不動產查封登記引發熱議，專家提出幾點思考

摘要：本文深入探討不動產查封登記的相關問題，通過對其概念、法律依據、實踐操作中的問題及應對策略的全面剖析，為完善不動產查封登記制度提供了有價值的思考和建議。

關鍵詞：不動產；查封登記；法律制度；實踐問題

一、引言

不動產查封登記作為一種重要的法律手段，在保障司法公正、維護當事人合法權益以及穩定社會經濟秩序方面發揮著關鍵作用。隨著我國市場經濟的持續發展和法治建設的不斷推進，深入研究現行不動產查封登記制度具有重要意義。

二、不動產查封登記的基本理論

(一)不動產查封登記的概念

不動產查封登記，是不動產登記機構依據人民法院或者其他有權機關的囑托，依照法定程序作出的以限制登記名義人對該不動產進行處分為目的的登記。它是一種限制性登記，旨在防止已被查封的不動產被權利人再行處分，從而影響執行或財產保全的效果。《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》《不動產登記規程》明確將查封登記列為不動產登記類型之一，凸顯了其重要地位。

（二）不動產查封登記的特征

1.依囑托進行的登記

查封登記既非由當事人申請進行，也非登記機關依職權進行，而是登記機關依據人民法院或其他有權機關的囑托開展。

2.限制登記

完成查封登記后，登記的權利人不得處分被查封的不動產，登記機構也不得辦理該不動產的處分登記。《最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》（法發[2004]5號）第二十二條明確規定：“國土資源、房地產管理部門對被人民法院依法查封、預查封的土地使用權、房屋，在查封、預查封期間不得辦理抵押、轉讓等權屬變更、轉移登記手續。”

三、查封主體

查封登記既非由當事人申請進行，也非登記機關依職權進行，而是登記機關依據人民法院或其他有權機關的囑托開展。除人民法院外，以下有權機關依據法律、行政法規的規定，有權委托登記機構進行查封登記：

1.監察機關。《中華人民共和國監察法》第二十五條規定：“監察機關在調查過程中，可以調取、查封、扣押用以證明被調查人涉嫌違法犯罪的財物、文件和電子數據等信息。”

2.檢察機關。人民檢察院對特定案件享有偵查權，依據《中華人民共和國刑事訴訟法》的規定，偵查機關在偵查活動中可以對與案件有關的財物進行查封、扣押。因此，檢察院在偵查刑事案件中，有權對不動產進行查封。《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第二百三十七條規定：“對于應當查封的不動產和置于該不動產上不宜移動的設施、家具和其他相關財物，以及涉案的車輛、船舶、航空器和大型機械、設備等財物，必要時可以扣押其權利證書。”

3.公安機關。2012 年修正的《刑事訴訟法》賦予了公安機關在偵查過程中的查封權利，《刑事訴訟法》（2018 年修正）第一百四十一條規定：“在偵查活動中發現的可用以證明犯罪嫌疑人有罪或者無罪的各種財物、文件，應當查封、扣押。”2013 年公安部聯合最高人民法院、最高人民檢察院、國土資源部、住房和城鄉建設部、銀監會、人民銀行等部門聯合頒布了《公安機關辦理刑事案件適用查封、凍結措施有關規定》（公通字 [2013] 30 號），其第五條規定：“根據偵查犯罪的需要，公安機關可以依法查封涉案的土地、房屋等不動產，以及涉案的車輛、船舶、航空器和大型機器、設備等特定動產。”

第六條規定：“查封涉案財物需要國土資源、房地產管理、交通運輸、農業、林業、民航等有關部門協助的，應當經縣級以上公安機關負責人批準，制作查封決定書和協助查封通知書，明確查封財物情況、查封方式、查封期限等事項，送交有關部門協助辦理，并及時告知有關當事人。涉案房屋和土地面積、金額較大的，應當經設區的市一級以上公安機關負責人批準，制作查封決定書和協助查封通知書。”

4.國家安全機關。國家安全機關在維護國家安全的過程中，依法享有查封權。《中華人民共和國反間諜法》第十五條規定：“國家安全機關對用于間諜行為的工具和其他財物，以及用于資助間諜行為的資金、場所、物資，經設區的市級以上國家安全機關負責人批準，可以依法查封、扣押、凍結。”

