批復！中西部第一區，誕生了

作者：余飛

01

中西部第一區，誕生了

被按下多年的行政區劃調整，又開始了。

11月6日，重慶官方宣布了經國務院批復的重大行政區劃調整：

第一項調整，依托兩江新區國家級新區，撤銷江北區、渝北區，設立兩江新區，管轄原江北區、原渝北區（不含大灣鎮、統景鎮、大盛鎮、興隆鎮、茨竹鎮）和北碚區的水土街道、復興街道、蔡家崗街道、施家梁鎮、童家溪鎮的行政區域。

第二項調整，將與北碚區國土空間定位趨同的原渝北區北部大灣鎮、統景鎮、大盛鎮、興隆鎮、茨竹鎮5鎮劃歸北碚區管轄。

兩江新區原本是國家級新區，是功能區。2010年6月18日掛牌，是我國第三個、內陸第一個國家級開發開放新區。

原本的功能區批復區域為長江以北、嘉陵江以東，包括江北區、北碚區、渝北區3個行政區部分區域，面積1200平方公里、常住人口333萬人，其中直管區面積638平方公里、常住人口108萬人。

此次調整后：

兩江新區從功能區升格為行政區，管轄范圍基本覆蓋了之前的批復區域，且有所擴大。兩江新區轄31個街道、11個鎮，面積約1360平方公里、人口約352萬。

調整之后，兩江新區成為中西部經濟、人口第一區。

如果參加全國排名，從人口角度看，僅次于上海浦東新區、深圳寶安區、深圳龍崗區、廣州白云區、佛山南海區、位居全國第六，超過朝陽、順德、海淀、番禺等。

兩江新區2024年的GDP大約5100億元，可以排在全國城區第12名。

02

為何要調整

為何要調整？

本號認為，背后有兩大邏輯：

第一，破除區域之間“內耗”，簡化程序，集中力量。

重慶日報在11月7日發布的文章《新區劃承載新期望 新引擎引領新發展——寫在重慶部分行政區劃調整之際》中，給出了詳細解釋：

經過十多年發展，這種空間范圍內條塊分割、職責邊界不清的粗放管理方式，帶來了空間上的碎片零散，管理重疊與管理真空并存的情況不時出現，理順開發區與行政區管理體制機制愈發迫切重要。

與此同時，隨著中心城區城市化、工業化步伐加快，兩江新區可開發利用的空間出現不足；江北區人口密度過大甚至超過上海市，導致交通擁堵等大城市??；渝北區南部片區和北部片區二元結構突出；北碚區二三產業發展較弱……兩江新區與3個行政區在規劃布局、產業發展、要素配置、土地利用、交通設施、公共服務等方面統籌協同效果不佳。

簡單總結就是，隨著時代發展，原本碎片化的直管區已經不適應當下重慶的產業布局。同時，功能區與行政區的權責不明，導致某些片區都可以管都沒法管，影響了片區的經濟發展。

比如區中有區，片區權責難以厘清，直管區與拓展區的政策落差等等，諸多拉扯與牽絆，會讓一件原本容易執行的事情，陷入漫長的內耗與等待。

這一次區劃調整，就是一次管理權與責的梳理，去內耗、簡化行政上的流程，充分釋放兩江新區的發展空間，以便承擔著“內陸開放門戶與西部發展高地”重大歷史使命的兩江新區，更好地做強重慶。

