從改革新樣板到被清退對象：農村資金互助社的“寒冬時刻”

撰文| 劉虎 張夢云

深秋的浙江溫州瑞安市，晚稻把大地妝點成一片金黃，到處是一派豐收的景象，但瑞安市馬嶼鎮(zhèn)匯民農村資金互助社（下稱匯民互助社）管理層和股東代表卻難言豐收的喜悅。11月5日，瑞安市金融監(jiān)管部門的領導來到匯民互助社，要求該社清算退出。

瑞安是中國“三位一體”改革發(fā)源地。張夢云 攝

“他們是來勸退我們的。”匯民互助社負責人告訴筆者，該社擁有合法金融牌照，而且既沒有違法犯罪，也沒有爆雷風險，所以他們不愿退出。

瑞安是中國“三位一體”改革發(fā)源地，匯民互助社可謂“根正苗紅”，管理層和社員們都曾經以此為傲。然而如今榮光正在離他們遠去，和其他地方一樣，瑞安的農村資金互助也面臨著來自監(jiān)管的強大壓力。

在安徽宿州蕭縣，備受業(yè)界和學界矚目的全國示范合作社——蕭縣立亭農副產品供銷專業(yè)合作社（下稱立亭合作社）創(chuàng)始人、負責人臧立亭被法院認定為非法吸收公眾存款罪，一審判處有期徒刑15年，目前正在上訴中。

一場轟轟烈烈的農村金融改革，正在監(jiān)管風暴中迎來寒冬。曾經一度紅紅火火的農村資金互助，面臨著生死考驗。

01

發(fā)源于瑞安的“三位一體”改革

“三位一體”綜合合作是指生產合作、供銷合作、信用合作三種形式的聯(lián)合，是現(xiàn)任國家最高領導人在浙江工作期間親自部署和推動的重大改革舉措，旨在通過整合農業(yè)生產、?供銷和信用服務，幫助農民解決技術、銷路、資金等問題，促進鄉(xiāng)村振興。

公開報道顯示，2006年3月，時任浙江省委書記的現(xiàn)任國家最高領導人在全省農村工作會議上提出，要“積極建立農民專業(yè)合作、供銷合作、信用合作‘三位一體’的農村新型合作體系”。瑞安市率先響應，成為“三位一體”改革發(fā)源地。

瑞安“三位一體”看馬嶼。張夢云 攝

浙江省社科聯(lián)官方公眾號撰文認為，十八年前瑞安拉開序幕的“三位一體”農村綜合合作改革，是實施家庭聯(lián)產承包責任制的“后半篇”文章，與1978年冬夜鳳陽小崗村的“分田單干”事件遙相呼應。“這場改革不僅是瑞安的改革，也是國家試點，是國家課題?！?/p>

后來，發(fā)端于瑞安的“三位一體”模式成為頂層設計。2017年、2021年，“三位一體”綜合合作被兩次寫入中央一號文件。

“三位一體”綜合合作中的?資金互助?，是在農民合作經濟組織內部或合作組織之間，為解決社員在生產、經營、生活等方面的資金需求，按照合作制原則，由社員自愿入股、民主管理、互助互利，提供小額、便捷、低成本的融資服務的一種合作金融形式。簡單來說，它?是農民自己的“小銀行”或“資金池”，核心在于?成員互助、封閉運行、服務內部?。

資金互助是“三位一體”綜合合作中信用合作的主要實現(xiàn)形式，與生產合作、供銷合作共同構成完整的服務體系，在“三位一體”體系中扮演著重要角色，旨在解決農戶融資難、融資貴的問題?，為農業(yè)生產和供銷流通提供資金保障。

據《中華合作時報》報道，自2004年第一家農村資金互助社在吉林省梨樹縣成立以來，農村資金互助共有四種形式：一是由銀監(jiān)會批準、工商登記的49家農村資金互助社；二是由國務院扶貧辦、財政部主導建立的“貧困村村級發(fā)展互助資金”；三是由地方政府引導，在農村生產經營合作基礎之上發(fā)展的資金互助；四是在農民專業(yè)合作社和供銷社基礎上發(fā)展的信用合作。

據《南方周末》報道，2012年，在批準成立了49家農村資金互助社后，原銀監(jiān)會宣布暫緩審批農村資金互助社牌照，原農業(yè)部、中國供銷總社接力成了重要的推動力量。2014年至2017年，中央一號文件連續(xù)4年提及合作社內部的“信用合作”“資金互助”工作。

