研究 | 羅天宇 毛克疾：印度本土軍工為啥拉跨，原因可能在這…

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作者 | 羅天宇 毛克疾

整理 | 姜心宇

本期編輯|龍風穆

本期審核 |江怡 陳玨可

內容提要

莫迪政府以 “印度制造”和“自力更生印度”為綱領的國防工業改革通過放寬外資準入、強化本土化率指標與擴大軍售規模，塑造出“武器自給率躍升 ”“ 私營部門產值激增 ”“ 軍售增 長 30 倍 ” 的繁榮圖景。然而，本文通過分析印度 2011 ～ 2020 年三版國防采購政策、審計報告及典型案例發現，這場改革成果實為 “ 統計游戲 ” ，政策文本的突破性設計與執行層面的制度惰性顯著脫節，暴露出印度國防工業“數據繁榮”與“技術依賴”的深層矛盾。研究揭示，印度陷入“引進—仿制—表層自主化—依賴”的惡性循環，根源在于三重制度性困境：防務投機主義對技術理性的擠壓 表現為政治敘事主導的短期決策架空長期能力建設； 歷史路徑依賴與現代技術復雜性的沖突 ，冷戰時期的仿制模式無法適配交叉學科融合的創新需求；軍政 —軍工復合體的利益閉環對選優機制的排斥，國有壟斷與規則異化扼殺私營部門活力。本文考察印度國防工業 “ 數字神話 ” 的生成邏輯，指出新興經濟體國防自主化的核心挑戰并非技術差距本身，而是制度能力與權力結構的系統性適配缺失。

關鍵詞： 印度國防工業 制度性困境 國防自主化 政策執行落差 全球南方

圖源：Indian Defence Times

自2014年執政以來莫迪政府先后以“印度制造”（Make in India）和“自力更生印度”（Atmanirbhar Bharat）為旗幟，通過放寬外資準入、政策向私營企業傾斜和軍售外交等舉措，試圖重構印度國防工業體系。印度官方數據顯示，印度武器自給率從30%~50%躍升至65%，國防裝備基本實現在國內生產。國防生產中的私營部門參與度也不斷提高，2023-24財年相較2016-17財年私營部門的生產值增長89%。國防出口也快速擴大，從2013-14財年的68.6億盧比升至2023-24財年的2108.3億盧比，激增30多倍，覆蓋全球百余國。這些數據被包裝為“歷史性突破”，莫迪在2024年印度獨立日紀念活動時更是宣稱“印度正在崛起為全球性國防制造中心”。

然而，光鮮數字的背后印度國防工業卻深陷“遮羞布困境”——統計指標令人印象深刻，但和實際能力的系統性缺失形成尖銳矛盾。例如，“光輝”戰斗機雖被印度標榜為“國產典范”，但其發動機、雷達和機載彈藥等關鍵子系統仍依賴進口，國產化率不足60%。再如支撐印度軍售增長的明星武器存在兩種典型模式，一類是與外部大國合資研發的項目（如俄印聯合開發的“布拉莫斯”導彈），印度在這類合作中缺乏獨立的技術標準制定權與完全的出口決策自主權；另一類是面向特殊市場的交易（如對毛里求斯出口的近海巡邏艦），其訂單依賴特定地緣關系或援助性質安排，難以形成可復制的市場化出口模式。更值得注意的是，印度私營部門雖依靠政策扶植入場，但承接訂單集中于低附加值環節，難以打破印度國防公共部門（Defence Public Sector Undertakings，以下簡稱DPSU）等軍工復合體與跨國供應商的業務壟斷。

“數據繁榮”與“技術依賴”的矛盾揭示了印度國防工業改革的深層結構性困境：防務壓力驅動下的“引進—仿制—表層自主化—依賴”惡性循環。印度面對邊境沖突壓力和大國地位焦慮，通過“許可證生產”快速填補裝備缺口，卻因技術消化能力不足陷入“引進仍落后”的怪圈。然而，莫迪政府為滿足內政宣傳需求，實質上默許甚至推動“表層自主化”—通過放寬外資限制將跨國軍工企業的本地組裝業務包裝為“國產化突破”，但實際上卻沒有突破跨國軍工企業構筑的隱性知識技術壁壘。在此背景下，印度國內軍工復合體與軍政兩界形成共謀，阻擋私營部門參與，進而干擾莫迪政府國防工業本土化政策的落實，以此維持既有利益分配格局。最終印度國防工業改革淪為“統計游戲”：既無法擺脫對美國、俄羅斯、以色列和法國等國的技術依賴，更暴露其“全球軍事強國”野心與研發制造能力赤字的致命脫節。

本文從兩部分具體討論印度國防工業的發展困境：一是對比分析印度2011年至2020年三份國防采購程序規定以此定位莫迪政府的改革目標；并利用印度主計審計長公署（Comptroller and Auditor General of India以下簡稱CAG）報告等文件，通過實際案例分析印度國防工業政策目標和實際執行之間的顯著落差。二是分析造成這種落差的制度原因，探討印度國防工業發展的限度，并為理解新興經濟體國防工業改革的共性復雜問題提供有益的切入視角。

