美國施壓下，金磚為何仍陷“共識赤字”？｜IPP編譯

IPP評論是國家高端智庫華南理工大學公共政策研究院（IPP）官方微信平臺。

導語：

隨著美國總統特朗普重返白宮并對全球主要經濟體祭出關稅、制裁和高壓外交后，越來越多國家開始重新審視美國在全球秩序中的穩定性。在此背景下，原本松散的金磚國家因共同面對美國的霸權而獲得了新的戰略意義，被視為對沖美國主導秩序風險的潛在平臺。與此同時，金磚成員國也在不同程度上感受到美國政策的不可預測性，從而推動金磚集團迎來了前所未有的發展機遇。

然而，學者奧利弗·施滕克爾（Oliver Stuenkel）和亞歷山大·加布耶夫（Alexander Gabuev）卻認為，盡管外部壓力為金磚提供了重新整合的窗口期，這個十國集團本身卻因內部矛盾而難以把握機遇。去美元化、對美國的敵意程度、對中國主導地位的疑慮、經濟結構沖突以及成員急速擴張帶來的制度摩擦，使金磚集團難以形成統一立場。無論是對美國襲擊伊朗的應對，還是對外發布聯合聲明的能力，該集團均暴露出行動不一致、戰略不協調的問題。

因此，盡管特朗普的政策讓金磚國家集團比以往任何時候都顯得必要，它卻仍遠不足以成為新的全球治理架構替代選項。成員國既希望利用該集團對沖美國，又不愿在集團內犧牲戰略自主，導致其無法像G7那樣形成高一致性的政策協調機制。正如本文所強調的那樣，金磚國家集團的地緣政治重要性正在上升，但其內部裂痕同樣顯而易見，使其注定在短期內只能“勉強維持”，難以真正抓住時代賦予的契機。

奧利弗·施滕克爾（Oliver Stuenkel）

卡內基國際和平基金會高級研究員，圣保羅瓦加斯基金會國際關系學院副教授

亞歷山大·加布耶夫（Alexander Gabuev）

柏林卡內基俄羅斯歐亞中心的主任

今年，金磚國家集團因美國的催化作用而獲得了新的使命感。隨著美國總統特朗普重返白宮，金磚集團比以往任何時候都更被視作對日益反復無常且四分五裂的全球秩序的一種必要對沖。

特朗普的一系列舉措——包括針對盟友與敵對國家的混亂關稅行動、對伊朗的打擊和在拉丁美洲采取法律可疑的軍事行動、以及退出聯合國支持的《巴黎協定》——都引發了金磚國家的譴責。

特朗普的政策清楚地凸顯了金磚集團存在的理由：幫助其成員適應并構建一個不那么以西方為中心的世界，在與華盛頓的交往中獲得更大籌碼，并尋找替代由西方主導的機構，如世界銀行和國際貨幣基金組織。

但盡管利益相近，作為一個整體的金磚集團尚未準備好抓住這一時刻。現在加入的新成員包括埃及、埃塞俄比亞、伊朗、印度尼西亞和阿拉伯聯合酋長國，這些成員在對美國態度上的敵意程度差異顯著，并且每個國家都希望保持戰略自主。

因此，該集團將難以采取聯合行動。若要實現團結并匯聚集體力量，金磚國家必須變成類似七國集團那樣的組織（G7——由美國領導、由經濟高度發達國家組成的集團），這些國家為了共同的目標和價值，愿意犧牲相當程度的戰略自主。但金磚國家的紐帶主要建立在共同反對美國霸權之上，因此它們不太可能獲得足夠的凝聚力，無法成為一個真正有效的地緣政治力量。

有分析指出，隨著成員擴容，“達成共識”已成為金磚國家一個長期性的挑戰。圖源：路透社

規模力量

盡管以往的美國總統在很大程度上忽視金磚集團，但特朗普采取了更具對抗性的立場。他稱金磚為“反美集團”，并多次威脅如果其成員試圖以其他貨幣取代美元作為儲備貨幣，就對其征收100%的關稅。

目前，特朗普政府并未整體針對該集團，而是與個別國家發生沖突。一些金磚成員如中國和俄羅斯，比起巴西、印度和南非更能承受來自美國的壓力。但現在所有成員都更清楚地認識到，他們聯合在一起比各自為政更強：美國的霸道行為越明顯，該集團對其成員就越重要。

多年來，北京一直警告金磚其他成員，美國主導的秩序不穩，且易受華盛頓及其盟友的政治情緒波動影響。中國領導層將特朗普的回歸以及美國作為發展伙伴的不可靠性，作為其推動建立新開發銀行（New Development Bank）等平行機構的證據，這并非為時過早，而是具有先見之明。