02

監(jiān)管風暴吹到改革發(fā)源地

全國“三位一體”看瑞安，瑞安“三位一體”看馬嶼。而匯民互助社，就是“三位一體”改革的產物。

黃則強出生于1950年，瑞安市梅嶼蔬菜專業(yè)合作社發(fā)起人，并曾任村委會主任，是瑞安“三位一體”改革和農村資金互助的參與者和見證者。

“農村‘三位一體’合作探索起源于瑞安。”據黃則強介紹，2006 年1月，時任浙江省委書記的現(xiàn)任國家最高領導人在全省農村工作會議上，提出了農民專業(yè)合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的宏偉構想。同年12月，全省發(fā)展農村新型合作經濟工作現(xiàn)場會在瑞安召開。經過5年的探索，2011年3月，由瑞安市梅嶼蔬菜專業(yè)合作社、瑞安市荊谷白銀豆專業(yè)合作社、瑞安市篁社索面專業(yè)合作社三家聯(lián)合組建，溫州市首家經銀監(jiān)會審批的農村資金互助社——匯民互助社應運而生。

匯民互助社。張夢云 攝

“互助社成立以來，累計為424戶社員發(fā)放貸款5.97億余元，為解決互助社社員和合作社貸款難、增加農民收入、發(fā)展合作經濟作出了貢獻?！睋R民互助社負責人介紹，該社現(xiàn)有社員794戶。截至今年10月31日，資產總計2317萬余元，共有農戶貸款戶數92戶，貸款余額1802萬余元，凈利潤42萬余元，而逾期貸款余額僅有3戶共計36萬余元。

隨著各地金融監(jiān)管和風險防控的不斷強化，全國持牌農村資金互助社數量持續(xù)減少。截至2023年末，數量為30家；2024年末減少至21家；2025年6月末進一步減少至15家?。

監(jiān)管政策的持續(xù)收緊下，匯民互助社也感受到了來自監(jiān)管部門的壓力。

筆者獲得的一份由20名社員代表于2025年4月8日簽名、捺印的《溫州瑞安農民要求堅持“三位一體”合作、保留資金互助社的陳情書》稱，20年前瑞安農民就開始搞“三位一體”合作，最要緊的是信用合作，解決貸款難、利息貴的問題。

“照著‘三位一體’合作的方向，我們很多農民及合作社創(chuàng)辦了匯民互助社，有正式的金融許可證。那些銀行、保險公司不愿干、干不好的，都是我們在做，農民可喜歡了?！薄蛾惽闀贩Q，“這幾年監(jiān)管部門在大力處置中小金融機構，我們覺得也有道理，那些銀行本來就看不起我們。但是沒想到整到我們頭上，拆茅棚補瓦房湊數。有問題的銀行沒有關掉誰，卻要把我們農民的資金互助社關掉去湊數?！?/p>

社員代表稱，2023年溫州銀監(jiān)局說匯民互助社業(yè)務體量小、存貸款余額僅占瑞安市的0.0084%、0.0116%，不會構成系統(tǒng)區(qū)域性風險，整體可控。截至今年3月31日，該社不良貸款率僅1.16%，在銀行業(yè)系統(tǒng)貸款風險評比中名列前茅。

“當官的考核壓力大，我們也理解，但是很不舍。”社員代表們并不愿意退出，希望能保留匯民互助社。“從去年開始，上面反復要求我們主動成立清算組，退出金融市場，讓商業(yè)銀行接手。我們這些業(yè)務本來就是商業(yè)銀行挑剩下的，我們關了，當地農民就真的告貸無門，反而會為非法金融提供土壤。

“我們老老實實成立了清算組，后來咨詢了律師才覺得不對勁。”社員代表稱，按照《金融機構撤銷條例》，有違法違規(guī)經營、經營管理不善等情形，嚴重危害金融秩序、損害社會公眾利益的，應當依法撤銷，并由監(jiān)管部門組織成立清算組。按照《破產法》，出現(xiàn)嚴重經營問題、資不抵債等情況時，由企業(yè)或債權人向法院提出破產申請，然后由法院指定清算組。

“但以上情況我們都不是啊，好比依法殺死一個人，要有犯罪事實和死刑判決書?，F(xiàn)在人家沒犯罪，更沒有死刑判決，卻逼人自殺，反過來說是‘自愿關閉’‘市場化退出’，我們想不通！”

筆者近日在匯民互助社看到，該社井然有序、經營正常，管理層在學習、討論有關監(jiān)管政策。他們對行業(yè)前景感到擔憂，認為互助社也有生存權，應該給予一定的生存空間，監(jiān)管、指導、幫助其規(guī)范化發(fā)展，更好地滿足社員和合作社的金融需求，服務于鄉(xiāng)村振興。