環顧全國，重點城市的功能區發展到一定階段升級為行政區，存在著一定的趨勢。

在重慶之前，上海浦東新區、天津濱海新區均從功能區切換到了行政區。

廣州的南沙區也是行政區，與浦東、濱海、兩江不同的是，南沙最先就是行政區，后來獲批為國家級新區，疊加了功能區的身份。

最近發生的功能區轉向行政區事件，是深圳的龍華區、坪山區以及南昌的紅谷灘區。

在轉變為行政區之前，龍華新區、坪山新區作為功能區，行政上分別歸屬于寶安區、龍崗區。

2017年國務院批復，龍華區、坪山區掛牌成立，完成了從功能區到行政區的轉變。

南昌的紅谷灘2019年獲得國務院批準，從功能區轉變為行政區，如今已經是南昌市和整個江西省的行政中心。

第二，強中心。

之前在分析中西部省自治區的時候，我不斷強調過，對于內陸地區地形復雜、經濟偏弱的省份來說，強省會是最好的選擇。

比如四川，處在第一級青藏高原和第二級長江中下游平原的過渡帶，高低懸殊，西高東低的特點特別明顯。西部為高原、山地，海拔多在3000米以上。

能夠提供給四川發展的，就是四川盆地，也即成都平原這一帶。而成都自古便是川地的核心地帶。

無論是地形構造的客觀現實，還是抵御沿海虹吸的主觀需要，四川的強省會戰略都是明智之舉。

再比如最近再度強調強省會的甘肅，同樣如此。以烏鞘嶺為分界線，此界線的西北是干旱區，地廣人稀是必然的，自然生態并不宜居。

對于西部其他地區而言，整體上地形地貌復雜。

有限的產業若不集中在省會與首府，不強省會強首府，對于缺錢、缺產業、缺人才、缺環境的中西部地區，如何才能招架得住東部的人口虹吸？

所以，我們看到，西部地區幾乎無一例外都是強省會路線。

全國省會與首府首位度最高的10個地方，西部占了6個。

制圖：城市財經；數據：各地統計局

重慶作為全國面積最大的直轄市，無論是土地面積、人口規模還是行政級別，都與省雷同。

我之前說過，重慶的主城9區也即現在調整后的主城8區可以視作重慶的“省會”。

從這個角度看，重慶其實也是在走“強省會”路線。其人口流向也體現了鮮明的“強省會”特點：

2022年年末全市常住人口3213.34萬人，其中城鎮常住人口2280.32萬人，鄉村常住人口933.02萬人。

2023年全市常住人口3191.43萬人，城鎮常住人口2287.45萬人，鄉村常住人口903.98萬。

2024年常住人口3190.47萬人，城鎮常住人口2301.49萬人，鄉村人口888.98萬人。

兩相對比會發現，2022年至2024年，重慶的城鎮常住人口增加了21.17萬人，鄉村人口減少了44.04萬人。

流失人口集中在農村。重慶鄉村流失的人口，一部分進入了“省會”，一部分則流出了重慶。

而這一次調整，則是對其“強省會”、強中心的再一次支持。正如重慶官方提到：

以行政區劃調整為切入點，通過管轄區域集約化的空間重構和管理體制權責一體貫通的體系重構，切實解決“條塊分割、權責不清、多頭管理”的難題，發揮直轄市扁平化管理優勢，強化產業引領、科技創新、通道賦能、門戶樞紐、綜合服務等核心功能，促進優質資源要素的合理流動和高效集聚，高水平打造具有國際影響力的活躍增長極和創新動力源，成為重慶乃至西部地區高質量發展引領區、改革開放新高地，以點帶面推動全市域形成優勢互補、協同高效的區域經濟布局。

重慶雖然版圖8.24萬平方公里，但重慶山丘眾多。

全市山地、丘陵面積大，平原、臺地面積小，各地貌類型中，平原、臺地、丘陵、山地占全市總面積的比重，分別為3.74%、5.33%、15.6%、75.33%。也就是說，山地占重慶市總面積的比重超過了七成。