一、既有研究評述

在美國和中國之外，印度可能擁有全球規模最大的國防科技和工業基礎（Defence Technological and Industrial Bases，DTIB），主要包括國防部下轄的9家大型國防公共部門企業（DPSU）和41家軍工廠（Ordnance Factories）以及約70家私營企業。此外，印度國防部主要研發部門國防研究與發展組織（Defence Research and Development Organisation，以下簡稱DRDO）也下轄50多個實驗室和專門科研機構。然而，印度龐大的國防工業部門卻始終無法滿足其自身國防需求，長期蟬聯“全球最大軍火進口國”地位。為了扭轉這一局面，莫迪政府2014年在“印度制造”倡議下推出一系列涉及國防工業的改革措施，因其涉及地緣戰略、國家安全、經濟發展的交叉屬性，近年來引發廣泛學術討論。總體而言，評估莫迪政府國防工業改革成效的觀點可分為三類。

一是技術民族主義視角下的樂觀敘事。一些學者將技術民族主義定義為“將技術創新和能力直接與國家安全、經濟繁榮和社會穩定聯系起來的思維”。由于軍備事關國防安全，技術民族主義主張國家應盡可能在武器生產領域實現自給自足。例如，理查德.比辛格（Richard A.Bitzinger）提出，技術民族主義沖動源于印度希望實現戰略自主，并追求更大的地緣政治目標。然而，這種視角往往過于宏觀，且傾向于抬高莫迪國防工業改革的政治意味，特別是一如既往地將印度國防工業發展作為印度維護戰略自主、提高國際聲望、標榜自我形象等的指征，因此往往做出過于樂觀的成效評估。例如，這類敘事通常高度依賴政策文本與官方數據，認為莫迪政府“印度制造”政策已成功激活私營部門、放寬外資限制提升本土化率，成為印度國防工業的“轉折點”。再如，這類敘述還主張，印度還可借助日益強大的本土軍工能力，路身全球軍售市場。這類敘述的核心邏輯將印度國防工業發展歸納為“政策創新”“市場激活”“能力躍遷”三階段。

二是制度批判視角下的效度解讀。這類觀點聚焦莫迪政府的體制性改革，包括莫迪政府2019年年底任命印度有史以來首位國防參謀長（Chief of Defense Staff），并在其領導下成立致力于推動國防生產本土化的軍事事務部（Department of Military Affairs）。同時，有學者認為，這種體制改革能夠緩解作為乙方的印度軍隊與作為甲方的印度國防企業之間的矛盾—正是這一矛盾不斷滋生信任赤字，阻礙印度發展本土國防工業。然而，也有學者認為，莫迪政府改革并未從根本上改變印度軍工發展面臨的制度困境；一方面，傳統國防公共部門企業面臨利益沖突，極力抵制變革；另一方面，DRDO因為不含生產實體，幾乎沒有受到任何影響。此外，莫迪政府仍像以往一樣無法將商業技術融入國防部門，同時也無法運用信息技術優勢反哺國防工業發展。總體而言，這種視角強調印度軍政官僚體制的路徑依賴與利益集團的阻撓限制了莫迪政府改革的效度。

三是“技術依賴”視角下的悲觀論調。該視角基于中心—邊緣體系的觀點，認為無論莫迪政府如何推動改革并制造數據繁榮，印度國防軍工技術仍始終難以擺脫對外依賴。長期以來，歷屆印度政府都試圖強化依附軍工強國進行合作生產和共同開發的路徑，以縮小產業科技差距，莫迪政府改革也不例外。然而，高技術國防技術研制生產往往需要核心人員的密切互動和“隱性知識”的傳遞。因此，想要復制先進的國防工業科技專業知識，往往需要原始設備制造商的數百名甚至數千名工程師和設計師言傳身教。但這往往涉及印度國防工業改革無法觸及的細節。從現實情況看，印度也很難為獲取技術而設置特別高的合作門欖，因為這必然損害印度獲得關鍵武器系統的主要目標。在這種情形下，合資生產模式其實難以推動印度掌握先進軍工制造技術，反而加深其對美國、俄羅斯、以色列和法國等技術供應國的依賴。

總體上，既有研究已對莫迪政府國防工業改革的成效進行了較全面的評估，但無論是積極判斷還是消極評價均缺乏深入且綜合的分析視角。既有研究大多聚焦單一維度（如政策文本、技術依賴或制度惰性），并未整合分析“政策—制度—技術”三維互動。技術民族主義視角過度關注宏大政策敘事，有意或無意地忽視了數據與實際能力之間的割裂。制度批判視角局限于國內官僚體系分析，盡管深入探討莫迪政府相關改革的指向性，但很少觸及軍工復合體與軍政兩界的利益共謀。而技術依賴視角雖然談到結構性矛盾，但卻未能解構印度“表層自主化”策略背后的核心邏輯。同時，多數研究依賴政策文本解讀或截面數據比較，缺乏動態追蹤政策執行偏差的實證路徑，也因此只能淺顯分析印度國防工業發展的困境。基于此，本文試圖對比政策文本演變并交叉驗證數據，揭示莫迪改革中“政策宣稱—實際采購—技術發展”的斷裂鏈條，深入分析印度國防工業發展的制度性困境與現實性后果，并以此分析莫迪政府國防工業改革的限度。