匯民互助社負責人稱，該社大股東都愿意兜底，根本不存在風險，希望當地金融監(jiān)管部門為“三位一體”改革發(fā)源地留住這塊來之不易的牌子。

03

全國示范社負責人一審獲刑15年

同樣是從事農村資金互助，安徽宿州市蕭縣的立亭合作社創(chuàng)始人、負責人臧立亭遭遇更令人唏噓。

被查封的立亭合作社。張夢云 攝

公開報道顯示，立亭合作社屬于在農民專業(yè)合作社和供銷社基礎上發(fā)展的信用合作模式及農民資金互助組織，在當地黨委、政府和供銷社的支持下，積極探索“三位一體”綜合合作和信用合作、資金互助發(fā)展模式，成為當地官方打造和宣傳的“三位一體”綜合合作改革典型。

2021年6月，立亭合作社獲得了農業(yè)農村部、國家發(fā)改委、財政部、水利部、稅務總局、市場監(jiān)管總局、國家林草局、供銷合作總社聯(lián)合頒發(fā)的“2020年國家農民合作社示范社”稱號，成為蕭縣“三位一體”綜合合作改革的一張名片。

2023年4月14日，臧立亭卻因涉嫌“非吸”被蕭縣公安局刑拘，立亭合作社賬戶被凍結。隨后，臧立亭的妻子和多名分社負責人先后被抓。

今年7月21日，安徽省碭山縣法院一審判決臧立亭犯非法吸收公眾存款罪、非法采礦罪，判處有期徒刑15年，并處罰金220萬元。臧立亭不服，上訴至宿州市中級法院。目前，該案二審已經開庭審理完畢，尚未判決。

一審判決認定，臧立亭等人違反國家金融管理法律規(guī)定，以吸儲放貸為目的，以開展農民專業(yè)合作社資金互助為名，承諾支付高于銀行同期利率的收益向社會公眾攬儲，擾亂金融秩序，破壞國家金融管理制度，構成非法吸收公眾存款罪。

立亭合作社的資金互助是否構成犯罪，成為法庭辯論和行業(yè)關注的焦點。

臧立亭辯稱，其依法成立農民專業(yè)合作社，按照市縣兩級供銷社的要求和指導，探索生產、供銷、信用“三位一體”合作模式。在合作社內部開展資金互助符合“社員制、封閉性、不對外吸儲放貸、不支付固定回報”要求，不構成非法吸收公眾存款罪。

臧立亭認為，退一萬步講，即便認為立亭合作社在開展資金互助期間出現(xiàn)問題，按照中央政策規(guī)定，采取的措施應該是“先整改”“對整改后仍達不到要求的要設立退出機制”，而非直接認定為犯罪行為。

臧立亭的辯護人指出，按照中央和國家政策，立亭合作社在農民專業(yè)合作社內部開展資金互助，屬于“由地方政府引導，在農民專業(yè)合作社和供銷社基礎上發(fā)展的信用合作”，是合法的農民資金互助形式，不需要金融部門批準，也不需要金融牌照。

該案一審庭審中，北京某高校原三農問題專家徐祥臨專程前往碭山縣法院，作為專家證人為立亭合作社出庭作證，并當庭提出臧立亭不但無罪，而且有功。一審判決后，徐祥臨認為臧立亭作為“三位一體”綜合性合作社帶頭人，在合作社內部開展信用合作、資金互助符合中央政策精神，“我仍然把他看成好同志！”

臧立亭被碭山縣法院一審判刑15年。張夢云 攝

04

“一刀切”關停資金互助社引爭議

關于農村資金互助的監(jiān)管、去向以及“一刀切”關停資金互助社，甚至動用刑事手段進行打擊等問題，在學界、業(yè)界和法律界引起了極大的關注和爭議。

專家認為，農村資金互助在發(fā)育和成長過程中，確實存在專業(yè)能力不足、監(jiān)管機制缺失、資金使用風險?等內部管理問題，以及合法身份模糊、?監(jiān)管責任不清、?政策支持不足?等外部環(huán)境問題，需要一個逐步規(guī)范、完善的過程。然而，一些地方和有關部門害怕承擔金融風險責任，采取“一刀切”的方式，直接清退，一關了之，有懶政和怠政之嫌。

知名金融專家陳林曾先后擔任瑞安市副市長、金融工委主任，中央編譯局中國現(xiàn)實問題研究中心副主任、首席專家，是瑞安“三位一體”合作經濟改革先行試點的主持者。作為公益志愿者，陳林還多年受邀兼任中國信合聯(lián)盟學術委員會副主任、三位一體合作經濟研究組組長，并著有《“三位一體”服務“三農”——新型合作經濟與普惠金融》一書。

