)權(quán)在特定條件下的轉(zhuǎn)換或組合機制，并建立統(tǒng)一的登記、交易、抵押平臺，降低制度性交易成本。目標(biāo)協(xié)同機制的核心是構(gòu)建多元政策目標(biāo)的動態(tài)調(diào)適框架，依托國土空間規(guī)劃的科學(xué)約束、差異化的政策工具，以及健全的跨區(qū)域補償機制，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。治理方面，旨在構(gòu)建“有效市場—有為政府—有機社會”的治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在于厘清政府與市場的職能邊界，強化政府的跨部門協(xié)同能力與基層政策執(zhí)行能力，深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革，通過完善治理結(jié)構(gòu)、強化監(jiān)督和專業(yè)運營，提升其作為市場主體和集體權(quán)益代表的能力，充分保障農(nóng)民在改革過程中的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

四、推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的實踐路徑

農(nóng)村土地制度改革的實踐探索，必須深刻植根于改革所面臨的現(xiàn)實困境與內(nèi)在理論邏輯。前文首先全面剖析了當(dāng)前改革進(jìn)程中凸顯的土地權(quán)益保障失衡、城鄉(xiāng)要素市場分割、資源保護(hù)與市場化配置矛盾，以及央地協(xié)同不暢與基層治理能力薄弱等問題。然后從理論上闡釋了改革的必然性，揭示了產(chǎn)權(quán)細(xì)分、市場統(tǒng)一、分配正義與治理協(xié)同四位一體的內(nèi)在機理，而效率與公平、保障與發(fā)展等多維目標(biāo)間的深層張力是實踐困境的根源。基于此，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的實踐路徑需以系統(tǒng)思維為引領(lǐng)，構(gòu)建一個目標(biāo)清晰、邏輯自洽、措施聯(lián)動的行動框架，著力于筑牢產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)、暢通市場機制、優(yōu)化分配格局、提升治理效能，最終推動現(xiàn)代化農(nóng)村土地治理體系的形成。

（一）筑牢權(quán)能清晰的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，破解權(quán)益保障失衡困局

針對承包地流轉(zhuǎn)中權(quán)益糾紛頻發(fā)以及宅基地大量閑置低效利用等突出問題，首要任務(wù)在于深化產(chǎn)權(quán)細(xì)分與權(quán)能界定，為市場運行和權(quán)益保障奠定堅實的法理基礎(chǔ)。在承包地領(lǐng)域，需持續(xù)推進(jìn)并深化“三權(quán)分置”改革。核心在于制定全國統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化的承包權(quán)確權(quán)登記規(guī)范體系，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、動態(tài)調(diào)整機制及退出路徑，從源頭上化解身份權(quán)益爭議。同時，應(yīng)賦予土地經(jīng)營權(quán)更完整的用益物權(quán)屬性，探索其抵押、擔(dān)保等權(quán)能實現(xiàn)形式，以激活土地要素活力。但必須同步建立嚴(yán)格的風(fēng)險防控機制，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險基金或引入保險制度，切實防范因經(jīng)營主體破產(chǎn)或市場波動導(dǎo)致農(nóng)民失地失房的風(fēng)險，提升效率的同時守住保障底線。在宅基地領(lǐng)域，關(guān)鍵在于突破“三權(quán)分置”的實踐瓶頸。應(yīng)加快建立資格權(quán)的認(rèn)定、管理、退出和繼承的全國性制度框架，探索資格權(quán)與集體成員身份在一定條件下適度脫鉤的可行路徑，有效解決“一戶多宅”、宅基地閑置浪費等低效利用問題。在保障居住基本功能的前提下，審慎探索宅基地使用權(quán)在更大范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)、抵押和退出機制，同時必須嚴(yán)格限定受讓主體，并設(shè)置用途管制，防止資本無序擴張，侵蝕其居住保障屬性，力求在盤活沉睡資產(chǎn)與維護(hù)社會穩(wěn)定之間取得平衡。

（二）構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的統(tǒng)一土地市場機制，破除要素配置“雙軌制”壁壘

要解決城鄉(xiāng)土地市場分割、集體土地入市空間受擠壓以及規(guī)劃管制與市場化需求背離等核心挑戰(zhàn)，必須著力打破制度壁壘，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，這正是“市場有效”與制度互補性的關(guān)鍵體現(xiàn)。首要之舉是剛性約束和實質(zhì)性壓縮征地范圍。應(yīng)加快制定并頒布具有法律效力的《公共利益用地目錄》及配套實施細(xì)則，將國家行使征地權(quán)限定在確屬公共利益且不可替代的狹小范圍內(nèi)，從根本上扭轉(zhuǎn)征地范圍過寬、界定模糊的痼疾，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市騰挪出廣闊的制度空間。對于規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性用途的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合國土空間規(guī)劃和用途管制的前提下，應(yīng)賦予其與國有建設(shè)用地完全平等的法律地位和市場權(quán)利，允許其不經(jīng)過征收環(huán)節(jié)，直接以出讓、租賃、作價出資、入股等方式進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實行真正意義上的“同權(quán)同價同責(zé)”。此舉是打破城鄉(xiāng)二元分割、實現(xiàn)要素自由平等流動的核心突破點，也是實現(xiàn)同權(quán)同價目標(biāo)的必然要求。同時，必須建立全域覆蓋、統(tǒng)一銜接、權(quán)威高效的國土空間規(guī)劃體系，在縣級層面科學(xué)統(tǒng)籌劃定落實“三區(qū)三線”，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)模、布局、強度及嚴(yán)格的用途轉(zhuǎn)換管制規(guī)則。這既能保障國家糧食安全與生態(tài)安全底線，又能為集體土地入市提供清晰穩(wěn)定的預(yù)期，避免市場無序擴張。