二、莫迪政府國防改革政策的雙重性：

政策突破與執行落差

要深入理解印度國防工業的現實困境，必須首先厘清歷屆印度政府國防改革的整體情勢與政策邏輯。從辛格政府到莫迪政府，印度國防戰略逐步轉向積極進取，集中體現為國家安全保障與政治大國地位追求的雙重訴求強化，這對印度軍事能力建設提出了更高要求。在這一視角下，國防采購程序的選代實質上正是印度推動國家軍事能力建設、促進國防工業結構性轉型的“政策手術刀”，體現莫迪政府的主旨目標與改革方向。莫迪政府將采購規則與產業政策深度綁定，希望將國防采購從單純的市場交易行為轉變為撬動本土工業能力躍升的制度性杠桿。印度2011年、2016年和2020年三個版本的國防采購文件的選代表明，莫迪政府改革并非孤立的技術調整，而是試圖通過頂層設計重塑國防工業生態的戰略行動，其核心意圖是打破傳統公營部門的壟斷、激活私營資本與跨國技術資源、構建“印度主導”的國防供應鏈。

然而，這種改革意圖的落地成效始終受制于印度獨特的制度土壤：一方面，莫迪政府大張旗鼓推動政策突破，彰顯其對本土化與技術自主的迫切追求；另一方面，既有利益格局與官僚體系的結構性矛盾客觀上導致改革措施在執行過程中嚴重受制于路徑依賴。因此，分析印度國防工業的困境，必須審視改革背后的雙重性，特別是政策目標與現實執行之間的張力，才能揭示制約印度國防自主化進程的深層問題。

（一）

政策突破：結構性創新與市場化導向

莫迪政府國防工業改革首先體現為重新定義采購類別，并調整相關采購優先級。從2011年國防采購程序（DPP-2011）、2016年國防采購程序（DPP-2016）與2020年國防采購程序（DAP-2020）關于采購模式的具體分類可以看出，莫迪政府對于本土化生產的需求不斷增強（見表1）。一方面，這三份國防采購程序文件表明，莫迪政府為相同或相似類型的采購名目制定了更嚴格的本地內容（Indigenous Content，以下簡稱IC）要求。如Buy（Indian）在2011年的要求是至少30%來自本地，2016年則增至40%，至2020年已達60%；而在2011年和2016年均無IC要求的Buy （Global）條目2020年也要求印度供應商至少30%來自本地生產。另一方面，三份文件中還不斷新增有關條目。2016年國防采購程序文件中新增Buy（Indian -IDDM）條目，首次突出強調本土設計、研發，旨在鼓勵印度國防企業推動這類業務創新。同時，2020年文件去掉Buy&Make條目，新增Buy（Global-Manufacture in India）條目，鼓勵跨國軍工企業赴印投資設廠，這與之前的許可證生產模式有一定區別。莫迪政府推動國防采購程序的系列變化體現其期望印度國防工業從“進口組裝”向“本土制造”的轉型。

印度國防采購中關于“本土生產規定”的變化（2011~2020）。資料來源： Ministry of Defence , Government of India , “ Defence Procurement Procedure-2011 ,” p.2 ; Ministry of Defence , Government of India , “ Defence Procurement Procedure-2016 ,” pp.1-2 ; Ministry of Defence , Government of India , “ Defence Acquisition Procedure-2020 ,” pp.2-4. 圖源：《南亞研究》

其次，莫迪政府改革還致力于激活國防工業私營企業的活力。DPP-2016將“戰略伙伴”這一章節單獨拆分、另行撰文，DAP-2020中則明確了“引進戰略伙伴”的重要意義。莫迪政府認為，國防公共部門企業壟斷印度飛機、潛艇、直升機和裝甲車等主要國防裝備的生產銷售，且一直對私營企業享有特殊優勢，希望通過改革推動私營企業在主要國防裝備制造等方面發揮更大作用。莫迪政府構建的“戰略伙伴關系”旨在重構國防生產格局，要求私營企業與外國原始設備制造商建立合資企業或技術共享安排，以實現“技術吸收—本土化—出口”的戰略閉環。改革文件明確規定，印度企業需要與外國軍工企業簽訂技術轉讓協議，涵蓋制造工藝、維護技術和研發支持等方面。同時，為鼓勵更多跨國企業助力發展國防工業，2020-DAP還將外資占股上限從49%提升至74%，允許外資控股相關合資企業，旨在吸引跨國公司赴印建立本土生產線。

第三，在 2020 年的國防采辦程序中， 莫迪政府還強調簡化國防采購程序， 依托數字技術與數據庫構建透明競爭體系， 為有能力的供應商提供充分的參與機會。新程序亦期望建立健全的制度來監督軍工采購的各個階段， 降低流程中的不透明性。同時， 新程序有意識地關注軍工采購過程的靈活性， 以確保印度的武裝部隊能及時得到重要裝備， 避免漫長的采購程序影響武器裝備的及時就位。此外， 莫迪政府還強調運用在線庫存管理系統（ Online Inventory Management System ）追蹤項目交付情況。這些措施意圖提升印度國防采購效率與透明度， 降低流程處理所需時間， 并通過數字化工具實現供應鏈溯源與技術長周期支持， 使采購過程對行業友好， 進而促進本土國防工業生態的健康發展。

