中國新型城鎮化理論·政策·實踐論壇2025在清華大學召開

導 讀

2025年11月13日，由清華大學中國新型城鎮化研究院、清華大學國家治理與全球治理研究院主辦的“中國新型城鎮化理論·政策·實踐論壇2025”成功召開。

內容來源：清華新型城鎮化研究院

國務院參事、國家發展改革委原副主任胡祖才，中國社會科學院大學教授、國家數據專家咨詢委員會主任、國務院原副秘書長江小涓，中國國土經濟學會首席專家、國家發展改革委原副秘書長范恒山，清華大學黨委副書記過勇，清華大學中國經濟思想與實踐研究院院長李稻葵，中國社會科學院學部委員、農村發展研究所原所長魏后凱，中國國際工程咨詢有限公司社會事業業務部主任于強，中國建筑集團有限公司雙碳辦公室副主任李叢笑，清華同衡規劃設計研究院書記、院長惲爽，清華大學中國發展規劃研究院院長助理李治等嘉賓出席。論壇由清華大學中國新型城鎮化研究院院長尹稚主持。

尹稚主持論壇

當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，亟需錨定“十五五”現代化建設新目標，統籌思考未來發展道路。本屆城鎮化論壇以“共謀‘十五五’發展，共話城鎮化未來”為主題，圍繞準確把握“十五五”時期階段性要求、引領城鎮化高質量發展、探索中國城市建設新機遇新動能展開深入研討。會議吸引了近200位來自高校、科研機構、地方政府部門及企業代表參會。

開幕致辭

過 勇

清華大學黨委副書記

過勇在致辭中強調，“十五五”時期是推動我國新型城鎮化進程增速換擋、質量提升的攻堅時期。本次論壇圍繞“共謀‘十五五’發展，共話城鎮化未來”主題，旨在深入貫徹黨的二十屆四中全會精神，系統研判新型城鎮化在新時期的功能定位、重點方向與機遇挑戰。他指出，清華大學始終堅持與國家發展同向同行，未來將進一步聚焦國家重大戰略需求，深化重點領域研究和實踐探索，為“十五五”規劃編制和城市高質量發展貢獻力量。

主旨報告

01

江小涓

中國社會科學院大學教授

國家數據專家咨詢委員會主任

國務院原副秘書長

江小涓圍繞“十五五”規劃《建議》學習體會，展開重要啟示分享。江小涓表示，《建議》提出的目標導向明確，即基本實現現代化目標和關鍵五年定位。當前我國面臨經濟增速放緩的壓力，這既是周期性因素所致，也反映出結構性轉型的挑戰。要把握“十五五”中心和主題，推動經濟實現質的有效提升與量的合理增長。

江小涓指出，要堅持系統思維，以人民需要為根本目的，全面部署各項工作。當前，人民美好生活訴求日益多元，這需要統籌資源配置，推動治理體系與社會發展更好相適應。同時，共同富裕面臨數字技術替代就業與科技企業家收入激增等新挑戰，需通過制度設計平衡效率與公平。

江小涓強調，深化改革開放是關鍵舉措。一方面要加快構建高水平社會主義市場經濟體制，增強高質量發展動力：充分激發各類經營主體活力，促進民營經濟發展；加快完善要素市場化配置體制機制、暢通退出機制。另一方面要擴大高水平對外開放：堅持開放合作互利共贏，與世界各國共享機遇共同發展；更加重視科技自立自強，進入高端水平型分工；拓展雙向投資合作空間。

最后，江小涓總結，“十四五”發展成就突出，“十五五”機遇與挑戰并存，要堅持以經濟建設為中心，以高質量發展為主線，堅定不移推進改革開放和創新，努力實現各項目標和任務，為2035達到中等發達國家水平走好關鍵五年。

02

胡祖才

國務院參事

國家發展改革委原黨組成員、副主任

胡祖才發表“全面貫徹落實黨的二十屆四中全會精神，加快推動以人為本的新型城鎮化高質量發展”主題演講。

胡祖才認為，當前我國城鎮化發展已進入新的歷史方位，要將其放在我國新型城鎮化發展的歷史進程中來認識，放在中國式現代化全局中來認識，放在世界百年未有之大變局中來認識，放在不斷滿足人民日益增長的美好生活需要中來認識。