5.稅務機關。稅務機關對于納稅人或扣繳義務人未按照規定繳納稅款的，有權采取相應的強制措施，其中包括對納稅人或扣繳義務人的財產進行查封。《中華人民共和國稅收征收管理法》第四十條規定：“從事生產、經營的納稅人、扣繳義務人未按照規定的期限繳納或者解繳稅款，納稅擔保人未按照規定的期限繳納所擔保的稅款，由稅務機關責令限期繳納，逾期仍未繳納的，經縣以上稅務局（分局）局長批準，稅務機關可以采取強制執行措施：（一）書面通知其開戶銀行或者其他金融機構從其存款中扣繳稅款；（二）扣押、查封、依法拍賣或者變賣所得抵繳稅款。稅務機關采取強制執行措施時，對前款所列納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人未繳納的滯納金同時強制執行，個人及其所扶養家屬維持生活必需的住房和用品，不在強制執行措施的范圍之內。”

6.中國證券監督管理委員會及其派出機構。《中華人民共和國證券法》第一百七十條第六項授權國務院證券監督管理機構有權查詢當事人和與被調查事件有關的單位和個人的資金賬戶、證券賬戶和銀行賬戶；對有證據證明已經或者可能轉移或者隱匿違法資金、證券等涉案財產或者隱匿、偽造、毀損重要證據的，經國務院證券管理機構主要負責人批準，可以凍結或者查封。

《中國證券監督管理委員會凍結、查封實施辦法》第二條規定：“中國證券監督管理委員會及其派出機構依法履行職責，有權凍結、查封涉案當事人的違法資金、證券等涉案財產或者重要證據。”該辦法第十六條第二項、第三項還規定，查封已登記的不動產、特定動產及其他財產權的，應當張貼封條或者公告，并通知有關登記機構辦理查封登記手續；查封未登記的不動產、特定動產及其他財產權的，應當張貼封條或公告，并告知法定權屬登記機構。

四、不動產查封登記的要件

（一）被查封的不動產是已經登記的不動產

能夠進行查封登記的不動產應當是已經登記的不動產。《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》（法釋[2004]15號）第九條第二款第一句規定：“查封、扣押、凍結已登記的不動產、特定動產及其他財產權，應當通知有關登記機關辦理登記手續。”所謂“已登記的不動產”有兩層含義：其一，該不動產已經被記載于不動產登記簿，如房屋所有權、國有建設用地使用權已經辦理了首次登記；其二，該不動產已經被登記在被執行人名下，即被執行人是不動產登記簿上記載的權利人。

（二）被查封的不動產屬于被執行人或被采取財產保全措施之人所有

在民事程序中，無論是作為財產保全手段的查封還是作為民事強制執行措施的查封，其指向的必須是被執行人或被采取財產保全措施之人的財產。就已登記的不動產而言，判斷不動產是否屬于被執行人或被采取財產保全措施之人所有，原則上應以不動產登記簿為準。這是因為不動產登記簿是不動產物權的歸屬和內容的根據，具有推定效力。除非有證據證明登記簿是錯誤的，否則就以登記簿的記載為準。

《最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》（法釋[2004]5號）第五條第一款規定：“人民法院查封時，土地、房屋權屬的確認以國土資源、房地產管理部門的登記或者出具的權屬證明為準。”《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》（法釋 [2004]15號）第二條第一款規定：“人民法院可以查封、扣押、凍結被執行人占有的動產、登記在被執行人名下的不動產、特定動產及其他財產權。”

因此，法院在查封不動產之前，應當查詢登記簿的記載，以確定將要被查封的不動產是否歸被執行人所有。

（三）有權機關要求登記機構進行查封登記時應出具相關囑托文件

人民法院要求登記機構進行查封登記時，應當向不動產登記機構提供相應的委托文件。依據《民事訴訟法》第二百四十四條第二款，人民法院在查封被執行人的財產時，應當作出裁定。《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》（法釋[2004]15號）第一條和最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》（法釋 [2004]5號）第二條第三款也規定，人民法院在查封被執行人的不動產時，應當作出裁定，并送達被執行人和申請執行人。