（二）

改革的陰影：政策文本與執行之差

自2014年起，莫迪政府推動的國防采購改革通過三版政策文件持續迭代，在文本層面勾勒出清晰的改革路徑：以“本土化”為核心，通過提高國產化比例、引入戰略合作伙伴、簡化采購流程等舉措，試圖重構印度國防工業體系。然而，這一看似連貫的政策推進卻在實踐層面阻力重重—改革措施與印度獨特的制度環境產生劇烈摩擦，形成“文本突破”與“執行困境”的尖銳矛盾，集中表現為研發困境、采購偏見和管理缺陷三大類問題。

一是研發困境。印度國防工業研發體系面臨“研發需求與實際作戰脫節”和“跨部門責任推委”兩大制度性頑疾，二者共同削弱了裝備發展的有效性。一方面，研發體系長期存在“政治需求壓倒軍事需求”的結構性扭曲，部分軍工產品政治宣示價值大于軍事應用價值。印度國防主管部門近年來觀察到無人機在小規模軍事沖突和反恐等領域性能出色，同時認定無人機技術門檻較低，便對研發并生產本土無人機興趣濃厚，特別是希望通過展示“新武器”研發優勢彰顯自身軍事大國的地位。印度斯坦航空公司（Hindustan Aeronautics Limited, HAL）因此決定研發RUAV-200無人機。該款無人機被認為具備軍事級性能，并可滿足印度陸軍在高海拔地區使用的要求。然而，印度主計審計長公署報告卻表明，由于HAL啟動項目前未調查和需求評估，RUAV-200推出后無法滿足國防需求，難以獲得國防訂單。該無人機有效荷載僅2.5公斤，續航時間僅為1小時，航程為8~10公里，但現代軍用無人機通常需要更長續航時間（4~12小時）、更高有效荷載能力（用以攜帶先進的傳感器與通信系統）與更遠航程（50~100公里）。該款無人機剛剛推出就已淪為“過時武器”，性能全方位落后于已在印軍服役的以色列蒼驗無人機。另一方面，印度國防研發鏈條涉及的關鍵主體（軍方、研發機構和政府）極易陷入互相推諉和轉嫁責任的惡性循環。例如，1996年印度啟動的卡維爾發動機項目因技術復雜性、關鍵設備和材料缺乏，以及測試設施不足等問題多次延期，至今未能滿足印度空軍作戰需求。然而，印度研發機構始終不愿承認發動機研發遭遇困難，且在業務矛盾徹底無法掩蓋之前，始終拒絕引入外國發動機制造商助力研發。再如，印度本土戰機研發上也出現類似問題。軍方指責HAL未能按時按規格交付戰機，但HAL方面則反稱軍方臨時變更要求，對項目進展提出不切實際的期望。此外，軍方和政府也存在犬牙交錯的權責問題，包括軍方不愿意按照公開的、結構化的流程完成軍購，更希望由作為政府首腦的總理直接承擔發起軍購的政治風險。這類研發困境使印度本土國防工業發展長期舉步維艱，很多研發動議淪為紙面上的承諾，或立項但卻進展緩慢，或即使完成產品也缺乏實際應用價值。

二是采購偏見。印度軍備采購流程的“不公正”制約國產裝備發展和軍隊裝備體系建設，主要體現為兩個維度。其一，印度軍方采購武器時體現出顯著的“崇洋媚外”傾向。以阿瓊主戰坦克（Arjun）為典型案例，早在1971年印巴戰爭結束后不久印方就決心研制該型坦克，但因研發難度過高遭遇長期延誤，該型坦克成為印度武器研發史上著名的“霧件”（Vaporware）。阿瓊主戰坦克研發遭遇的難題即控制其重量，對此DRDO與印度陸軍形成尖銳沖突。陸軍認為阿瓊坦克自重過大限制其適用范圍，要求DRDO“在不削減任何功能改進的前提下，合理減輕重量”。但DRDO卻認為，“鑒于研發和驗證周期較長，不建議重新設計車體/炮塔，也不建議采用更先進的裝甲材料”。然而，當DRDO因陸軍要求考慮重新設計時，陸軍卻很快將阿瓊坦克列為“失敗項目”。值得關注的是，陸軍始終不同意將最新型的阿瓊坦克與俄制T-90進行作戰對比測試，也無法驗證該型坦克能否在所有預設地形保持戰術作戰機動性，并具有實際部署的可行性。印度陸軍在阿瓊坦克問題上的態度表明，除非印度國產坦克各方面都展現出極為優越的性能,否則軍方仍更加青睞進口坦克。其二，印度國防采購中還存在為特定供應商定制需求參數的情況，印度空軍采購阿帕奇和支奴干直升機即為“先射箭再畫靶子”的典型案例。CAG報告指出，印度空軍在制定飛機和系統定性要求（Aircraft and Systems Qualitative Requirements）時沒有采用運營需求和通用規范進行定義，而是直接參考市場貨架產品的既有技術規范。同時，采購程序所規定的信息請求階段（Request for Information）也被空軍用于對少數供應商進行“選擇性硅商”。這人為壓縮了競爭范圍，幫助特定供應商的產品擊敗其他性價比可能更高的競品。