胡祖才表示，“十五五”規劃《建議》明確提出，要“建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市”，這為“十五五”推進城鎮化建設和城市發展明確了戰略導向，要全面深刻領會。

胡祖才指出，“十五五”時期，推進新型城鎮化發展，在路徑上要把握城鎮化發展規律，順應新一輪科技革命和產業變革大勢，以“融合”為重要抓手，推進城鎮在區域、城鄉、產城、數智、綠色、文化和安全等7方面的深度融合。

最后，胡祖才強調，堅持和加強黨的全面領導，是推進中國式現代化的根本保證，也是推進以人為本的新型城鎮化的根本保證。

03

范恒山

中國國土經濟學會首席專家

國家發展改革委原副秘書長

范恒山的演講以“把握政策導向，著力三個方面推進新型城鎮化”為題。范恒山表示，城鎮化涉及面廣、拓展度深、帶動力強，對于建設社會主義現代化來說，既是主要內容，又是重要支撐。要實現“十五五”時期經濟社會發展目標，新型城鎮化起著不可替代的作用，應著力三個方面推進工作。

第一，以協同聯動為指向，優化提升城市群和都市圈。要做好聯和分，進而實現同和異兩篇文章。所謂“聯”，一是新老基礎設施要聯，并且做到同質同標；二是基本公共服務要聯。所謂“分”，一是體現特色，通過特色形成錯位發展；二是有機銜接，協作共建產業鏈、供應鏈；三是合作共建，通過合作聯動共建共享戰略性新興產業、未來產業。

第二，以務實精細為指向，推動城市高質量發展。要以“發展力、愉悅度、安全性”三個維度評估城市高質量發展水平，同時要在三個方面下功夫推動務實、精細地治理：一是著力形成富有特色的成長性產業結構；二是務實構建精準管理、快速反應的安全保障體系；三是大力塑造、積極創造主動作為的發展氛圍。

第三，以一體融合為指向，促進城鄉共同繁榮發展。要通過改革推進農民進入城市、城市資源向農村輸入雙向流動，實現以城帶鄉、以工促農，加快農業農村現代化進程。關鍵是推動兩項改革：一是戶籍制度改革，相應建立進城農民公平享受基本公共服務的制度；二是農村推進土地“三權分置”改革，以此為城市優勢企業、先進技術、現代經營模式以及其他有效資源進入農村創造條件。

04

魏后凱

中國社會科學院學部委員、農村發展研究所原所長

魏后凱在主題演講中，就“十五五”時期推進新型城鎮化的若干關鍵問題，提出了四個層面的核心觀點與戰略路徑。

第一，“十五五”時期中國城鎮化需要處理好速度與質量的關系，以全面提高城鎮化質量為主線。魏后凱預測，該時期城鎮化速度將保持在0.7個百分點左右。其關鍵且首要的任務是科學有序地推進農業轉移人口的市民化，該問題的本質是“共建而未完全共享”，根本途徑在于推進基本公共服務均等化。

第二，面向共同富裕目標，優化城市規模結構和現代化城市體系，促進大中小城市和小城鎮協調發展。當前城鎮規模增長呈現“兩極化”趨勢，超大特大城市過度膨脹與中小城市、小城鎮活力不足的現象并存，制約了整體協調發展。要分類施策，精準發力。

第三，要進一步完善城鎮化的主體形態和主骨架，以現代化都市圈和城市群為主體形態，以現代化中心城市體系為主骨架，培育形成城市群、都市圈、中心城市等共同構成的區域增長極體系。

第四，就地就近城鎮化加快，以縣域為切入點，優化城鄉空間布局。當前，農村勞動力轉移就地就近轉移加快，并且呈現“外出農民工占農民工總量比重下降、外出農民工跨省比重下降、跨省農民工占農民工總量比重下降”三個下降趨勢。同時，農村人口老齡化和村莊空心化進一步加劇。因此要實行多元化應對策略，包括按常住人口優化農村基礎設施和公共服務配置、完善進城落戶農民農村“三權”退出機制、統籌優化村鎮布局等。

