泉州市“盤活利用低效用地”系列┃鯉城區(qū)：為古城注入新動能，讓利用成為最好的保護

當前，新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進，經(jīng)濟結構調整和產業(yè)轉型升級處于關鍵時期，突破土地資源約束“瓶頸”，向“存量”土地要發(fā)展已成為高質量發(fā)展的必經(jīng)之路。2022年9月，經(jīng)國務院批準，泉州市成為全國首個設區(qū)市盤活利用低效用地試點地區(qū)。

試點開展以來，在國家自然資源部和福建省自然資源廳指導下，泉州市持續(xù)完善一系列政策措施、執(zhí)行機制，各地積極推進，大膽創(chuàng)新，勇于探索，總結形成了一批好的經(jīng)驗做法，為全國低效用地再開發(fā)工作提供了經(jīng)驗藍本。近期，泉州市自然資源和規(guī)劃局將陸續(xù)推出“盤活利用低效用地”系列宣傳，全面展示各地典型案例和工作成效。

作為泉州市中心市區(qū)，鯉城區(qū)扣除山體水域后實際可開發(fā)面積僅約33平方公里，土地開發(fā)強度已超60%。資源緊張、空間受限、土地利用粗放等矛盾交織疊加，成為制約區(qū)域高質量發(fā)展的突出瓶頸，盤活低效用地成為破局的“必答題”。

2022年，國家賦予泉州市低效用地盤活專項政策，鯉城敏銳搶抓這一政策紅利，將其作為破解空間制約、重塑發(fā)展格局的核心抓手。圍繞“世遺典范城、中央創(chuàng)新區(qū)”建設目標，鯉城全力推進低效用地再開發(fā)，以土地節(jié)約集約利用水平的提升，為“活古城、戰(zhàn)江南”戰(zhàn)略提供堅實的資源要素支撐。

前期摸排中，鯉城區(qū)全面厘清低效用地“家底”：共梳理出645宗低效用地，總面積達17041.65畝，主要集中于三大板塊——國家級高新技術產業(yè)園區(qū)及周邊工業(yè)片區(qū)、古城老舊居住區(qū)、江南新區(qū)城中村，為后續(xù)精準施策奠定基礎。

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前已盤活低效用地約2524畝，其中低效工礦用地559畝、低效居住片區(qū)用地1877畝、歷史遺留用地約70畝，“沉睡”土地逐步轉化為發(fā)展“沃土”。

錨定城市高質量發(fā)展主線，鯉城在低效用地盤活中深耕模式創(chuàng)新與精準施策，打造出泉州工藝美術廠、科創(chuàng)中心、紅梅新村等標桿案例——從“工改商”喚醒老廠房的文化基因，到“工業(yè)上樓”解鎖產業(yè)空間的新可能，再到“以舊換新”圓老居民的宜居夢想，一系列實踐讓閑置資源煥發(fā)新生，為城市更新注入強勁動力。

“工改商”讓傳統(tǒng)文化“重生”

泉州工藝美術廠的蛻變，是鯉城區(qū)用文化激活低效空間的生動注腳。這座占地約8660平方米（約13畝）的老廠房始建于上世紀50年代，5000多平方米的混合結構廠房內，曾孕育出大批“國寶級”非遺大師與工藝美術大師，彩扎、脫胎漆器、竹編、刺繡、木雕等工藝品從這里走向海內外。然而，隨著改革開放深化與市場經(jīng)濟轉型，工廠逐漸陷入停產或半停產狀態(tài)，昔日繁忙的生產空間淪為低效用地。

為讓老廠房重煥生機，市區(qū)兩級政府以低效用地盤活試點為契機，確立“保留用地性質、土地租賃改造、延續(xù)傳統(tǒng)風格、立足非遺文化”四大核心原則，啟動改造提升工程。改造期間，泉州市自然資源和規(guī)劃局針對泉州工藝美術文化園整治提升方案，專門組織專家論證會，集思廣益、精雕細琢，為后來打造成集多元功能于一體的“泉州市工藝美術合作社”和修繕工作奠定了基礎。

在開發(fā)模式上，鯉城創(chuàng)新采取“工業(yè)+”路徑。嚴格保留工業(yè)用地性質，通過“所有權與經(jīng)營權分離”的企業(yè)租賃模式，既保障原土地使用權人獲得穩(wěn)定租金收益，又引入專業(yè)文創(chuàng)園區(qū)運營團隊，以市場化招商、專業(yè)化管理激活空間價值，讓老廠房的每一寸土地都迸發(fā)創(chuàng)意活力。