據陳林介紹，2006年1月8日，浙江全省農村工作會議上正式提出了農民專業(yè)合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的構想。同年3月17日，瑞安市《政府工作報告》作出部署，建立健全農村金融、流通和科技推廣體系，引導成立“三位一體”的農村合作協(xié)會。當年3月25日，瑞安農村合作協(xié)會正式成立，確立了“三位一體服務三農，條塊交融統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的基本宗旨。

瑞安“三位一體”農村合作協(xié)會的創(chuàng)建，于2007年12月入選當年“全國改革十大探索”，2008年11月入選 “全國改革開放30周年30創(chuàng)新案例”，2014年入選首屆國家治理創(chuàng)新優(yōu)秀成果以及“新農村”十佳中國經驗。2017年，“三位一體”正式載入中央一號文件。同年6月22日，全國發(fā)展“三位一體”合作現(xiàn)場會在瑞安召開。

“信用合作是貫通各種合作的最佳紐帶，是鄉(xiāng)村振興的命脈，‘三位一體’的短板和希望都在于信用合作?！标惲终J為，在合作經濟實踐中，信用合作（合作金融）長期是短板，又是成功的希望所在。社區(qū)熟人社會，蘊含著豐富的信用信息，特別有利于信用合作。缺乏社區(qū)合作，合作經濟只能是無本之木；缺乏信用合作，合作經濟更是無源之水。“信用合作無須以金融牌照為先決條件。金融的本質是信用，信用的本質是信息。”

陳林表示，原銀監(jiān)會曾審批成立了四十多家農村資金互助社，都很弱小，星散于全國各地近乎湮沒，不僅缺乏社區(qū)綜合合作的基礎，更沒有組織體系的支持，實際上是按照銀行標準去監(jiān)管，雖然發(fā)揮了一些積極作用，但是有相當的局限性。

陳林著作《“三位一體”服務“三農”》。張夢云 攝

“對于信用合作（合作金融）的行業(yè)管理存在缺位。行業(yè)管理不僅是監(jiān)管，也應有促進發(fā)展的責任?！标惲终J為，原有農村信用社紛紛改制為農商行，對于“新型合作金融試點”或“信用合作試點”，一再強調“地方政府監(jiān)管和風險處置責任”。不難想見，如果一項工作在國家層面沒有主責部門，地方上更是多一事不如少一事。

陳林表示，2021年12月，中國人民銀行發(fā)布的《地方金融監(jiān)督管理條例》（草案征求意見稿）提出，農村信用互助業(yè)務納入地方金融監(jiān)督管理部門統(tǒng)一監(jiān)管，這為地方改革創(chuàng)新留出了空間。但是，不能以屬地化管理為由，淡化行業(yè)管理的必要。一個可行的方案是建立合作經濟（包括信用合作）的多層次（乃至全國性）聯(lián)合組織，作為行業(yè)性自律管理組織，也接受政府委托行使監(jiān)管職責。

“‘三位一體’合作模式處于探索階段，不可避免地會遇到問題，不能“甩鍋”“一棒子打死”，以犯罪論處。”北京華象律師事務所律師劉校逢認為，“三位一體”綜合合作改革是現(xiàn)任國家最高領導人和中央一號文件推出的重大舉措，關系到農業(yè)農村發(fā)展大局。對于合作社經營中不規(guī)范的地方，責令整改或進行行政處罰即可，不宜輕易動用刑事手段進行打擊。

原中國人民銀行行長、國務院農村金融體制改革部際協(xié)調小組組長、三位一體合作經濟研究組高級顧問戴相龍認為，如果立亭合作社是在縣政府支持、縣供銷社領導下由臧立亭牽頭創(chuàng)辦，對其存在的問題應列入改革試點問題進行完善，不應該孤立地追究臧立亭的責任。

“不要把不規(guī)范的信用合作錯判位為非法吸收公眾存款，同時也要防止借用信用合作之名非法吸收公眾存款?！贝飨帻堈J為，現(xiàn)有法規(guī)并沒有禁止合作社開展信用合作，立亭合作社開展信用合作并不違法。只要農民申請入社，合作社給農民發(fā)了社員證，這就是向特定人開辦業(yè)務，而不屬于向非特定人吸收存款和發(fā)放貸款。

“不應將合作社模仿商業(yè)銀行存款和貸款的經營模式，列為認定涉嫌非法吸收公眾存款罪的要素。只要存貸款活動限定在入社社員之內，融資為生產、供銷合作服務，信用合作收益歸社員，這種融資活動就是信用合作。不要片面根據合作社采用的運行方式，將試點運行中的信用合作錯定為非法吸收公眾存款罪?！?/p>