理論研究 | 楊保軍：城市更新的價值取向

導讀

近日，在2025江蘇省城市規劃研究會年會上，中國城市規劃學會理事長、全國工程勘察設計大師、住房城鄉建設部原總經濟師楊保軍做題為《城市更新的價值取向》的主旨報告。

本文字數：4629字

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楊保軍理事長做主旨報告

我國城鎮化和城市發展的歷史方位面向“兩個轉向”：一是我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，二是城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。

根據2025年7月中央城市工作會議精神，當前和今后一個時期城市工作的總體要求，是認真踐行人民城市理念，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。實現中國城市的內涵式發展要以“現代化”為時代特征，圍繞“建設現代化人民城市”的要求，突出城市經濟、社會、環境和文化的協同發展。其中，推進城市更新是重要抓手，中辦、國辦印發的 《關于持續推進城市更新行動的意見》 明確了 8項重點任務、6項保障措施。

我們要用好城市更新這個抓手，不斷激發城市潛力、增強城市活力、提升城市競爭力，通過城市更新推動城市高質量內涵式發展。在經濟方面，逐步發展新質生產力，實現經濟增長與資源環境消耗脫鉤；在社會方面，實現住房和公共服務供給與人民美好生活需求的精準適配；在環境方面，積極穩妥推進碳達峰碳中和，推動減污降碳擴綠協同增效；在文化方面，建設崇德向善文明城市，從物質空間的保護擴展至人文精神培育。

城市更新的四個價值取向

1

以人為本，回應真實需求

城市更新要以“人民性”為根本價值取向，更多地投資于人。習近平總書記關于城市工作的一系列重要論述，如“城市是人民的城市”“人民城市人民建、人民城市為人民”“城市是人集中生活的地方，建設必須把讓人民宜居安居放在首位”等均強調了這一核心理念。“人”是第一位的，城鎮化發展邏輯已經從傳統的“產城人”轉變為“人城產”。同時，社會主要矛盾也已經發生轉變，即從“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。

城鎮化發展邏輯的轉變

因此，應當扎實推進全體人民共同富裕，促進人的全面發展。進一步聚焦人的需求變化，從基本物質需求轉向休閑、健康、文化等精神需求；進一步實現公平正義，面向多元人群需求的精準化供給有待提升，尤其需要關注新市民青年人、老舊小區居民、老年人、兒童四個“2億人”重點群體的需求。

人民城市理念是新時代新征程城市工作的基本價值立場，必須把實現人民群眾對美好生活的向往作為城市工作的出發點和落腳點。堅持問需于民、問計于民、問效于民，解決好人民群眾急難愁盼。讓城市不僅有“高度”，更有“溫度”，致力于達到三重境界：見自己、見天地、見眾生。

在實踐層面，一切工作都必須著眼于便民、利民、安民。通過公共空間改造提升市民生活品質，如上海“一江一河”和重慶“兩江四岸”項目，成功將濱水區域轉化為服務市民的公共空間和生活岸線。不斷完善完整社區建設，滿足“一老一小”等人群需求，如杭州·濱江繽紛社區整合存量空間，構建高度集中的社區公共服務圈，并全面推進適老化、適兒化提升。針對新市民和青年群體，建設青年友好城市尤為關鍵，如杭州·“春雨計劃”推出住房保障等政策，確保青年群體進得來、留得住、能成業。同時，重慶·勞動者驛站等設施建設，為新就業形態勞動者和戶外勞動者提供了休憩和補給場所，體現了城市對社會服務人群的關懷。

上海·一江一河(左)、重慶兩江四岸（右）

杭州濱江繽紛社區

2

運營思維，轉變發展方式

2024年2月，習近平總書記在天津考察時指出，積極實施城市更新行動，增強發展潛力、優化發展空間，推動城市業態、功能、品質不斷提升。2024年7月黨的二十屆三中全會提出，深化城市建設、運營、治理體制改革，加快轉變城市發展方式。這一轉變的核心是從城市開發模式轉換為城市運營模式，堅持“長期主義”，在城市規劃建設治理中樹牢“經營城市”理念。

這種新模式要求運營前置，實現精準定位與業態策劃。首先通過前期深入的市場調研，精準定位客群，洞察未被滿足的人群需求；其次是多元化的業態策劃，引入首店經濟、沉浸式體驗、主題街區等多元業態，通過特色定位避免同質化競爭。同時，必須強調文化賦能與 IP 塑造，以市場視角判斷資源潛在價值，并通過價值轉化，將其轉化為獨特的商業 IP 和體驗場景，從而提升項目的辨識度和附加值。為保障長期運營的可持續性，需要探索靈活的資金投入與收益分配模式。在資產運作機制上，應探索“風險共擔、利益共享”的多元化資金投入分配機制，并推動 REITs（不動產投資信托基金） 等資產證券化路徑，以緩解城市更新的資金壓力，實現長期可持續運營。最終，通過可持續運維與價值提升，持續運維實現資產保值，包括持續的營銷推廣、社群維護、品牌優化，并根據市場反饋進行動態調整。