三是管理缺陷。印度國防工業體系管理低效與生產紊亂，從內部嚴重制約國防工業能力發展。這一結構性缺陷體現在三個具體方面。其一，產品質量低下。CAG關于軍工廠的報告指出，在2014-2015年和2018-2019年的績效評估期間，由于彈藥質量問題和故障，印軍共報告11種軍火物品的584起事故，主要由組件質量問題、彈藥故障及武器損壞導致。同時，報告還指出，盡管軍工廠設有質量控制（Quality Control）部門和質量保證（Quality Assurance）機構等多層次質量檢查體系，但實際運作仍存在大量疏漏，無法根治武器生產質量問題。其二，生產能力落后。一方面，印軍計劃需求與軍工產能始終錯位，導致庫存短缺和訂單積壓的現象同時出現。另一方面，生產能力不足還體現為勞動生產率低下，這甚至成為印度通過海外采購發展軍工技術的障礙。例如，法國飛機制造商達索航空（Dassault Aviation）拒絕接受HAL在技術轉讓框架下于其工廠生產108架陣風戰斗機所需的高勞動投入要求。法國公司在投標文件中報價為3120萬工時，而HAL堅持要求勞動力投入量為法方總工時的2.7倍，這是導致合同談判陷入僵局并最終取消交易的因素之一。最終，印度政府單獨與達索航空簽約，訂購36架陣風戰斗機。其三，問責機制薄弱。印度國防工業系統的問責失效呈現出遞進式的惡性循環。首先是程序延誤會削弱監督效能，導致問題發現與糾正滯后；其次是調查機制失效會縱容管理失職，使得責任認定流于形式；最后，前兩階段積累的監督缺位與追責乏力，最終形成“無人擔責”的制度真空，造成資源浪費與能力建設停滯。2021年的CAG報告指出，印度陸軍調查程序普遍“雙軌失靈”：一是案件處理周期嚴重超限（最高達11年），導致部分案件最終不了了之；二是調查過程刻意回避損失量化，削弱事后追責的威優力。這種機制性缺陷直接傳導至裝備研發領域——2017-2018年一份向印度議會下院國防常設委員會提交的報告顯示，海軍戰斗機、導彈、航空發動機等28個超10億盧比級的項目，因技術延誤與成本超支陷入停滯。DRDO不少關鍵項目因技術路線錯誤或能力不足在消耗巨額資源后被迫終止，而研發管理失序則進一步放大此類風險，這是問責機制不健全導致的連鎖反應。

盡管莫迪政府推出的國防采購改革在政策文本上已具備明確的戰略框架，但在實際執行過程中卻始終面臨研發困境、采購偏見、管理缺陷三大問題。這種政策設計與實踐效果的脫節表明，印度國防工業體系有嚴重的內生結構性問題，因此僅通過規則調整已無法解決。政策執行效果與設計初衷的差距本質上反映出印度改革者試圖通過線性政策工具解決非線性制度矛盾的困境。政策文本的先進性與執行層面的滯后性構成印度國防自主化進程面臨的特殊矛盾—看似具有突破性的改革措施，最終仍受制于既有利益結構的自我強化。若要突破這一困境，需要直面印度國防工業發展的制度性頑疾。

三、制度性困境的解剖——

設計與執行鴻溝的結構性根源

印度國防采購改革文本設計與執行效果之間的鴻溝，其本質是印度制度環境中三重矛盾疊加共振的結果。從改革動因來看，印度面臨地緣政治競爭激化（包括中印邊境對峙和印巴周期性沖突）與大國身份建構的雙重壓力，迫切試圖通過國防自主化改革減輕對外技術依賴、重塑國防工業競爭力、鞏固地緣戰略威望。然而，結構性矛盾的長期存在不僅使改革進程遲滯，更使莫迪政府在推進改革時暴露出諸多制度性制約因素。

一是“防務壓力驅動的政策投機主義”與“能力建設長期主義”的矛盾。在國際地緣政治競爭加劇與國內民粹主義抬頭的雙重擠壓下，莫迪政府出現“政治敘事主導決策邏輯”的傾向。盡管印軍能夠較清晰地認知印度在先進戰斗機、核潛艇、網絡與太空能力、隱形技術、電子戰及導彈技術等領域存在“代際差距”，但莫迪政府為維系大國形象和體現維護國家利益的能力，不斷高調宣揚國防技術自主化的“跨越式成就”，將國防工業自主發展與執政績效深度綁定。這種糯合了民粹主義與技術民族主義的敘事推動決策層通過符號化項目的公開展演（如倉促上馬的RUAV-200無人機項目），彌合技術現實與政治愿景之間的認知斷裂—當軍事現代化被視為大國身份的核心標志時，“能力宣示”取代了能力本身，戰略決策的焦點從務實能力建設轉向話語體系維系。

