UNESCO發(fā)布終身學(xué)習(xí)國際比較報告

2025年12月10日，聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）發(fā)布《從設(shè)計到成效的終身學(xué)習(xí)權(quán)利：澳大利亞、加拿大、法國、愛爾蘭、韓國和新加坡的案例分析》（Lifelong learning entitlements from design to impact：Cases of Australia, Canada, France, Ireland, the Republic of Korea and Singapore）報告，探討了澳大利亞、加拿大、法國、愛爾蘭、韓國和新加坡這六個國家如何通過個人學(xué)習(xí)賬戶、代金券、補貼和稅收優(yōu)惠等創(chuàng)新方案，將終身學(xué)習(xí)權(quán)利（LLLE）付諸實踐。

這些機制將培訓(xùn)權(quán)利直接與個人而非工作崗位掛鉤，使教育更具可轉(zhuǎn)移性、包容性和面向未來。目前已有超過380萬人受益于終身學(xué)習(xí)權(quán)利，事實證明，它已成為支持職業(yè)轉(zhuǎn)型、增強公平性和應(yīng)對不斷變化的勞動力市場的有力工具。該報告總結(jié)了各國不同的實踐經(jīng)驗，為世界各地的政策制定者提供了關(guān)于如何設(shè)計、實施和推廣終身學(xué)習(xí)體系的寶貴見解，確保不讓任何人掉隊。

該報告的具體內(nèi)容概述如下：

1.為什么要討論終身學(xué)習(xí)權(quán)利？

終身學(xué)習(xí)的概念已成為可持續(xù)發(fā)展的核心關(guān)注點。終身學(xué)習(xí)使個人能夠在其整個生命周期中不斷獲取知識和技能，適應(yīng)不斷變化的環(huán)境，并為社區(qū)和社會做出貢獻。終身學(xué)習(xí)的視角融合了基礎(chǔ)知識、基本技能和批判性思維能力的獲取，以及適應(yīng)不斷變化的工作世界和綠色數(shù)字化轉(zhuǎn)型（即雙重轉(zhuǎn)型）的機會——這是可持續(xù)發(fā)展的基石。UNECSO的政策是，終身學(xué)習(xí)應(yīng)涵蓋所有年齡段，從幼兒到老年；涵蓋所有教育階段，從小學(xué)到高等教育和職業(yè)教育；涵蓋所有學(xué)習(xí)模式，如正規(guī)教育、非正規(guī)教育和非正式教育；在所有學(xué)習(xí)領(lǐng)域和空間進行，包括學(xué)校、社區(qū)、工作場所和數(shù)字環(huán)境；并服務(wù)于多種目的，從個人成就到職業(yè)發(fā)展。

在快速變化的經(jīng)濟環(huán)境中，UNESCO成員國對終身學(xué)習(xí)的重要性日益增強已逐漸達成共識。政策制定者越來越認識到，終身學(xué)習(xí)是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。在快速變化的環(huán)境中，這一點尤為重要，因為包括技術(shù)發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)變化、預(yù)期壽命延長、全球供應(yīng)鏈重組以及新冠疫情等外部沖擊在內(nèi)的各種因素正在顛覆未來的工作和生活。

有效的終身學(xué)習(xí)體系需要支持性政策和投資，并需要動員各方力量，構(gòu)建包容且符合各國、各州、各地區(qū)和各社區(qū)需求的學(xué)習(xí)生態(tài)系統(tǒng)。此類生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)增強個人對培訓(xùn)的選擇權(quán)和責(zé)任感；并且應(yīng)具有可轉(zhuǎn)移性，不受就業(yè)變化的影響；增強勞動者的自主性，促進職業(yè)發(fā)展，并鼓勵他們參與培訓(xùn)。

近年來，終身學(xué)習(xí)權(quán)利已成為一項前景廣闊的政策工具，旨在支持和賦能個人終身追求學(xué)習(xí)。通過終身學(xué)習(xí)權(quán)利，培訓(xùn)權(quán)利與個人而非其工作掛鉤。從人權(quán)角度來看，這一點尤為重要，因為教育和終身學(xué)習(xí)被視為一項基本人權(quán)，有助于男女?dāng)[脫貧困，消除不平等，確保可持續(xù)發(fā)展，并滿足非標準就業(yè)形式興起和職業(yè)碎片化帶來的新需求。世界各國正日益資助旨在使培訓(xùn)權(quán)利“可轉(zhuǎn)移”的舉措，使其遵循個人的選擇，而非由供給主導(dǎo)。

一些國家已制定包含終身學(xué)習(xí)權(quán)利條款的國家法律框架。UNESCO于2023年在12個國家和美國一個州開展了一項內(nèi)部文獻綜述，發(fā)現(xiàn)各國已采取多種法律法規(guī)措施來促進教育質(zhì)量和終身學(xué)習(xí)。這些措施旨在提高勞動生產(chǎn)率，改善就業(yè)狀況，減少弱勢群體之間的不平等，并提供多元化的發(fā)展途徑和獲得認可資格的途徑。這些措施側(cè)重于成人教育，涵蓋職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、勞動力技能發(fā)展、技能再培訓(xùn)（reskilling）和技能提升（upskilling），尤其重視讀寫能力、基礎(chǔ)技能、數(shù)字技能和職業(yè)技能。