進行查封登記需要不動產登記機構的協助，因此人民法院還應當制作協助執行通知書，連同裁定書副本一并送達協助執行人。查封裁定書和協助執行通知書送達時發生法律效力。人民法院作出查封的民事裁定書中應當明確記載被查封的不動產的坐落、位置、面積等自然狀況以及權屬狀況。

《不動產登記暫行條例實施細則》第九十條、《不動產登記規程》8.4.1.4規定：“辦理查封登記需要提交下列材料：(一)人民法院、人民檢察院、國家安全、監察、公安、稅務等國家有權機關送達人的工作證件。委托其他有權機關送達的，提交委托函；（二）人民法院查封的，提交查封或者預查封的協助執行通知書和裁定書；（三）人民檢察院查封的，提交查封函；（四）國家安全、監察、公安、稅務等國家有權機關查封的，提交協助查封的有關文件。”

（四）查封期限

最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知(法發[2004]5號)第十一條規定：“人民法院對土地使用權、房屋的查封期限不得超過二年。期限屆滿可以續封一次，續封時應當重新制作查封裁定書和協助執行通知書，續封的期限不得超過一年。確有特殊情況需要再續封的，應當經過所屬高級人民法院批準，且每次再續封的期限不得超過一年。”

根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第四百八十七條規定，人民法院凍結被執行人的銀行存款的期限不得超過一年，查封、扣押動產的期限不得超過兩年，查封不動產、凍結其他財產權的期限不得超過三年。申請執行人申請延長期限的，人民法院應當在查封、扣押、凍結期限屆滿前辦理續行查封、扣押、凍結手續，續行期限不得超過前款規定的期限。

五、不動產登記機構的審查義務

不動產登記機構接收囑托文件后，應當要求送達人簽名，并審查以下內容：

1.查看囑托機關送達人的工作證和執行公務的證明文件，并與囑托查封單位進行核實。委托送達的，委托送達函是否已加蓋委托機關公章，是否注明委托事項、受委托機關等。

2.囑托文件是否齊全、規范。

3.囑托文件所述查封事項是否清晰，是否已注明被查封的不動產的坐落名稱、不動產單元號或者不動產權證書號、權利人及查封起止日期。被查封不動產的內容與不動產登記簿的記載是否一致。

不動產登記機構不對查封機關送達的囑托文件進行實體審查。不動產登記機構認為登記事項存在異議的，可向囑托機關提出審查建議，并按相關規定繼續或者暫緩辦理登記。不動產登記機構審查后符合登記條件的，應即時將查解封登記事項記載于不動產登記簿。

六、輪候查封與預查封

（一）輪候查封

因兩個或以上囑托事項查封同一不動產的，不動產登記機構應當為先送達查封通知書的囑托機關辦理查封登記，對后送達的囑托機關辦理輪候查封登記。輪候查封登記的順序按照囑托機關囑托文書依法送達不動產登記機構的時間先后進行排列。

最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定（法釋［2004］15號）第二十八條規定：“對已被人民法院查封、扣押、凍結的財產，其他人民法院可以進行輪候查封、扣押、凍結。查封、扣押、凍結解除的，登記在先的輪候查封、扣押、凍結即自動生效。”

最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知 (法發[2004]5號)第十九、二十條的規定：“兩個以上人民法院對同一宗土地使用權、房屋進行查封的，國土資源、房地產管理部門為首先送達協助執行通知書的人民法院辦理查封登記手續后，對后來辦理查封登記的人民法院作輪候查封登記，并書面告知該土地使用權、房屋已被其他人民法院查封的事實及查封的有關情況。輪候查封登記的順序按照人民法院送達協助執行通知書的時間先后進行排列。查封法院依法解除查封的，排列在先的輪候查封自動轉為查封；不動產在預查封期間登記在被執行人名下的，預查封登記自動轉為查封登記，預查封轉為正式查封后，查封期限從預查封之日起計算。”

