福建省地方政府專項(xiàng)債申請(qǐng)和應(yīng)用現(xiàn)狀分析報(bào)告

一、報(bào)告摘要

本報(bào)告立足福建省作為全國(guó)專項(xiàng)債“自審自發(fā)”試點(diǎn)的政策優(yōu)勢(shì)，緊扣新時(shí)代民營(yíng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、數(shù)字福建建設(shè)等戰(zhàn)略部署，系統(tǒng)梳理2024-2025年福建省專項(xiàng)債申請(qǐng)機(jī)制創(chuàng)新、發(fā)行規(guī)模、領(lǐng)域分布及實(shí)踐成效。通過深度剖析低空經(jīng)濟(jì)、交通基建、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等領(lǐng)域典型案例，精準(zhǔn)識(shí)別當(dāng)前資金配置、收益平衡、社會(huì)資本聯(lián)動(dòng)等方面的突出問題，結(jié)合國(guó)辦發(fā)〔2024〕52號(hào)文政策導(dǎo)向與福建實(shí)際，提出兼具前瞻性與可操作性的優(yōu)化路徑，為提升專項(xiàng)債“借、用、管、還”全流程效能、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、賦能高質(zhì)量發(fā)展提供決策參考。

二、福建省專項(xiàng)債申請(qǐng)與發(fā)行基本現(xiàn)狀

（一）政策依據(jù)與申請(qǐng)機(jī)制

福建省嚴(yán)格遵循《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》，作為全國(guó)“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)，于2025年3月印發(fā)專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”工作方案，構(gòu)建具有福建特色的管理新機(jī)制。申請(qǐng)核心機(jī)制呈現(xiàn)三大亮點(diǎn)：一是流程優(yōu)化，將原“市縣—省級(jí)—國(guó)家兩部委”3級(jí)審核簡(jiǎn)化為2級(jí)審核，縮短申報(bào)鏈條；二是常態(tài)化申報(bào)，申報(bào)審核頻次由每年2-3次增至4次，實(shí)行“一次審核管全程”的滾動(dòng)項(xiàng)目清單管理；三是數(shù)字賦能，首創(chuàng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目線上評(píng)審系統(tǒng)，組建含15家銀行專家的評(píng)審庫(kù)，開展兩階段評(píng)審提升項(xiàng)目質(zhì)量。

項(xiàng)目申報(bào)需滿足三大核心條件：納入全省專項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，完成立項(xiàng)、用地等前期手續(xù)；符合投向“負(fù)面清單”和資本金行業(yè)“正面清單”要求；具備收益與融資自求平衡能力，通過項(xiàng)目收益、政府性基金收入等覆蓋債券本息，同步提交可行性研究報(bào)告、平衡方案等標(biāo)準(zhǔn)化材料。

（二）發(fā)行規(guī)模與債務(wù)空間

2025年福建省安排新增政府債務(wù)限額2507億元，其中專項(xiàng)債發(fā)行成效顯著：截至8月底，“自審自發(fā)”2批專項(xiàng)債券共828.73億元，其中133.97億元用作項(xiàng)目資本金，發(fā)行進(jìn)度達(dá)84%，位居全國(guó)第二；1-8月發(fā)行政府債券加權(quán)平均利率僅1.87%，融資成本保持低位。再融資專項(xiàng)債發(fā)行有序推進(jìn)，2025年2月成功發(fā)行一至三期再融資專項(xiàng)債446億元，期限涵蓋7年、15年、30年，有效保障債務(wù)滾動(dòng)銜接。

市縣層面發(fā)行亮點(diǎn)突出，廈門市2025年首批“自審自發(fā)”專項(xiàng)債發(fā)行166.15億元，涵蓋64個(gè)項(xiàng)目，平均發(fā)行利率2.17%，20年期債券利率創(chuàng)歷史新低，市場(chǎng)投標(biāo)總邊際倍數(shù)達(dá)3.80倍，反響熱烈。福建省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控，為后續(xù)專項(xiàng)債發(fā)行預(yù)留充足空間，支撐重大項(xiàng)目持續(xù)落地。

三、福建省專項(xiàng)債應(yīng)用領(lǐng)域與典型案例

（一）應(yīng)用領(lǐng)域分布特征

專項(xiàng)債資金投向聚焦“強(qiáng)基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、惠民生、擴(kuò)投資”，形成“傳統(tǒng)領(lǐng)域穩(wěn)支撐、新興領(lǐng)域拓增量”的格局：交通基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居工程、市政配套是核心投向，占比超60%；產(chǎn)業(yè)園區(qū)、社會(huì)事業(yè)、農(nóng)林水利等領(lǐng)域均衡布局；低空經(jīng)濟(jì)、新型基礎(chǔ)設(shè)施等新興領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破，成為服務(wù)新質(zhì)生產(chǎn)力培育的重要載體。資金嚴(yán)格執(zhí)行專戶管理、專賬核算制度，嚴(yán)禁截留擠占挪用，優(yōu)先保障項(xiàng)目建設(shè)實(shí)物工作量形成。