2.六國是如何落實終生學(xué)習(xí)權(quán)利的？

報告發(fā)現(xiàn)，澳大利亞、加拿大、法國、愛爾蘭、韓國和新加坡這六個國家已出臺實質(zhì)性政策并實施了具有終身學(xué)習(xí)機會特征的計劃，同時還制定了相應(yīng)的財政措施，以支持普及或近乎普及終身學(xué)習(xí)機會。這些舉措涉及不同類型的終身學(xué)習(xí)機會方案，包括代金券（澳大利亞、韓國、新加坡）、補貼（愛爾蘭）、個人學(xué)習(xí)賬戶（法國）和稅收抵免（加拿大）。

個人學(xué)習(xí)賬戶通常被視為保障個人享有終身學(xué)習(xí)機會的理想機制，因為資源可以積累并在不同工作和就業(yè)狀況變化時結(jié)轉(zhuǎn)。補貼為個人提供直接的培訓(xùn)補助，通常無需個人投入資金，但可以由個人共同出資。代金券有望增加個人選擇，提高弱勢群體的購買力，并促進培訓(xùn)機構(gòu)之間的競爭。在稅收體系健全的國家，可以利用稅收優(yōu)惠來鼓勵成人學(xué)習(xí)。

6個國別的具體做法如下：

澳大利亞——《國家技能和勞動力發(fā)展協(xié)議》（NASWD）是一項于2012年簽署的政府間協(xié)議，旨在為個人提供技術(shù)職業(yè)教育和培訓(xùn)（TVET）的代金券。這些代金券以選擇性方式運作，允許學(xué)生自由選擇自己喜歡的課程和培訓(xùn)機構(gòu)。該協(xié)議的初期實施顯著提高了首批推廣州的TVET入學(xué)率。然而，由于擔(dān)心成本上升和欺詐問題，一些州決定不再推廣該協(xié)議。2021年進行的一項全面評估顯示，最初的目標并未實現(xiàn)，因此提出了進行重大改革的建議。隨后，2023年，新上任的工黨政府宣布了一項新的技能協(xié)議，旨在增加對公共部門培訓(xùn)機構(gòu)的資金投入。

加拿大——加拿大培訓(xùn)抵免（CTC）是一項旨在消除在職人員職業(yè)發(fā)展障礙并促進繼續(xù)教育投資的計劃。CTC每年為25-64歲的加拿大就業(yè)人士提供250加元（約合180 美元）的可退稅稅收抵免，可隨時間累積最高至5000加元（約合3,600美元）。該計劃由聯(lián)邦政府管理，覆蓋范圍接近全民。2021年的數(shù)據(jù)顯示，CTC花費了1.8億加元（約合1.33億美元），資助了超過58萬名學(xué)員，約占勞動力的3%。然而，有證據(jù)表明，稅收抵免的使用率隨收入的增加而增加，而低收入人群的使用率較低，這加劇了優(yōu)勢群體和弱勢群體之間的技能差距。

法國——2014年推出的“人員培訓(xùn)賬戶”（Compte personnel de formation，簡稱CPF）是目前最重要、最全面的個人學(xué)習(xí)賬戶（ILA）項目。多年來，該項目一直備受關(guān)注。2019年，CPF進行了重大改革，實現(xiàn)了福利的完全貨幣化。自2024年起，CPF以可攜帶的信用額度形式發(fā)放，每全職工作一年可累積500歐元（約合560美元），上限為5000歐元（約合5580美元）。其資金來源為對雇主征收的平均0.2%的工資稅。近期數(shù)據(jù)顯示，改革取得了成功，2021年有超過200萬名學(xué)員參加了相關(guān)課程，是2020年的兩倍。此外，失業(yè)人員、低技能人員以及女性使用CPF的比例更高，這表明該福利有效地惠及了更多弱勢群體。然而，政府仍在持續(xù)應(yīng)對欺詐性申請帶來的挑戰(zhàn)；例如，2022年通過了一項法律，禁止任何形式的招攬行為，以換取CPF資助的培訓(xùn)。

愛爾蘭——愛爾蘭。盡管該國目前擁有種類繁多的終身學(xué)習(xí)權(quán)利，但仍缺乏個人學(xué)習(xí)賬戶（ILA）。這些可以通過擴展其現(xiàn)有的兩大主要項目來引入：一是eCollege，其靈活的訪問方式允許個人隨時隨地注冊課程，并依靠外部頒證機構(gòu)認證行業(yè)認可的資格證書；二是Springboard+，它為從非學(xué)位證書到碩士學(xué)位的各種課程提供大量補貼，但往往資金不足，無法滿足需求。2023年，Springboard+向約22000名申請者發(fā)放了9300份補貼。這兩個項目都與雇主和就業(yè)界保持著密切聯(lián)系，并通過對課程提供商的嚴格要求來確保質(zhì)量。