當莫迪政府確立國防工業自主化為核心戰略議程后，制度性路徑依賴導致軍工項目的象征價值超越技術效能。在此背景下，印度遭遇的任何技術挫折都可能被解讀為對“印度崛起”敘事的威脅，這促使決策層通過選擇性信息披露和成果再詮釋機制，維持“印度接二連三取得技術突破”的公共想象和輿論預期。這種“承諾升級效應”的實質是執政合法性投資持續擠占技術理性的空間，造成政策設計優先服務政治動員需求，而非遵循技術創新內在規律。

上述政治邏輯與戰略理性的背離客觀上使印度國防現代化陷入“虛假能力建構”陷阱。HAL標榜“本土化生產率基本超越50%”，這就掩蓋了其高端材料研發、核心部件制造等關鍵技術環節的實質性短板。這種通過話語修辭與數據整理構建的“本土化成就”，非但未能夯實技術積累根基，反而強化“紙面躍進”制度慣性。再如，印度裝甲車輛有限公司（Armoured Vehicles Nigam Ltd）聲稱已實現俄羅斯產T-72和T-90坦克發動機100%本土化生產，但卻未能轉化為國產阿瓊坦克的自主研發能力。這再次表明“虛假能力建構”導致技術效能遠不及符號價值，難免引發外界對印度“本土化制造水平提升”實際成色的質疑。

二是“歷史形成的技術消化模式”與“現代軍事技術復雜性”的矛盾。印度自冷戰時期形成的“仿制依賴型”技術吸收路徑，難以適應當代武器系統的交叉學科研發特性，導致諸多適配性難題。印度早期通過許可證生產和逆向工程構建的軍工產能，本質上是利用冷戰的特殊機遇窗口，成功摟取美蘇武器技術輸出的紅利。然而，這種引導印度將技術吸收簡化為“逆向解析—本土復刻”的線性認知，卻未能同步培育材料科學、測試驗證、系統集成等更根本的創新能力。這種路徑依賴在軍事技術進入復雜系統時代后暴露出難以逾越的代際鴻溝——現代武器系統已演變為涵蓋材料工程、氣動設計、電子信息等多學科的復雜體系，其性能實現依賴跨領域知識的深度融合，而非孤立技術的單一突破。這種復雜性不僅重塑了武器研發生產的知識范式，更對產業生態完整性提出苛刻要求：從基礎理論研究到工程化驗證，從核心部件加工到全系統集成，任何環節的能力缺失都可能導致技術轉化鏈條斷裂。

以卡維爾噴氣發動機為例，印度實質上已向該領域投入了大量資源與精力，但仍未獲得成功。如果詳加考察卡維爾發動機研發困境，不難發現問題主要出在三個關鍵子領域。一是印度無法生產航空發動機必需的單晶葉片；二是印度缺乏熱障涂層技術（Thermal Barrier Coatings）；三是印度缺乏飛行試驗臺（Flying Testbed）等關鍵測試設施，嚴重影響相關產品研發進度。受此影響，印度被迫將卡維爾發動機原型機運往俄羅斯進行測試。這充分說明在軍事技術復雜性不斷躍升的當下，軍事技術并不會像霍洛維熒（Michaelc.Horowitz）指出的那樣變得越來越“可掠奪”，而軍方也難以迅速拆解分析其他國家研發的軍事系統并進行仿制。

本質上，印度國防工業通過仿制實現快速產能積累的歷史成功，恰恰是當代使其陷入困境的負擔——對“技術獲取捷徑”的路徑依賴，使印度錯過構建復雜系統創新能力的關鍵窗口期，致其陷入“引進—仿制—再引進”的惡性循環。這種仿制思維與復雜系統創新的沖突，也揭示出技術消化能力赤字的深層制度性成因：當軍事技術的競爭維度從單一技術突破轉向創新生態構建，印度傳統的“點式技術吸收”模式已無法適應現代軍工“網絡式能力協同”的發展規律。

三是“印度軍政—軍工復合體利益共謀”與“競爭性市場機制”的矛盾。由國防公共部門企業（DPSU）、軍方、政府官僚體系形成的制度性同盟共同掌握了需求發起權、規則設定權、資源分配權、技術指標解釋權，形成了自我強化的利益閉環，使得競爭性市場機制在軍工領域長期失效。這種共生關系的本質是印度政府的本土化政策要求與DPSU主導的生產體系深度綁定。當印度將國防自主化等同于“國有軍工產能保護”時，DPSU便憑借“戰略安全責任”獲得制度性庇護，而其低效運營與技術停滯則被“國家利益”的合法性外衣包裹，成為改革難以觸及的“制度掩體”。在資源配置層面，DPSU也享受私營部門無法企及的制度性紅利。例如，印度政府通過財政資金撥款為其提供持續資本注入，用于新建產能、技術引進（如多次大規模技術轉讓）及技能培訓，而私營企業則需自行承擔基礎設施投資與維護費用。這使DPSU能夠以極低的實際成本運行政府資助的資產，甚至通過歷史項目積累的學習曲線優勢與私營部門進行競爭性投標。此外，大型指定合同（Nominated Contracts）更是為DPSU提供多年的產能預訂和穩定訂單，使其能夠以規模化生產進一步壓縮成本。這些原因都導致私營企業在核心裝備采購中難以與DPSU公平競爭。