運營層面，項目秉持“政府主導、企業(yè)化運作”理念，創(chuàng)新推出“分散創(chuàng)作、合作經(jīng)營、互利共贏”模式，成功吸引40多位國家級、省級、市級工藝美術大師及傳承人入駐，設立大師工作室（傳習點）。通過“工藝+展示”“工藝+銷售”“工藝+教學”的多元融合，打造成集收藏、展示、創(chuàng)作、研學于一體的泉州傳統(tǒng)工藝傳承基地，讓彩扎、脫胎漆器等古老技藝在當代生活中重煥光彩。

泉州工藝美術廠的成功轉型，并非個例，而是鯉城區(qū)系統(tǒng)推進古城低效用地盤活的縮影。為進一步規(guī)范古城空間資源優(yōu)化配置，落實世界文化遺產保護要求，鯉城區(qū)積極引導古城范圍內低效建設用地“提質增效”，重點推動原工業(yè)用地向商業(yè)商務用地、旅館用地等符合古城功能定位的方向轉型升級，為古城保護與活化注入新動能。截至目前，鯉城區(qū)已完成古城范圍內17宗低效用地的用地會審議，其中11宗已通過地價會審議。

這一系列實踐，不僅讓古城低效資產“活”了起來，更將“活態(tài)保護”理念深度融入古城發(fā)展——通過資源盤活，既為古城保護與功能提升提供了空間載體，又推動了文化傳承與文化旅游的融合發(fā)展，讓古城在保留歷史風貌的同時，煥發(fā)更強勁的當代活力。

“工業(yè)上樓”助力產業(yè)園區(qū)提質增效

鯉城高新區(qū)科創(chuàng)中心的崛起，為低效工業(yè)用地“變身”高效產業(yè)空間提供了全新范式。項目前身是收回的企業(yè)閑置土地，如今已成為占地122.98畝、總建筑面積約24.2萬平方米的現(xiàn)代產業(yè)社區(qū)，“沉睡”土地重新成為產業(yè)發(fā)展的“沃土”。

項目的核心突破在于“投建營一體化”模式：由區(qū)屬國企主導投資建設，通過一體化招標將規(guī)劃、設計、招商、運營全流程貫通，在項目啟動階段就對標國內先進園區(qū)經(jīng)驗，前置考量企業(yè)需求與運營成本——從廠房層高、荷載參數(shù)的科學設計，到單棟、雙拼、三聯(lián)等靈活組合空間的規(guī)劃，均能根據(jù)入駐企業(yè)規(guī)模、產業(yè)類型動態(tài)調整，全方位適配不同階段企業(yè)的發(fā)展需求。

高效建設的同時，項目更注重“產城融合”生態(tài)構建：推進數(shù)字化轉型，搭建智慧園區(qū)管理服務平臺，布局5G基站與算力中心；通過屋頂光伏、智慧用電管理構建綠色能源體系，打造低碳園區(qū)；配套一站式企業(yè)服務平臺、會議中心、休閑健身場所等共享空間，讓產業(yè)發(fā)展與員工生活實現(xiàn)“無縫銜接”。

針對企業(yè)實際需求，項目還推出一系列“暖心配套”：設置政務一體化平臺實現(xiàn)“服務前移”，企業(yè)辦事不用出園區(qū)；配備地下停車場、專用貨運通道及裝卸平臺，提升貨物運輸安全性；創(chuàng)新打造標準化園區(qū)“十個一”標配（含標準廠區(qū)、產業(yè)服務中心、人才公寓、教育商業(yè)配套等），構建起“職住平衡、三生融合”的產業(yè)微社區(qū)，為企業(yè)成長與人才集聚提供優(yōu)質環(huán)境。

憑借高效的建設推進節(jié)奏，科創(chuàng)中心僅用18個月便完成從土地整理到開園運營的全流程，于 2023年12月底正式開園。定位為光電子信息產業(yè)園區(qū)，項目總投資達8.9億元，容積率2.5、建筑密度35%，目前已成功招引項目25個，招商面積占比超85%，不僅刷新了鯉城產業(yè)空間建設的“加速度”，更成為區(qū)域產業(yè)升級的“強引擎”。

回溯鯉城高新區(qū)的發(fā)展歷程，其原有產業(yè)以紡織服裝、機械制造、傳統(tǒng)電子等勞動密集型產業(yè)為主，土地利用效率長期偏低。“20多年前出讓的地塊，容積率大多只有1.0，畝均稅收在10萬元以下的占比超過一半。” 鯉城區(qū)自然資源局局長詹敬東表示，低效用地曾是制約片區(qū)發(fā)展的關鍵瓶頸，而通過系統(tǒng)性盤活，這一現(xiàn)狀正加速改變。