（三）創(chuàng)新公平共享的土地增值收益分配機制，矯正權(quán)益分配失衡格局

針對征地補償偏低、增值收益分配向政府和開發(fā)商過度傾斜、集體內(nèi)部收益分配不公等權(quán)益分配失衡問題，必須構(gòu)建科學(xué)、公平、可持續(xù)的土地增值收益分配體系。對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的增值收益，構(gòu)建清晰的“政府—集體—農(nóng)民”三級分配框架。地方政府可基于土地增值調(diào)節(jié)稅等形式，收取一定比例的調(diào)節(jié)金，專項用于該區(qū)域鄉(xiāng)村振興所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提升和生態(tài)補償，體現(xiàn)土地增值的社會回饋屬性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者，應(yīng)留存適當(dāng)比例的收益，優(yōu)先用于成員社會保障、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)以及村莊公共事務(wù)，增強集體服務(wù)能力與凝聚力。農(nóng)民作為最終權(quán)益主體，應(yīng)在增值收益分配中獲得與其核心權(quán)益相匹配的分配份額，確保其充分共享土地增值紅利。在征地領(lǐng)域，必須改革補償機制，全面推行“區(qū)片綜合地價+社會保障”的補償安置模式。區(qū)片綜合地價應(yīng)定期評估、動態(tài)調(diào)整，切實反映土地市場價值變化和被征土地的綜合產(chǎn)出能力。社會保障安置需確保被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計有保障、生活水平不降低，有效化解因征地引發(fā)的社會矛盾風(fēng)險。對于自愿退出宅基地的農(nóng)民，應(yīng)積極探索與城鎮(zhèn)住房保障、就業(yè)扶持、社會保險權(quán)益相掛鉤的多元化安置方式，確保其“退得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展”，實現(xiàn)居住權(quán)益的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。

（四）健全協(xié)同高效的多層級土地治理體系，化解治理能力錯配難題

針對央地政策協(xié)調(diào)不暢、部門分割、基層治理能力薄弱以及集體決策困境等治理斷層問題，必須重構(gòu)和優(yōu)化多層級土地治理體系。縱向權(quán)責(zé)配置層面，需明確各級政府的功能定位與權(quán)責(zé)邊界。省級政府應(yīng)承擔(dān)起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和制度供給的核心責(zé)任，制定本省改革實施細(xì)則、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)管框架，確保中央精神因地制宜落地。市級政府應(yīng)承擔(dān)起承上啟下的關(guān)鍵樞紐作用，負(fù)責(zé)將省級政策轉(zhuǎn)化為符合本市實際的操作細(xì)則，并重點強化對政策執(zhí)行的協(xié)同聯(lián)動與資源要素流動。縣級政府作為關(guān)鍵執(zhí)行主體，應(yīng)賦予并強化其在國土空間規(guī)劃編制與實施、土地市場監(jiān)管、產(chǎn)權(quán)登記管理等方面的主責(zé)地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，亟須整合自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等涉土管理職能和力量，普遍設(shè)立實體化運作的“土地綜合服務(wù)中心”或類似平臺，提供“一站式”政策咨詢、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、糾紛調(diào)解等服務(wù)，切實解決基層權(quán)責(zé)錯配、專業(yè)能力不足、服務(wù)管理碎片化等痛點。集體組織層面，大力推動“政經(jīng)分離”改革，厘清村委會行政事務(wù)與村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)職能邊界，明確和加快做實集體經(jīng)濟(jì)組織的市場主體法人地位。積極引入職業(yè)經(jīng)理人、專業(yè)合作組織等參與集體資產(chǎn)管理運營，提升市場化、專業(yè)化水平。同時，建立健全“村民議事會民主決策—村務(wù)監(jiān)督委員會全程監(jiān)督—集體經(jīng)濟(jì)組織具體執(zhí)行”的三級決策監(jiān)督機制，保障成員的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有效預(yù)防和化解集體行動困境，提升集體決策的效能與公信力。此外，應(yīng)充分利用數(shù)字技術(shù)賦能治理。加快建設(shè)并整合全國統(tǒng)一的農(nóng)村土地權(quán)利數(shù)據(jù)庫與綜合管理信息平臺，實現(xiàn)從產(chǎn)權(quán)登記、空間規(guī)劃、市場交易、合同備案、收益分配到監(jiān)管執(zhí)法的全鏈條數(shù)字化管理和信息共享，以技術(shù)手段打破部門分割壁壘，提升監(jiān)管精準(zhǔn)度與效率，有效防控風(fēng)險跨域傳導(dǎo)問題，為農(nóng)村土地制度改革提供堅實的科技支撐。

（參考文獻(xiàn)略）

作者單位：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)鄉(xiāng)村振興研究院，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2025年第4期