此外，特朗普的“解放日關稅”所引發的影響——包括美國債券市場的波動以及美元匯率的震蕩——已經促使一些發展中國家采取措施，對沖它們對美元的暴露風險。對于中國及其金磚伙伴來說，這些發展意味著一個機會：利用不受美國控制的金融服務體系，開發減少對美元依賴的工具，并推動使用替代貨幣進行貿易。

莫斯科同樣從特朗普政府制造的混亂中看到了機會。在拜登政府時期，美國及其他西方國家為了回應俄羅斯與烏克蘭的沖突，對其實施了前所未有的制裁。特朗普重返白宮，使俄羅斯總統普京看到一個改善、甚至正常化與華盛頓關系的機會。

特朗普大幅削減了對烏克蘭的財政支持，但仍會定期對莫斯科發出威脅，并制裁了俄羅斯最大的兩家石油生產商。這也正是為什么俄羅斯意識到必須加強與金磚國家伙伴的合作，并利用這一集團作為支撐網絡，以抵抗西方的制裁壓力，同時削弱美國在金融與科技領域的全球主導地位。

特朗普對巴西、印度和南非發動的行動，同樣引發了一系列影響，這在理論上應當讓金磚成員更加團結。特朗普在今年早些時候對巴西進口商品征收了50%的關稅，并聲稱對前總統雅伊爾·博索納羅（Jair Bolsonaro）的調查具有政治動機。當巴西最高法院以“企圖發動政變”為由判定博索納羅有罪后，特朗普進一步升級：制裁了一名與此案相關的巴西最高法院大法官，并取消了數名巴西司法和政府官員的簽證。這些措施推動巴西更加深化與金磚國家成員的關系。

巴西總統盧拉近日對特朗普豁免許多產品40%關稅的決定致以“部分”謝意，但表示改善美巴關系還需要很多事情要做。圖源：路透社

正如盧拉（Luiz Inácio Lula da Silva）的一名顧問最近所說：特朗普的攻擊“正在強化我們與金磚國家的關系，因為我們希望關系多元化，而不是依賴任何一個國家。”甚至在博索納羅被判決之前，盧拉就已經積極拉攏金磚盟友，并對中國、俄羅斯等國進行正式訪問，同時還訪問了已于今年六月成為金磚伙伴國的越南。但特朗普的咄咄逼人無疑會加速這一趨勢。

南非與美國之間的外交摩擦也產生了類似且完全可以預期的結果。今年5月，南非總統西里爾·拉馬福薩（Cyril Ramaphosa）與特朗普在白宮舉行會面，雙邊關系跌入新低。在這場緊張的會面中——整個過程在南非媒體上被廣泛播放并反復分析——特朗普突然以虛假且煽動性的指控“伏擊”了拉馬福薩，聲稱南非正在發生針對阿非利卡農民的“白人種族滅絕”。

特朗普的言論呼應了邊緣陰謀論，并迎合了其國內部分選民，但卻令南非政治光譜上的各方都感到震驚與憤怒。在此之前，特朗普政府已驅逐了南非駐美大使，威脅實施嚴厲的貿易懲罰，并取消了援助項目。對南非領導層而言，這場災難性的白宮會面再次證明：美國已經不再是一個值得信賴的伙伴。面對一個態度異常敵意的華盛頓政府，比起意識形態層面的共鳴，南非更有理由出于戰略需要，尋求更緊密的金磚國家內部合作，以保護自己免受一個反復無常且具有懲罰性的美國的影響。

甚至在印度，這個在過去二十年里一直努力培養與華盛頓關系密切的國家，高層決策者亦清楚地意識到，他們必須在特朗普難以預測的行為面前進行對沖。今年，美國遣返了數千名印度國民、擱置了雙邊貿易協議談判，并對印度商品征收50%的關稅。印度政策制定者如今堅定致力于“多重結盟”戰略，其中金磚國家不僅是所謂“全球南方”的合作平臺，也是當美國承諾不再可信時的地緣政治保險。

類似的情緒在其他金磚國家首都也十分明顯，那里的領導人擔心，與美國過于親密的關系可能變成一種負擔。因此，尋求作為正式成員或伙伴國加入金磚的國家數量持續上升。名單包括：孟加拉國、白俄羅斯、玻利維亞、古巴、哈薩克斯坦、馬來西亞、尼日利亞、塞內加爾、泰國、烏干達、烏茲別克斯坦、委內瑞拉和越南。