（二）典型案例深度剖析

案例1：福州市“福智巡”低空政務(wù)綜合服務(wù)平臺(tái)項(xiàng)目

- 項(xiàng)目概況：作為福建省低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域首個(gè)獲批的專項(xiàng)債項(xiàng)目，聚焦1.2萬(wàn)平方公里全域覆蓋目標(biāo)，打造“天空地一體化”監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，服務(wù)應(yīng)急、環(huán)保等24個(gè)委辦局，梳理61個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景，其中36類已完成試飛及目標(biāo)識(shí)別。

- 運(yùn)作模式：專項(xiàng)債資金支持低空感知網(wǎng)、無(wú)人值守機(jī)庫(kù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采用“AI賦能+政企協(xié)同”模式，嵌入市級(jí)治理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，通過政務(wù)服務(wù)收費(fèi)、生態(tài)伙伴合作分成等實(shí)現(xiàn)收益平衡。

- 成效與啟示：項(xiàng)目開創(chuàng)低空經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)債應(yīng)用先河，構(gòu)建“一機(jī)多飛、一圖多用”的城市治理新范式，技術(shù)達(dá)國(guó)內(nèi)領(lǐng)先水平，為數(shù)字福建建設(shè)提供了“新賽道+專項(xiàng)債”的創(chuàng)新樣本，但需持續(xù)培育市場(chǎng)化收益場(chǎng)景。

案例2：廈門市重點(diǎn)基建集群項(xiàng)目（廈金大橋等）

- 項(xiàng)目概況：2025年首批專項(xiàng)債安排超50億元，支持廈金大橋（廈門段）、翔安國(guó)際機(jī)場(chǎng)主體工程、軌道交通建設(shè)等重大項(xiàng)目，是交通強(qiáng)國(guó)福建示范區(qū)建設(shè)的核心支撐。

- 運(yùn)作模式：采用“專項(xiàng)債+項(xiàng)目資本金”組合模式，部分資金按規(guī)定用作項(xiàng)目資本金，撬動(dòng)社會(huì)資本參與；通過車輛通行費(fèi)、機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)配套收入、軌道交通票務(wù)及廣告收益等多元化來(lái)源保障償債。

- 成效與啟示：項(xiàng)目短期內(nèi)形成大量實(shí)物工作量，助力區(qū)域交通互聯(lián)互通，彰顯專項(xiàng)債穩(wěn)投資的關(guān)鍵作用，其“長(zhǎng)周期項(xiàng)目+多元收益”的平衡模式，為跨區(qū)域重大基建項(xiàng)目提供了可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)。

案例3：南平市邵武市竹立方竹材生產(chǎn)基地項(xiàng)目

- 項(xiàng)目概況：聚焦林業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，2024年底完成前期審批，2025年2月納入全省準(zhǔn)備項(xiàng)目清單，5月獲得7000萬(wàn)元專項(xiàng)債支持，8月末資金全部支出并形成產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)“立項(xiàng)-融資-建設(shè)”快速落地。

- 運(yùn)作模式：專項(xiàng)債資金定向用于生產(chǎn)基地基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保設(shè)備購(gòu)置，收益來(lái)源于竹材深加工產(chǎn)品銷售、供應(yīng)鏈服務(wù)收入，依托當(dāng)?shù)刂褓Y源優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)快速投產(chǎn)見效。

- 成效與啟示：項(xiàng)目體現(xiàn)了“成熟度高、支出快、見效實(shí)”的申報(bào)導(dǎo)向，將專項(xiàng)債與地方特色產(chǎn)業(yè)深度綁定，年投資回報(bào)率達(dá)8%以上，為鄉(xiāng)村振興、特色產(chǎn)業(yè)升級(jí)類項(xiàng)目提供了“短平快”的融資模板。

案例4：寧德市屏南縣電商產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)配套設(shè)施項(xiàng)目

- 項(xiàng)目概況：初期專項(xiàng)債資金支出進(jìn)度滯后，4月底支出進(jìn)度僅30.5%，經(jīng)財(cái)政部門提醒約談后，截至8月支出進(jìn)度提升至78.5%，增幅達(dá)157.4%，成為資金使用提質(zhì)增效的典型案例。

- 運(yùn)作模式：專項(xiàng)債資金用于產(chǎn)業(yè)園道路、管網(wǎng)、倉(cāng)儲(chǔ)等基礎(chǔ)配套建設(shè)，收益來(lái)源于園區(qū)租金、物業(yè)管理費(fèi)、電商企業(yè)稅收返還分成，通過“進(jìn)度督辦+績(jī)效掛鉤”機(jī)制倒逼資金高效使用。

- 成效與啟示：項(xiàng)目凸顯了專項(xiàng)債支出進(jìn)度通報(bào)約談機(jī)制的重要性，既保障了產(chǎn)業(yè)園如期投用、帶動(dòng)縣域電商產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也為破解“資金等項(xiàng)目”難題提供了“監(jiān)測(cè)-督辦-整改”的閉環(huán)管理經(jīng)驗(yàn)。