05

李稻葵

清華大學中國經濟思想與實踐研究院院長

李稻葵的演講以“‘十五五’期間新型城鎮化的特殊定位”為題。他指出“十五五”的核心任務，一是應在日益激烈的國際競爭中占領制高點，將高水平科技自立自強置于首要位置，推動科技、人才、教育“三位一體”協同融合發展；二是應促進提升內需，鞏固構建全國統一大市場，扭轉近年名義GDP增速下行的趨勢，推動經濟增長速度恢復，從而穩定就業預期、收入預期等。

李稻葵認為，新型城鎮化是提振內需的重要抓手，應通過制度設計和公共投入促使農村人口融入現代化經濟生活，進一步提升經濟總需求。新型城鎮化實施的重點在于調動地方政府、縣級政府動力，一方面，要通過將國家規劃目標分解為具體、可量化、可考核的KPI，把人口市民化等任務納入干部考核體系，激發縣級政府的積極性和責任感；另一方面，要提升政府能力，正視當前地方、縣級政府面臨的“債務高懸”效應，避免在沉重還本付息壓力之下，政府對城鎮化、戶籍改革和公共服務的投入出現動作變形。

針對上述難題，李稻葵提出，應合理利用國債這一現代化公共金融服務工具。應在合理評估中央政府金融凈資產和國家信用空間的基礎上，通過增發國債置換部分地方政府債務，緩釋地方財政壓力，并在此基礎上專門增發“新型城鎮化特別國債”，采取資金直達縣級政府的方式，重點支持縣城基礎設施完善、基本公共服務供給和常住人口市民化等發展方面。

圓桌對話

本次論壇的圓桌對話環節主題為“多方聚力共繪‘十五五’藍圖”，清華大學中國新型城鎮化研究院科技部主任王強擔任主持人。

于 強

中國國際工程咨詢有限公司社會事業業務部主任

于強系統性地提出了新型城鎮化“向內、向下、向上、向外、向新”等五個發展方向。

向內發展，即城鎮化正從增量擴張轉向存量優化的內涵式發展階段。城市更新、“好房子”政策與房地產去庫存應納入一個宏觀政策框架統籌推進。其中，城市更新首要任務是加快房地產去庫存，解除房地產關聯綜合性緊縮效應，調整物價預期，恢復市場信心，在此基礎上才能真正實現“好房子”——通過老舊小區、街區、廠區、城中村的改造，用存量房源對沖增量需求，推動品質提升與社區建設，實現良性循環。

向下發展，即縣域是城鄉融合的關鍵紐帶和就近城鎮化的主要空間。未來縣域發展應建立“主導產業短名單”，集中資源發展優勢領域；同時，應分類施策，考慮城市產業配套型、農業主導型、特色資源型、特殊功能型及改革創新型等分型特征，開展差別化考核，從根本上扭轉“GDP競賽”的舊模式，緩解“內卷化”發展矛盾。

李 治

清華大學中國發展規劃研究院院長助理

李治指出，地方當前面臨如何對標國家規劃，調整本地規劃的問題。

李治首先分析了地方在規劃制定上存在的兩個基本悖論。一是關于發展目標如何確定的問題。地方兩會先于全國兩會召開，地方增速和全國總體增速的確立存在悖論。二是空間規劃與發展規劃不匹配的問題?？臻g規劃以十五年為期，而地方發展規劃每五年編制一次，存在明顯的周期錯位。

李治提出，“十五五”規劃制定最關鍵是因地制宜，要深刻把握“地”的內涵。第一是地理，受區域自然稟賦的因素影響，不同城市在產業選擇、城市功能定位上存在差異，規劃思路不同。第二是地區，即與國家發展戰略的匹配程度。許多地方采用“節點城市”“樞紐城市”“中心城市”“強磁場”“吸引力”“紐帶”等表述用詞，考慮的是其在國家戰略實施過程中能承擔多少比例。第三是地位，地方應先厘清自身是縣級市、中心城市，還是超大特大城市，以便準確制定高質量的發展規劃。