城市更新的“規建投運營”機制——從開發模式到運營模式的動能轉換

在具體實踐中，各地積極探索多元模式與創新運營路徑。公共服務設施通過公建民營、民營公助等方式提升服務品質，如深圳婦兒大廈改造以女性與兒童友好為核心，融入商業配套與公益服務。商業綜合體在文化賦能下實現創新運營，西安長安十二時辰街區以沉浸式歷史文化場景吸引大量游客。老舊街區和廠區通過平臺公司運作、品牌孵化及文化活動激活價值，重慶山城巷和景德鎮陶溪川成為文化與商業融合的示范案例。夜經濟的激活和城市品牌運營是增強城市活力和競爭力的重要手段，北京朝陽燈光節及成都“公園城市”建設有效提升城市活力與消費力。環境治理運營也能實現巨大的資產轉化價值，如漳州龍江歲月通過多業態經營實現國有資產增值與租金收益增長。

3

文化傳承，賡續歷史文脈

城市更新必須將文化傳承置于重要地位，習總書記多次強調文化傳承保護在城市建設中的重要性。2014年2月，習近平總書記北京考察時指出，處理好歷史文化和現實生活、保護和利用的關系，該修則修，該用則用，該建則建，做到城市保護和有機更新相銜接；2019年11月，在上海考察時指出，像對待“老人”一樣尊重和善待城市中的老建筑，保留城市歷史文化記憶。2023年7月，在蘇州平江歷史文化街區考察時指出，要保護好、挖掘好、運用好，不僅要在物質形式上傳承好，更要在心里傳承好。

在城市更新中，應當更加重視中華優秀傳統文化的價值，通過系統性、整體性的保護與活化，實現人文復興與經濟振興的雙重目標。

在實踐中，各地探索了多元路徑。在工業遺產保護與利用方面，遵義·長征電器十二廠通過保留工業建筑特色風貌并將其打造為三線建設博物館，實現了對歷史場景的再現與活化。在歷史文化街區保護與活化方面，廣州·永慶片區以非遺文化為核心，在保留騎樓、西關大屋等傳統風貌的基礎上引入文創、藝術等多元業態，打造了城市文化地標；揚州·仁豐里則通過保護不同年代的歷史印記并引導居民、商戶自主更新，成功撬動民間資本，吸引創客空間入駐，實現了老城活力和就業崗位的雙增長。在古城保護與活化方面，江西·永新古城深入挖掘傳統營城智慧，形成了“因山為屏、理水塑城”等營城六法，重塑了城市文化精神，促進了特色風貌重現和功能活力提升。

從工業遺產到歷史街區再到古城整體保護，各類實踐均通過文化價值的深度激活與當代生活方式的有機融合，讓歷史文脈在新時代延續，并成為推動城市高質量發展的重要動力。

4

多元治理，推動共建共享

城市更新的第四個價值取向是從“政府管理”到“多元治理”。2017年10月習近平總書記在黨的十九大報告中指出，打造共建共治共享的社會治理格局；2020年8月在經濟社會領域專家座談會上指出，要完善共建共治共享的社會治理制度，實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體；2022年10月在黨的二十大報告中，進一步提出，“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。”

因此，城市更新必須加強城市各領域、各環節、各主體統籌，增強城市工作的整體性、系統性、協同性，強化區域協同、部門統籌和基層共治，統籌生產、生活、生態、文化、安全等不同領域，統籌政府、市場、社會、市民等各類主體，統籌規劃、建設、運營、管理等多個環節。

為實現這一目標，需要形成政府引導、市場運作、公眾參與的可持續模式，讓市場在資源配置中起更關鍵的作用，同時兼顧社會效益和長期運營。例如深圳市城市更新政府的角色轉變，政府制定“游戲規則”而非指定“運動員”。通過出臺全國首部《深圳經濟特區城市更新條例》等方式明確項目申請的準入門檻，放開市場準入，由市場主體（如開發商）根據規劃導向和自身判斷，申報納入“城市更新單元計劃”，并將部分審批權限下放至區一級政府以提高效率。

同時，要加強政府多部門合作，共同推動更新項目；調動市場主體的積極性，推動市場化運作。在基層，要發揮居民主體作用，推動原拆原建、自主更新，例如杭州浙工新村探索的“居民主體參與、資金總體平衡、小區整體提升、服務保障兜底”的自主更新模式。充分發揮專業團隊作用，推廣蘇州十全街更新過程中的四方統籌的工作專班組織機制以及上海“三師”聯創機制等優秀典范，推動共建共治共享，提升城市治理效能。

總 結

城市更新作為當前和未來城市工作的重要抓手，既要堅持問題導向和目標導向，也要堅持價值導向，樹立以人為本、運營思維、文化傳承、多元共治的價值觀念，建立可持續的城市更新模式，推動城市高質量、內涵式發展。

本文來源：江蘇省城市規劃研究會

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