2020年版《國防采辦程序》明確承認，印度國防公共部門企業與軍械工廠委員會（Ordnance Factory Board）仍主導飛機、潛艇、裝甲車輛等主要國防平臺的生產，而私營企業面臨不公平的競爭環境。盡管莫迪政府在政策層面一再重申“建立透明機制以鼓勵私營企業廣泛參與國防平臺制造”，但印度軍政體系對DPSU的制度性偏愛短期內恐難改觀。在此背景下，不難理解為何印度相關私營企業對改革成效評價不高。例如，印度最大工程和建筑公司之一的拉森圖博（Larsen & Toubro）首席財務官在談及私人企業涉足軍工領域時曾提出，發展本土軍事技術和供應符合莫迪政府的“印度制造”計劃，因為發展軍工是提振印度疲軟制造業的重要手段。這其中鼓勵私營企業參與軍工領域就顯得尤為重要，但軍方提供給私營部門的訂單規模卻遠不及企業實際產能，因此他強調有必要增加私營部門對印度國防工業的參與。相較于握有一定議價權的大型企業，中小私營企業處境更為艱難——即使他們掌握先進技術也面臨資質壁壘與漫長的審批周期，還受制于采購程序中的隱性歧視。

軍方內部也坦言，采購很難突破圍繞DPSU形成的路徑依賴。例如，即便巴拉特電子（Bharat Electronics Limited）和巴拉特動力（Bharat Dynamics Limited）提供的解決方案存在技術滯后或成本過高的問題，他們仍能通過“指定采購”獲得合同。印軍中將阿瑪爾過普.辛格.奧吉拉（Amardeep Singh Aujla）認為，現行采購程序過度重視成本報價而非技術指標，使得具備數字防御能力和預測性維護能力的技術型私企難以進入供應鏈。此外，將“安全性”與“國有屬性”捆綁的制度設計，實質上也排斥了創新主體。這種“名為開放、實為保護”的政策設計使印度國防工業陷入“改革悖論”：既無法通過市場競爭倒逼國有部門提升效率，也難以培育真正具有競爭力的創新主體，導致技術自主化淪為“國有壟斷體系內的循環論證”。

三重矛盾犬牙交錯，揭示出印度國防自主化政策的深層困境：政績敘事導致戰略資源錯配，技術消化赤字削弱能力生成根基，利益共謀固化制度性惰性。同時，三重矛盾還互相共振加強：政績敘事驅動的短期行為為利益集團提供合法性掩護；技術能力的代際差距促使相關國企更加依賴“安全借口”以維持壟斷地位；而封閉的利益結構又反過來強化依靠政績敘事文過飾非的路徑依賴。因此，如果推動改革不觸動深層制度結構，就勢必陷入“頭痛醫頭”的局面：修訂采購規則無法改變軍政復合體的決策邏輯，扶持私營企業難以突破環環相扣的既有壟斷體系，而單純增加研發投入也無法彌補創新生態的系統性缺失。印度國防工業體系的現代化轉型，特別是其國防自主化改革，因此成為檢驗制度變革能力的試金石—唯有打破“政治象征—技術幻覺—利益固化”的閉環，才能真正實現從“紙面強軍”到“能力強軍”的跨越。

四、印度國防工業改革制度困境的影響

印度國防工業面臨的發展困境本質上是制度性因素制約產業科技發展。當政策設計者試圖通過規則修訂、指標優化與市場開放等工具性手段推動國防工業體系現代化轉型時，并未充分考慮印度軍政體制的深層結構性特征—既得利益集團通過責任轉移、規則扭曲與權力再生產消解了改革措施，鞏固了既有秩序。這種制度與政策的交叉互動催生出具有內在邏輯關聯的系統性后果，集中體現為國防自主化的“符號化建構”與產業生態的“二元割裂”。

一是國防自主化陷入“符號化建構”陷阱。印度國防技術自主化被異化為數據競賽與政治符號的堆砌，淪為政治合法性的修辭工具。莫迪政府將國防自主化簡化為政策目標與資源投入的線性函數，通過擴大外資準入政策吸引跨國企業本土化生產，通過國產化率指標推動技術轉移，但忽視軍事技術創新所需的綜合性制度支撐，始終未能建立支撐核心技術突破的制度基礎和能力基礎。現代軍事技術的復雜性表現為材料科學、制造工藝與系統集成的高度糯合，其進步依賴基礎研究積累、跨學科協同機制與產業驗證體系的共同作用。而印度國防工業領域圍繞本土化率建構的“數字崇拜”只在統計學意義上實現了國防自主化，這種“數據繁榮”會掩蓋印度國防工業技術能力的實質缺位：以印度軍工的標志性產品“光輝”戰斗機為例，其發動機、雷達、機載彈藥等核心子系統仍依賴進口，暴露指標導向政策對提升實質技術能力的局限性。當國防工業淪為政治合法性的建構工具，技術理性被政績邏輯架空，莫迪政府的“市場換技術”策略讓印度陷入“引進—仿制—表層自主化—依賴”的惡性循環，自主創新能力在指標游戲中被持續稀釋。更深層而言，這種“符號化建構”帶來的戰略資源的短視化配置必然會損害印度的長期軍事實力，如在新一輪印巴沖突中，印度在空戰中表現不佳，美國官員稱有兩架印度戰斗機被巴基斯坦擊落。這部分地打破了在軍事實力上印度強而巴基斯坦弱的固有印象，從側面反映了制度困境下莫迪國防工業改革的限度。