韓國——2020年，韓國用“國家學(xué)習(xí)卡”（NLC）取代了之前的“個人學(xué)習(xí)卡”（ILC）。該制度提供準全民覆蓋服務(wù)，僅不包括政府官員、私立學(xué)校教師和高收入人群。其主要目標是提高參與者的就業(yè)能力，并確保職業(yè)課程的普遍可及性。NLC初始提供300萬韓元（約合2000美元）的個人代金券，之后在就業(yè)中心進行評估后還可額外獲得200萬韓元（約合1350美元）的補充代金券。通常情況下，培訓(xùn)參與者需要承擔(dān)部分培訓(xùn)費用；但弱勢群體可免繳。NLC代金券可在五年內(nèi)使用，無論個人的工作狀況如何都會一直有效。一個重大的挑戰(zhàn)在于提高質(zhì)量標準。此外，參與人數(shù)較少，2021年在2850萬勞動力中，約有100萬人利用了這項福利。它在年輕勞動人口中更受歡迎，許多人都認為這種培訓(xùn)有助于他們在畢業(yè)后找到工作。

新加坡——2014年，新加坡啟動了“技能創(chuàng)前程”（SkillsFuture）計劃，這是一項旨在幫助個人終身充分發(fā)揮潛能的全國性綜合計劃。該計劃催生了一系列支持終身學(xué)習(xí)的工具。其中，技能創(chuàng)前程代金券（SkillsFuture Credit，簡稱SFC）于2015年推出，為25歲及以上的公民提供500新加坡元（約合390美元）的初始補助，可用于超過2萬門符合條件的課程。2020年，補助額度增加了500新加坡元，計劃于2025年到期。此外，40-60歲的公民還可獲得額外的500新加坡元（約合390美元）補助，為中年從業(yè)者提供技能再培訓(xùn)和提升的機會。然而，欺詐仍然是一個重大挑戰(zhàn)。2017年，新加坡查獲了超過4400起虛假的技能創(chuàng)前程培訓(xùn)補助申請，涉案金額超過200萬新元（約合150萬美元）。據(jù)新加坡教育部統(tǒng)計，在240萬勞動力中，技能創(chuàng)前程培訓(xùn)補助的利用率較為溫和：截至2022年，約有19.2萬符合資格的人員（占8%）使用了該補助。這似乎表明，僅僅消除經(jīng)濟障礙不足以激勵人們參與培訓(xùn)。

3.如何有效落實終身學(xué)習(xí)權(quán)利？

該報告基于6個國別案例研究向政策制定者提出以下關(guān)于終身學(xué)習(xí)計劃（LLLE）設(shè)計和實施的建議：

• 在設(shè)計相關(guān)舉措時，確保與終身學(xué)習(xí)計劃相關(guān)的政策目標、法律法規(guī)和監(jiān)管框架清晰且切實可行。

• 應(yīng)簡化終身學(xué)習(xí)計劃及其相關(guān)活動的管理程序，并以一體化的方式開展。該計劃涉及多個機構(gòu)、社會伙伴（包括政府、雇主和員工）以及其他相關(guān)方，因此需要強有力的協(xié)調(diào)以確保達到預(yù)期效果。

• 政策制定者將受益于初步研究，該研究能夠估算培訓(xùn)的需求彈性。了解培訓(xùn)的需求特征將有助于各機構(gòu)避免預(yù)算超支，并在必要時開展有針對性的溝通和推廣工作。

• 開展包括信息提供、職業(yè)指導(dǎo)和終身學(xué)習(xí)活動在內(nèi)的專項推廣工作，有助于宣傳該計劃，同時減少信息不對稱，并改善培訓(xùn)選擇和結(jié)果。

• 提供一個集中式的在線平臺來管理福利，可以簡化流程，并提供有關(guān)服務(wù)提供商質(zhì)量的重要信息。

• 在考慮終身學(xué)習(xí)權(quán)利時，完善的質(zhì)量保證體系至關(guān)重要。這可能包括嚴格的服務(wù)提供商評估、認證和資格框架。

• 應(yīng)采取措施防范欺詐和操縱行為。嚴格核實受益人的身份以及建立健全的質(zhì)量保證體系至關(guān)重要。

• 提供額外的福利，例如培訓(xùn)津貼、帶薪休假或育兒支持，可以幫助改善那些在缺乏此類支持的情況下不太可能領(lǐng)取福利的人群的境況。

資料來源：

UNESCO. Lifelong learning entitlements from design to impact:Cases of Australia, Canada, France, Ireland, the Republic of Korea and Singapore. https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000396640.locale=en

[本文為教育部國別和區(qū)域研究基地中國教育科學(xué)研究院國際教育研究中心成果]

本文由中國教育科學(xué)研究院“教育國際前沿”課題組成員整理，課題組負責(zé)人張永軍，編輯劉強，內(nèi)容僅供參考。點擊左下角“閱讀原文”可下載該文獻。

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