（二）預查封

最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知(法發[2004]5號)第十三、十四條規定：

“被執行人全部繳納土地使用權出讓金但尚未辦理土地使用權登記的，人民法院可以對該土地使用權進行預查封。被執行人部分繳納土地使用權出讓金但尚未辦理土地使用權登記的，對可以分割的土地使用權，按已繳付的土地使用權出讓金，由國土資源管理部門確認被執行人的土地使用權，人民法院可以對確認后的土地使用權裁定預查封。對不可以分割的土地使用權，可以全部進行預查封。

以下房屋雖未進行房屋所有權登記，人民法院也可以進行預查封：

（1）作為被執行人的房地產開發企業，已辦理了商品房預售許可證且尚未出售的房屋。

（2）被執行人購買的已由房地產開發企業辦理了房屋權屬初始登記的房屋。

（3）被執行人購買的辦理了商品房預售合同登記備案手續或者商品房預告登記的房屋。

第十六條規定：國土資源、房地產管理部門應當依據人民法院的協助執行通知書和所附的裁定書辦理預查封登記。土地、房屋權屬在預查封期間登記在被執行人名下的，預查封登記自動轉為查封登記，預查封轉為正式查封后，查封期限從預查封之日起開始計算。”

七、查封登記的注銷

《不動產登記暫行條例實施細則》第九十二條：“查封期間，人民法院解除查封的，不動產登記機構應當及時根據人民法院協助執行通知書注銷查封登記。不動產查封期限屆滿,人民法院未續封的,查封登記失效。”在登記實踐中，針對不動產查封期限屆滿，法院未辦理續查封的情況，一部分不動產登記機構會要求出具有權機關的囑托文件解封，也有部分不動產登記機構依據相關權利人的申請，依職權辦理注銷查封登記，不要求法院下達解封手續。

(一)查封到期人民法院等有權機關未辦理繼續查封手續的查封效力消滅

《最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》（法釋[2004]5號）第十八條規定：“查封期限屆滿，人民法院未辦理繼續查封手續的，查封的效力消滅。”

《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》（法釋［2004］15號）第三十條規定：“查封、扣押、凍結期限屆滿，人民法院未辦理延期手續的，查封、扣押、凍結的效力消滅。查封、扣押、凍結的財產已經被執行拍賣、變賣或者抵債的，查封、扣押、凍結的效力消滅。”

《不動產登記暫行條例實施細則》第九十二條：“不動產查封期限屆滿，人民法院未續封的，查封登記實效”

(二)查封到期人民法院等有權機關出具解除查封協助通知書的依據囑托解除查封

《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》（法釋［２００４］１５號）第三十一條規定：有下列情形之一的，人民法院應當作出解除查封、扣押、凍結裁定，并送達申請執行人、被執行人或者案外人：

1.查封、扣押、凍結案外人財產的。

2.申請執行人撤回執行申請或者放棄債權的。

3.查封、扣押、凍結的財產流拍或者變賣不成，申請執行人和其他執行債權人又不同意接受抵債的。

4.債務已經清償的。

5.被執行人提供擔保且申請執行人同意解除查封、扣押、凍結的。

6.人民法院認為應當解除查封、扣押、凍結的其他情形。

解除以登記方式實施的查封、扣押、凍結的，應當向登記機關發出協助執行通知書。

八、不動產查封登記實踐中的問題與挑戰

（一）信息不對稱與溝通不暢

法院與登記機構之間的信息傳遞不及時，未實現不動產登記信息與法院、司法等有權機關的實時互聯互通，導致查封信息不對稱。例如，在房管部門辦理的預查封信息若不能及時推送至不動產登記機構，必然會增加不動產被轉移的風險，同時也影響了對查封情況的及時掌握。

（二）司法機關出具囑托文件不統一、不規范

各地司法機構出具的囑托文件存在不統一、不規范的情況。例如，某縣人民法院出具的協助執行通知書僅載明查封人姓名，未包含身份信息、不動產權證書號及查封起止日期。更有甚者，部分人民法院對查封起止日期表述不明確，且在出具協助執行通知書時，未依據《高院執行手冊》第一條的規定 “人民法院對土地使用權、房屋實施查封或者進行實體處理前，應當向國土資源、房地產管理部門查詢該房地產的權屬、他項權利、有無在先查封等情況。”