以科創(chuàng)中心為起點，鯉城區(qū)將“工業(yè)上樓”模式向江南片區(qū)拓展，圍繞“向天空要廠房、向集約要效益”的核心思路，推動鯉城高新區(qū)低效工業(yè)用地的系統(tǒng)性擴容升級。目前，以科創(chuàng)中心為核心，已向外拓展策劃2660畝園區(qū)標準化建設示范區(qū)，鯉城5個市級園區(qū)標準化建設重點項目均納入示范區(qū)范圍。

紅梅模式”破解城市更新困局

鯉城區(qū)開元街道紅梅片區(qū)的更新，承載著老居民對“宜居家園”的期待。這片占地約125.96畝的區(qū)域，核心是1978年建成的紅梅新村——作為泉州中心城區(qū)老式預制板房最集中的小區(qū)，近50年的使用讓這里問題重重：危舊房屋與老舊廠房、自建民房、背街小巷交織，規(guī)劃混亂；居住環(huán)境臟亂、建筑安全隱患突出、水電管網(wǎng)等配套設施老化，群眾改善居住條件的呼聲愈發(fā)強烈。

鯉城將這片低效居住片區(qū)的改造，作為踐行“民生為本”理念的重要載體，結合低效用地盤活試點，創(chuàng)新采取“改造+征收”雙路徑推進更新，通過“政府主導、群眾出資、以舊換新、就地安置”的模式，實現(xiàn)政府民生承諾與群眾宜居期待的“雙向奔赴”，贏得片區(qū)居民的廣泛認可與支持。

為確保改造精準落地，鯉城區(qū)在充分調研的基礎上，結合省自然資源廳、泉州市自然資源和規(guī)劃局的專業(yè)指導和專家論證，以紅梅新村商住樓為核心，將周邊5個地塊納入統(tǒng)籌范圍，采用 “政府統(tǒng)一收儲更新+定向定價商品房”的創(chuàng)新辦法，遵循“因地制宜、分塊實施、同步啟動、統(tǒng)一開發(fā)”原則推進，既契合城市整體規(guī)劃，又貼合片區(qū)實際需求。

改造中，鯉城堅守“見人見物見生活、留形留魂留鄉(xiāng)愁”的理念：嚴格遵循歷史文化名城保護規(guī)劃，對片區(qū)容積率、建筑密度、綠地率等指標精細優(yōu)化，以“不低于現(xiàn)狀條件”為底線適度突破規(guī)劃技術規(guī)范，讓有限土地發(fā)揮更大效益；同時，在方案設計中保留片區(qū)原有生活肌理，避免“大拆大建”，讓居民既能享受新生活，又不丟失“老記憶”。

針對土地使用權續(xù)期這一核心問題，項目通過法定程序完成用地收儲、出讓后，同步規(guī)劃建設定向定價商品房及全新的基礎配套、公共服務設施，讓土地使用年限“清零重計”。如今，紅梅片區(qū)的居民無需搬離舊處，就能住進配套完善、安全舒適的新房，實現(xiàn)了“住有所居”到“住有宜居”的跨越。

從老廠房的“文化新生”到老舊小區(qū)的“民生煥新”，再到工業(yè)用地的“產業(yè)升級”，鯉城以三大標桿案例為縮影，鯉城區(qū)在低效用地盤活的探索中走出了一條“空間提效、文化傳承、民生改善”相統(tǒng)一的路徑。這些實踐不僅為“活古城、戰(zhàn)江南”注入源源不斷的空間動能，更讓城市承載起更濃的文化底蘊、更實的民生幸福，最終沉淀出一套符合區(qū)域特色、可復制可推廣的“鯉城經(jīng)驗”，為全國同類城市更新提供了鮮活樣本。

近年來，鯉城區(qū)盤活低效用地工作取得了顯著成效，既得益于區(qū)委區(qū)政府的科學謀劃和扎實工作，更離不開省市兩級主管部門在政策制定、試點支持、專家咨詢等方面的指導和支持。這種上下聯(lián)動、協(xié)同推進的工作機制，為鯉城區(qū)高質量發(fā)展提供了堅實的空間保障。下一步，鯉城將聚焦古城活化利用、新區(qū)有機更新、產業(yè)社區(qū)建設三大重點，按“成熟一批、實施一批”原則持續(xù)推進試點項目，為古城的發(fā)展拓展更大的廣闊空間。（陳偉真康偉強）