二是產業生態呈現“二元割裂”格局。盡管莫迪政府積極鼓勵私營企業參與國防工業領域，但是當前印度的國防工業仍然形成“國有壟斷保護”與“私營有限參與”的二元結構。一方面，行政當局通過指定合同向DPSU集中配置資源，形成對私營企業的競爭壓制。這類企業享受財政補貼、免稅政策等制度紅利，無需承擔私營企業必須自行負擔的高額研發和驗證成本。這種資源分配向國企嚴重傾斜的機制，直接扭曲了市場競爭。盡管DPSU常存在項目延期、成本超支等問題，但其壟斷地位仍然不受市場的沖擊。而考慮到軍工領域與國家安全的密切聯系，DPSU很容易與軍政兩界合謀構建競爭壁壘，導致私營企業即使具備技術優勢，也難以進入航電系統、發動機等核心領域。另一方面，利益集團將“國家安全”敘事與國有壟斷綁定，形成對改革的規范性抵制。這種將“國有屬性”等同于“戰略自主”的話語建構，其實質是為既有利益分配格局提供合法性掩護，阻礙競爭性市場機制起效。由于莫迪的改革未觸動深層利益結構，產業生態的二元割裂會讓印度的國防工業陷入“局部調整—制度吸納—故態復萌”的循環，最終形成“新改革強化舊秩序”的恃論。甚至在最惡劣的情形下，私營企業會加入印度行政當局、國防公共部門企業與軍方構成的共謀同盟，一起參與利益分肥，并使得這套體系更加密不透風。

印度國防工業改革的困境不僅反映后發國家國防自主化的共性挑戰，更揭示技術民族主義敘事面對當代軍事技術的內在局限：在21世紀軍事技術創新高度依賴制度協同的語境下，國防工業的現代化無法脫離制度能力的系統性建構。印度的實踐經驗得失為追求國防現代化的新興經濟體提供了三個啟示：其一是國防自主化的關鍵是要超越技術民族主義的“數字崇拜”陷阱，建立需求導向而非政治驅動的研發生產體系。產業技術創新本質上是制度供給的產物，需要建立涵蓋研發、生產、采購各環節的激勵相容規則體系。其二是技術追趕必須伴隨深度權力結構調整。印度的教訓表明，若不能解決利益共謀和制度性歧視等問題，私營企業的產業科技創新活力就無法釋放。這意味著，國防改革需建立透明機制（如采購成本公開）和問責制度（如績效與預算掛鉤），才能有效消解既得利益集團的特權。其三是注重軍事技術積累的長周期性，需要建立超越短期政治周期的政策框架。莫迪政府的困境表明，民粹主義壓力推動“指標躍進”很可能導致資源錯配與能力斷層，唯有建立穩定制度預期，才能為持續技術創新提供良好環境。

五、結語

本文通過解構印度國防工業改革的“數字神話”，揭示其國防工業陷入“數據繁榮”與“技術依賴”困境的深層制度性根源。莫迪政府以高調政策驅動的改革實踐，暴露出防務投機主義對技術理性的擠壓、歷史路徑依賴與現代技術復雜性的沖突，以及軍政—軍工復合體對市場機制的系統性排斥。這三重矛盾本質上是制度能力滯后于技術創新需求的集中體現——當政策設計者試圖通過修訂規則實現國防自主化時，忽視了軍事技術進步對制度生態（研發協同、市場競爭、利益分配）的深層依賴，最終導致改革淪為“統計游戲”與“制度空轉”。

印度案例為全球南方國家提供了深刻鏡鑒：在軍事技術復雜度指數級躍升的21世紀，后發國家的國防自主化已超越單純的技術追趕，本質上面臨的是一場制度能力的攻堅戰。制度能力與權力結構的適配性是決定技術追趕成敗的關鍵所在。這一發現為理解全球南方國家的國防工業轉型提供了新的分析框架，補充了既有研究的不足。未來研究可進一步拓展比較視野，探討土耳其、巴西等國的國防工業改革如何應對類似的制度性挑戰，或結合全球化與技術擴散新趨勢，分析數字技術、開源創新邏輯對傳統國防工業生態的重構效應。此外，軍民融合政策在破解“軍轉民”與“民參軍”制度壁壘中的作用亦值得納入更廣闊的研究議程。

印度國防工業改革的實踐最終證明：在國防自主化的賽道上，沒有國家能通過“制度捷徑”實現超越。唯有以制度變革為引擎，推動技術、產業與軍政體系的深度重構，才能真正穿透“數字神話”的迷霧，扎實邁向國防現代化的目標。這一結論不僅適用于印度，更是所有追求強軍目標的新興經濟體必須直面的歷史課題。

作者簡介：

羅天宇，同濟大學政治與國際關系學院預聘助理教授

毛克疾，國家發改委國際合作中心助理研究員

本文轉載自《南亞研究》2025年第2期文章，原標題為《數字神話背后的陰影：印度國防工業自主性改革的制度困境分析》

本期編輯：龍風穆

本期審核：江怡 陳玨可

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