四、福建省專項(xiàng)債申請(qǐng)與應(yīng)用存在的問題

（一）新興領(lǐng)域項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足

低空經(jīng)濟(jì)等新興領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債項(xiàng)目仍屬少數(shù)，多數(shù)項(xiàng)目集中于傳統(tǒng)基建領(lǐng)域，與數(shù)字福建、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省建設(shè)的戰(zhàn)略契合度有待提升。部分市縣對(duì)新興產(chǎn)業(yè)配套、科技創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的項(xiàng)目謀劃不充分，儲(chǔ)備項(xiàng)目成熟度不足。

（二）部分項(xiàng)目收益平衡能力薄弱

部分公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目（如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施）因收益來(lái)源單一、回報(bào)周期長(zhǎng)，短期收益難以完全覆蓋債務(wù)本息，對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼依賴度較高。少數(shù)項(xiàng)目前期收益測(cè)算偏樂觀，實(shí)際運(yùn)營(yíng)中受市場(chǎng)波動(dòng)影響，償債覆蓋率存在下滑風(fēng)險(xiǎn)。

（三）社會(huì)資本撬動(dòng)效應(yīng)待釋放

盡管專項(xiàng)債用作資本金的比例有所提高，但目前項(xiàng)目仍以政府主導(dǎo)為主，“專項(xiàng)債+PPP”“債資聯(lián)動(dòng)”等模式應(yīng)用不夠廣泛。社會(huì)資本參與的退出機(jī)制、收益分配機(jī)制不夠靈活，導(dǎo)致民間資本參與積極性未充分調(diào)動(dòng)。

（四）全流程管理仍有薄弱環(huán)節(jié)

部分市縣存在“重申報(bào)、輕管理”傾向，項(xiàng)目前期論證不夠充分，個(gè)別項(xiàng)目出現(xiàn)資金撥付與建設(shè)進(jìn)度脫節(jié)；投后管理雖有制度保障，但動(dòng)態(tài)監(jiān)控的精準(zhǔn)度不足，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與資金分配的掛鉤力度需進(jìn)一步強(qiáng)化。

五、優(yōu)化建議與未來(lái)展望

（一）精準(zhǔn)擴(kuò)容項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)

圍繞數(shù)字經(jīng)濟(jì)、低空經(jīng)濟(jì)、海洋經(jīng)濟(jì)等福建特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，建立“戰(zhàn)略導(dǎo)向型”項(xiàng)目?jī)?chǔ)備機(jī)制，重點(diǎn)儲(chǔ)備科技創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施、綠色低碳、鄉(xiāng)村振興升級(jí)類項(xiàng)目。優(yōu)化項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)動(dòng)態(tài)管理，對(duì)成熟度不足的項(xiàng)目實(shí)行“輔導(dǎo)培育制”，提升申報(bào)質(zhì)量。

（二）創(chuàng)新收益平衡模式

對(duì)公益性強(qiáng)、收益不足的項(xiàng)目，統(tǒng)籌跨項(xiàng)目收益、政府性基金結(jié)余等資金實(shí)現(xiàn)綜合平衡；推廣“專項(xiàng)債+市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)”模式，引入專業(yè)運(yùn)營(yíng)方提升項(xiàng)目“自我造血”能力。建立收益動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，定期跟蹤項(xiàng)目收益實(shí)現(xiàn)情況，及時(shí)優(yōu)化償債方案。

（三）強(qiáng)化社會(huì)資本聯(lián)動(dòng)

擴(kuò)大專項(xiàng)債用作資本金的行業(yè)范圍，完善市屬國(guó)企間接出資機(jī)制，建立社會(huì)資本靈活退出通道。推廣“專項(xiàng)債+產(chǎn)業(yè)基金+民間資本”模式，圍繞重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈謀劃打包項(xiàng)目，通過稅收返還、收益分紅等激勵(lì)措施，提升社會(huì)資本參與積極性。

（四）健全全生命周期管理

深化數(shù)字賦能，升級(jí)專項(xiàng)債穿透式監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)資金使用、項(xiàng)目進(jìn)度、收益實(shí)現(xiàn)的實(shí)時(shí)監(jiān)控。強(qiáng)化績(jī)效閉環(huán)管理，將支出進(jìn)度、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與新增額度分配直接掛鉤，對(duì)低效使用資金的地區(qū)實(shí)行額度核減。完善投后管理辦法，落實(shí)項(xiàng)目單位償債主體責(zé)任，建立償債備付金制度。

（五）未來(lái)展望

隨著“自審自發(fā)”試點(diǎn)機(jī)制不斷成熟，福建省專項(xiàng)債將進(jìn)入“規(guī)模穩(wěn)增、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效能提升”的新階段。預(yù)計(jì)未來(lái)3-5年，專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模將保持年均800億元以上，新興領(lǐng)域資金占比提升至25%以上，融資成本持續(xù)保持低位。通過機(jī)制創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防控，專項(xiàng)債將持續(xù)賦能交通強(qiáng)國(guó)示范區(qū)、數(shù)字福建等重大戰(zhàn)略實(shí)施，為福建建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展先行省提供堅(jiān)實(shí)財(cái)政金融支撐。

：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)曹雷