惲 爽

清華同衡規劃設計研究院書記、院長

惲爽圍繞城市規劃的核心任務、發展規劃與空間規劃的關系展開分享。

惲爽認為，城市規劃的核心是要準確把握發展階段。今年中央城市工作會議提出的“兩個轉向”是特別重要的一個信號——存量提質增效為主的階段來臨了。我們一是要理解，未來發展要在存量資源下解決所有的問題。二是要認識到，城市更新在這一階段的重要性和承載的不同任務：一方面要以人民為中心，關注民生需求和生活質量的提升；另一方面需要政府搭平臺吸引投資、拉動內需，做好穩增長和促發展。

其次，要協調好發展規劃與空間規劃的銜接。比如我們給城市做項目謀劃，在資金有限的情況下，想要謀劃出有分量、促發展、穩增長的項目，并且能謀劃一個成一個，還要在預定時間內快速完成，面臨的最大、最復雜的問題就是空間的問題，包括拆遷、土地權屬等各個方面。因此現在很多城市發展規劃需要在項目謀劃階段空間規劃就深度參與，逐步實施滾動開展，以此提高項目的可行性和推進效率。

李叢笑

中國建筑集團有限公司雙碳辦公室副主任

李叢笑表示，我國建筑行業綠色轉型非常關鍵，碳排放（不含基礎設施建設）占到全國碳排放總量的39.5%。其中，建材生產占了16.8%、建筑運行占了22.1%，建造占了0.6%。盡管占比較低，但建造在建筑全過程中的作用可比作“啞鈴”的中間部分，決定了建材的選用和建筑的運行能耗。建筑的隱含碳主要來自于建材，通過設計，可采用更低碳的建筑造型及結構形式，減少建材的用量，通過施工，可選用更綠色低碳的建材，從而促進建材行業的綠色轉型。同時，設計與施工可推動新建建筑達到綠色低碳建筑的要求，也可推動既有建筑通過圍護結構改造、提升設備能效、使用更多可再生能源等方式降低碳排放。

那么具體該如何做呢？“十五五”規劃《建議》再次提到，建立健全地方碳考核、行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價、產品碳足跡等政策制度和管理機制。其中，地方政府需做好城市“十五五”規劃，控制好各區域碳排放總量及強度，出臺一系列碳排放技術標準，明確碳排放邊界、統一核算方法等。企業應做好自己的碳管理。例如，中國建筑集團連續三年進行了覆蓋全業務范圍的碳盤查，摸清了家底，找到了方向。鼓勵供應商提供材料和產品的碳排放因子，逐步形成可滾動更新的建材碳排放因子庫。希望各個城鎮也能推進建筑相關的碳盤查，精準開展能碳雙控。不僅能推動建筑業綠色轉型，還能為居民創造更舒適的生活環境。

成果發布

論壇最后，尹稚、惲爽與清華大學出版社文化與傳播工作室主任紀海鴻共同為《中國都市圈發展報告2024》新書發布揭幕。

本書為清華大學中國新型城鎮化研究院都市圈系列研究第三輯，延續了該系列從理論、政策到實踐的架構，及多源數據支撐研究的特色，系統梳理了全國都市圈建設總體情況、重點領域的主要進展、高質量發展水平評價，專門討論了跨域協同治理體制機制議題，并圍繞當前都市圈建設的堵點問題提出對策建議，同時對南京都市圈、杭州都市圈、鄭州都市圈、沈陽都市圈等四個重點都市圈進行深度剖析。對我國其它地區的都市圈建設工作推進具有較大參考價值。

新型城鎮化理論·政策·實踐論壇是清華大學聚焦城鎮化議題的常設論壇，至今已連續舉辦八屆。論壇云集了來自政產學研各界的專家，為促進中國城鎮化領域的學術交流、成果展示、實踐分享、思想碰撞提供了一個重要的平臺。

論壇主旨報告將在后續陸續發布，敬請關注。