重磅！杭州出臺全國首份工商業(yè)用地改革新政

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2025年11月12日，杭州市政府正式發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)工商業(yè)用地改革促進(jìn)空間精準(zhǔn)有效配置的實(shí)施意見》（以下簡稱：《實(shí)施意見》）。

作為全國首份專門聚焦工商業(yè)用地改革的系統(tǒng)性文件，該政策將于2025年12月1日起正式實(shí)施，標(biāo)志著杭州在城市空間治理改革領(lǐng)域率先破題，為存量時代城市土地資源優(yōu)化配置探索出一條全新路徑。

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政策核心：六大機(jī)制重構(gòu)土地資源配置邏輯

《實(shí)施意見》以“精準(zhǔn)配置、高效利用”為核心，圍繞六大機(jī)制推出16條具體舉措，構(gòu)建了完整的工商業(yè)用地政策體系：

機(jī)制一：精準(zhǔn)配置。建立產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的差別化供地體系，要求新供工業(yè)用地中戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)占比超過70%，五大產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈項(xiàng)目可享受不低于基準(zhǔn)地價70%的優(yōu)惠。

機(jī)制二：分類供應(yīng)。創(chuàng)新性地將商服用地細(xì)分為“產(chǎn)業(yè)類”和“房地產(chǎn)類”，對產(chǎn)業(yè)類用地實(shí)行“按需定供”，持有比例不低于60%，地價按房地產(chǎn)類0.7倍確定。

機(jī)制三：存量盤活。突破傳統(tǒng)管制，允許存量房屋臨時改變用途，期限5年并可延期，同時允許15%-30%的功能兼容，為存量空間活化打開通道。

機(jī)制四：混合開發(fā)。設(shè)立“X”類產(chǎn)業(yè)用地，允許工業(yè)、科研、物流等用途混合，批而未供土地可短期利用不超過10年，極大提升了土地利用靈活性。

機(jī)制五：有償使用。將土地租賃期限延長至20年，租金與LPR掛鉤，地下空間實(shí)行分層計價，地下一層按基準(zhǔn)地價20%計收，三層以下免繳。

機(jī)制六：全過程服務(wù)。建立項(xiàng)目全程跟蹤和績效評估體系，實(shí)現(xiàn)從“重審批”到“重監(jiān)管”的管理模式轉(zhuǎn)變。

改革動因：三大挑戰(zhàn)倒逼，存量時代亟需制度突破

早在2023年9月，杭州即躋身全國43個開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的城市之列，針對存量建設(shè)用地布局散亂、利用粗放、用途不合理等問題尋求破解之道。2025年9月，國務(wù)院批復(fù)了包括杭甬溫（杭州、寧波、溫州）在內(nèi)的十城開展要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)，核心任務(wù)之一就是通過市場化手段提高工業(yè)用地配置效率。

歷經(jīng)兩年實(shí)踐探索，杭州此次推出工商業(yè)用地改革新政，是基于對城市發(fā)展階段的深刻研判，精準(zhǔn)應(yīng)對杭州當(dāng)前面臨的三大核心挑戰(zhàn)，更是對國務(wù)院批復(fù)杭甬溫要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)要求的具體落實(shí)。

挑戰(zhàn)一：土地資源緊約束與低效利用并存。作為經(jīng)濟(jì)活躍的新一線城市，杭州建設(shè)用地規(guī)模已逐步接近合理上限，增量空間相對有限；與此同時，大量存量工業(yè)用地、老舊廠房存在布局分散、利用效率低下等問題。傳統(tǒng)“增量擴(kuò)張”的發(fā)展模式已難以為繼，盤活存量空間成為必然選擇。

挑戰(zhàn)二：產(chǎn)業(yè)升級與空間供給錯配。隨著杭州“296X”先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群加速發(fā)展，人工智能、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)對空間的需求呈現(xiàn)多元化、混合化特征。但傳統(tǒng)土地用途管制過于剛性，在土地混合開發(fā)、用途轉(zhuǎn)換等環(huán)節(jié)存在諸多堵點(diǎn)，導(dǎo)致“產(chǎn)業(yè)找不到合適空間，空間匹配不上優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)”的困境日益突出。

挑戰(zhàn)三：土地財政轉(zhuǎn)型迫在眉睫。伴隨房地產(chǎn)市場深度調(diào)整，傳統(tǒng)依賴土地出讓收入的財政模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。地方政府亟需通過提升土地利用效益，培育可持續(xù)的稅源基礎(chǔ)，而土地要素市場化配置改革正是實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵抓手。

政策影響：重塑產(chǎn)業(yè)生態(tài)與城市競爭邏輯

《實(shí)施意見》的出臺將將從市場主體與城市發(fā)展兩個維度，引發(fā)全方位變革，不僅直接影響企業(yè)發(fā)展成本與模式，更將重新定義城市競爭力的核心要素。