各國尋求伙伴多元化并非完全因特朗普而起。例如，土耳其（Turkey）在特朗普回歸之前就表達過希望成為金磚正式成員的興趣。但特朗普的第二任期已將“多重結盟”從遙遠的愿景提升為迫切的戰略。

勉強維持

然而，金磚國家并沒有準備好抓住這一時刻。隨著該集團規模的擴大，其內部矛盾也隨之增加。這并不令人意外。巴西和印度長期反對擴張——擔心自身影響力被削弱，也擔心集團凝聚力下降——但最終在2023年中國的壓力下讓步。埃及、埃塞俄比亞、印度尼西亞、伊朗和阿拉伯聯合酋長國在過去三年間陸續加入。

在今年四月于里約熱內盧舉行的金磚國家外長會議上，成員國首次未能發表聯合公報。僵局凸顯了集團內部在去美元化的速度和方向、對美國的敵意程度，以及北京在集團內部的領導抱負等問題上的分歧。

此次矛盾的焦點是一個對巴西總統盧拉具有象征意義的話題：聯合國安理會改革。埃及與埃塞俄比亞反對公報中承認南非爭取常任理事國席位的措辭，這暴露了集團擴員后帶來的復雜性。到了今年七月，在一次史無前例的發展中，多位國家元首未能親自出席金磚峰會，十個成員國中只有一半派出了代表團；其余國家僅以遠程方式參加。

美國在六月轟炸伊朗核設施本可能讓金磚國家團結起來。多國政府對這次襲擊感到震驚，認為美國采取了單邊行動，危險且無視國際規范。對中國和俄羅斯而言，這次打擊印證了他們長期以來對美國軍事主義的批評；

對巴西和南非這兩個一貫強調“反干涉”和“和平解決沖突”的國家而言，這次攻擊被視為破壞全球穩定的魯莽行為；

對印度來說，這次襲擊不僅違反國際法，更是對其重要能源供應國的攻擊。然而最終，金磚國家在轟炸事件幾天后發表的聯合聲明模糊不清，甚至沒有提及以色列或美國，暴露了這一集團根本無法以統一聲音發聲。

其他方面的摩擦也隨處可見。中國大量補貼的出口產品——包括鋼鐵、紡織品和汽車——正在給巴西、南非等國的本地產業帶來壓力。由此產生的緊張關系使金磚國家內部經濟協調復雜化，因為各國政府都面臨國內壓力，要求對中國商品采取保護性措施。

雖然中國希望利用金磚國家作為擴大其影響力和展示其治理模式的平臺，但其他成員仍警惕自身利益被北京的雄心所取代。最近，由盧拉召集的金磚國家虛擬峰會，旨在制定應對美國關稅的共同戰略，但最終幾乎沒有產生任何實質成果。

盡管特朗普重返權力使金磚國家面臨新的緊迫性，但金磚國家仍被長期阻礙其效力的結構性弱點所束縛：國家利益分歧、經濟優先事項沖突，以及對彼此地緣政治意圖的深度不信任。擴員只會放大這些挑戰，為一個本就笨重的組織增添更多參與者與矛盾。中國也許將特朗普的咄咄逼人視為美國不可靠性的最終證明，但其他成員仍不愿過度向中國靠攏，也不愿將國家議程服從于某一個領導者。集團內部的凝聚力依然遙遙無期。

在可預見的未來，這個集團很可能繼續勉強維持——吸收新成員、發表宏大聲明、偶爾協調立場，但遠遠達不到成為一種新的全球治理模式的基礎。特朗普讓金磚成員再次意識到該集團的重要性，同時也揭示了它無法抓住機遇的原因。

編譯｜張樂詞 IPP特約編譯

IPP公共關系與傳播中心

排版｜周浩鍇

審校｜劉 深

終審｜劉金程

IPP評論熱門文章

何包鋼：對華焦慮，澳大利亞走向了21世紀版“戰略拒絕”孟維瞻：馬姆達尼當選紐約市長，他會讓美國走向“社會主義”嗎？觀點集錦｜鄭永年：中美關系的“新常態”是什么？

關于IPP

華南理工大學公共政策研究院（IPP）是一個獨立、非營利性的知識創新與公共政策研究平臺。IPP圍繞中國的體制改革、社會政策、中國話語權與國際關系等開展一系列的研究工作，并在此基礎上形成知識創新和政策咨詢協調發展的良好格局。IPP的愿景是打造開放式的知識創新和政策研究平臺，成為領先世界的中國智庫。