此外，若該物權已經滅失或者已經轉移登記至第三人名下，將導致無法進行查封登記。《不動產登記規程》8.4.1.4 規定：“囑托文件所述查封事項是否清晰，是否已注明被查封的不動產的坐落名稱、不動產單元號或者不動產權證書號、權利人及查封起止日期。被查封不動產的內容與不動產登記簿的記載是否一致。”

（三）輪候查封的復雜性

在實際操作中，部分登記機構對輪候查封制度存在認識誤區，混淆了輪候查封和重復查封的概念。輪候查封指的是當兩個或兩個以上人民法院對同一財產進行查扣時，以先辦理查扣手續的人民法院為準，后辦理查扣手續的人民法院作輪候處理。而重復查封則是兩個或兩個以上人民法院對于同一財產在同一期間同時進行查扣的行為。

顯而易見，重復查封在同一期間內在同一財產上設定的查扣權是兩個或兩個以上，而輪候查封在同一期間內于同一財產上設定的查扣權實際上只有一個。正因如此，重復查封為法律所禁止。我國法律規定的查封制度，不僅是對查封財產的保全手段，也是保障查封財產能夠順利變現的重要制度設計。查封對于人民法院實現當事人的債權具有積極意義，本質上賦予了人民法院對查封財產的單獨處分權。倘若兩個以上的法院同時對同一財產進行查封，那么一家法院對查封財產的單獨處分權就會受到另一家法院的制約，甚至無法處分，這不但違背了法院審判、執行權的唯一性和獨立性，也與法律當初設立查封制度的初衷背道而馳。輪候查封恰因其避免了同時性，從而避免了重復查封的出現。

《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》對查扣財產事宜進行了詳細規范，并在司法解釋中首次提出了“輪候查封制度”，這對于規范當前人民法院查封、扣押、凍結財產的措施，維護當事人的合法權益具有重要的指導意義。然而，在實踐運用過程中，無論是執行法官，還是協助執行單位，對于輪候查封的相關問題產生了不同的理解，導致這一制度在實際運作中遭遇了一定的困難。

九、完善我國不動產查封登記的建議

（一）建立高效的信息共享平臺

進一步強化法院與不動產登記部門之間的數據實時共享，大幅提高信息傳遞的效率與準確性。通過搭建先進的信息化平臺，確保雙方能夠及時、全面地獲取和交換相關數據，從而有效避免信息延誤和誤差，為查封登記工作提供堅實的信息支撐。

（二）統一登記程序和規范

精心制定全國統一的不動產查封登記操作指南，清晰明確流程和標準。消除各地在登記程序和規范上的差異，實現操作的一致性和規范性，確保查封登記工作在全國范圍內遵循統一的規則和標準，提高工作的質量和效率。

（三）加強解封管理

構建嚴格的解封監督機制，全力保障解封工作的及時性和準確性。明確解封的條件、程序和責任，加強對解封過程的監督和審查，防止解封工作出現失誤或延誤，維護當事人的合法權益和法律秩序的穩定。

（四）優化公眾查詢服務

積極拓寬公眾查詢渠道，如打造便捷的線上平臺、設立實用的自助查詢終端等，并提供清晰易懂的查詢指引。方便公眾獲取不動產查封登記的相關信息，增強信息透明度，提升公眾對不動產交易的安全感和信任度。

十、結論

我國現行的不動產查封登記制度在維護法律秩序和社會公平方面發揮著關鍵作用，但仍存在一些需要改進和完善的地方。通過采取加強信息共享、規范操作程序、完善監督機制等一系列措施，能夠進一步提升不動產查封登記制度的科學性和有效性，使其更好地服務于司法實踐和社會經濟的健康發展。劉 偉 報道

參考文獻：

[1]最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定

[2]最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知

[3]不動產登記暫行條例

[4]不動產登記暫行條例實施細則

[5]不動產登記規程

[6]不動產登記理論與實務

作者單位：楚雄市自然資源局不動產登記中心

文章來源：《云南國土》雜志