對市場主體而言，新政將深刻改變企業(yè)的用地邏輯和發(fā)展模式。制造業(yè)企業(yè)將獲得實(shí)質(zhì)性成本降低，特別是小微企業(yè)通過“組團(tuán)供地”模式有望解決“用地難、用地貴”困境；開發(fā)運(yùn)營企業(yè)則面臨商業(yè)模式重構(gòu)，從傳統(tǒng)的“開發(fā)-銷售”短線模式轉(zhuǎn)向“持有-運(yùn)營-服務(wù)”的長期主義；產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營商迎來產(chǎn)品創(chuàng)新窗口，混合利用政策催生產(chǎn)業(yè)綜合體新品類。這些變化共同推動市場主體更加注重長期價值和運(yùn)營能力。

從城市發(fā)展維度看，將引發(fā)城市更新模式、產(chǎn)業(yè)培育方式和政府角色的深刻變革。城市更新從“大拆大建”轉(zhuǎn)向“有機(jī)更新”，為城市內(nèi)涵式發(fā)展提供新路徑；產(chǎn)業(yè)培育從“招商引資”升級為“生態(tài)營造”，通過空間精準(zhǔn)供給支持創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展；政府角色從“土地出讓者”轉(zhuǎn)型為“產(chǎn)業(yè)組織者”，地價成為產(chǎn)業(yè)培育工具而非唯一目標(biāo)。最終，城市競爭邏輯從“區(qū)位優(yōu)勢”轉(zhuǎn)向“制度優(yōu)勢”，制度創(chuàng)新成為吸引優(yōu)質(zhì)要素的核心競爭力。

標(biāo)桿意義：以制度創(chuàng)新重塑空間治理，為全國探路提供“杭州樣本”

杭州此次土地改革的深層價值，在于實(shí)現(xiàn)了從“剛性管控”到“彈性引導(dǎo)”的治理范式轉(zhuǎn)變，為全國城市空間治理現(xiàn)代化提供了一套完整的“杭州方案”。

其創(chuàng)新點(diǎn)體現(xiàn)在四大維度：規(guī)劃理念從“終極藍(lán)圖”轉(zhuǎn)向“動態(tài)文檔”，通過“X”類產(chǎn)業(yè)用地和規(guī)劃動態(tài)維護(hù)機(jī)制，顯著提升了規(guī)劃響應(yīng)市場變化的敏捷性；供地模式從“單一出讓”升級為“全周期服務(wù)”，構(gòu)建起覆蓋企業(yè)全生命周期的多元化供地體系；產(chǎn)權(quán)制度突破傳統(tǒng)束縛，通過臨時改變用途、分期分幢核驗(yàn)等舉措，激活存量空間資產(chǎn)流動性；配套模式從“地塊配套”邁向“區(qū)域統(tǒng)籌”，以工業(yè)鄰里中心和15分鐘產(chǎn)業(yè)社區(qū)推動產(chǎn)城深度融合。

這套創(chuàng)新邏輯的核心，是通過增強(qiáng)制度彈性激發(fā)空間活力，通過精準(zhǔn)配置提升資源效率，最終實(shí)現(xiàn)從“土地管理”到“空間治理”的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，為進(jìn)入存量發(fā)展時代的中國城市提供了可復(fù)制、可推廣的制度樣本。

結(jié)語

展望未來，杭州工商業(yè)用地改革在推進(jìn)過程中，仍需應(yīng)對三大實(shí)施挑戰(zhàn)：一是部門協(xié)同挑戰(zhàn)，改革涉及規(guī)劃、國土、產(chǎn)業(yè)等多個領(lǐng)域，需建立高效的跨部門協(xié)作機(jī)制；二是監(jiān)管創(chuàng)新挑戰(zhàn)，彈性政策可能帶來監(jiān)管盲區(qū)，亟需構(gòu)建完善的事中事后監(jiān)管體系；三是市場適應(yīng)挑戰(zhàn)，市場主體從“開發(fā)思維”向“運(yùn)營思維”的轉(zhuǎn)變需要時間，需通過政策引導(dǎo)與實(shí)踐培育逐步推動。

盡管面臨挑戰(zhàn)，但這項(xiàng)改革的示范價值已初步顯現(xiàn)：“彈性產(chǎn)業(yè)用地”分類管理破解了規(guī)劃剛性與市場彈性的矛盾；“全過程跟蹤服務(wù)”推動了政府管理模式的轉(zhuǎn)型；“存量盤活”機(jī)制為城市空間微更新提供了制度化路徑。

隨著更多城市進(jìn)入存量發(fā)展時代，杭州的改革經(jīng)驗(yàn)不僅為空間治理現(xiàn)代化提供了重要借鑒，更通過解放土地要素、促進(jìn)資源優(yōu)化配置，為城市高質(zhì)量發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。相信在未來的實(shí)踐中，這項(xiàng)改革的深遠(yuǎn)意義將持續(xù)釋放，為我國城市發(fā)展注入新的活力。

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