所以重慶別名山城。

搞三峽大壩之后，退耕還林、保護環境又是重慶重要的政治任務之一。所以，重慶太需要土地來發展工業了。

占比僅3.74%的平原主要分布在渝西以及嘉陵江、長江沿岸的河谷地帶，后者正是兩江新區所囊括的地帶。

隨著行政區劃調整，兩江新區所包括的原江北、渝北大部分地區以及北碚的工業地帶行政區劃壁壘打破。

這有利于整合區域內的土地資源，實現產業用地的高效規劃，激活中心城區內生動力和發展潛力。

區域的集中連片有利于統一的規建管治，有利于城鄉統籌、產城融合、職住平衡。龍興、水土、魚復3個片區儲備了相當可觀的工業用地存量，為兩江新區未來發展提供了用地空間上的保障。

以便打造出一個全市經濟的發動機、領頭羊，可以增強中心城區的輻射帶動作用，最終實現助力重慶打造新時代西部大開發重要戰略支點、內陸開放綜合樞紐。

03

行政區劃調整序幕拉開

本號認為，重慶行政區劃調整，釋放了一個強烈信號：

新一輪行政區劃調整序幕拉開。

這里包括兩個方面：

第一，可能會有更多的功能區轉變為行政區。

多區重疊、權責不明帶來的執行力低效與內耗，不僅存在于重慶，而是很多擁有國家級新區、功能區城市共同存在的問題。

前不久召開的重要會議強調，“十五五”時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期，要鞏固拓展優勢、破除瓶頸制約、補強短板弱項，在激烈國際競爭中贏得戰略主動，推動事關中國式現代化全局的戰略任務取得重大突破，為基本實現社會主義現代化奠定更加堅實的基礎。

要實現這一步目標，需要全國各城市共同努力，尤其是頭部城市。

目前，全國批復的19個國家級新區中，上海浦東新區、天津濱海新區、重慶兩江新區均已轉變為行政區。

未來南京的江北新區、青島西海岸新區、大連金普新區、長沙湘江新區、福州新區、昆明滇中新區、哈爾濱新區、蘭州新區后續轉變為行政區的概率很大。

至于成都的天府新區、西安的西咸新區、貴陽的貴安新區、南昌的贛江新區由于橫跨兩市，情況相對復雜，即便轉變，審批的時間也會相對長一些。

第二，人口快速下滑的中小城市行政區劃調整。

全國人口已經三連降。

本號之前梳理過一個數據，過去三年，公布常住人口數據的311個城市，有108個增長，2個持平，201個城市減少。

全國人口減少城市占比約三分之二。

制圖：城市財經；數據：各城市統計局

隨著全國人口不斷收縮，一些人口減少特別嚴重的農村、鄉鎮乃至城市，會被合并消失，這是全世界范圍內的大趨勢，也是過去在做，將來我們仍要做的事情。

今年3月19日，民政部部長在學習時報發表署名文章，明確提到：

探索人口收縮地區行政區劃優化路徑。

這里的優化，究竟是如何優化，民政部沒有展開敘述。

不過，客觀來說，可選擇的路徑并不多，基本都是分兩步走：

1，大幅精簡人口收縮嚴重地區的行政單位和人員。

這一點，從2023年就已開始，尤其是很多人口小縣。具體可以參考之前的文章

2，合并。

此外，8月份國務院發布的《關于推動城市高質量發展的意見》中也提到：

推動中小城市結合常住人口變動趨勢，動態優化基礎設施布局、公共服務供給，按程序穩慎優化行政區劃設置。

所釋放出來的信號，也大差不差。

9月2日，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心主任高國力進行了獨家專訪在回答每日經濟新聞的專訪中明確：

從城市發展趨勢來看，人口流失、資金外流、土地閑置的這一類城市，今后也會面臨撤并或整合的可能。這是國際規律和經驗，我們要尊重規律、順勢而為、因勢利導。

其實，這事兒在人口已經持續減少十多年的日本，早就發生了。

2014年日本民間機構發布預測報告，將有896個市將消失。需要解釋一下的是，日本的市和我們的市概念不一樣。

日本的市、郡、特別區相當于我國的縣，而日本的都、道、府、縣相當于中國的省，在日本縣的級別比市要高，與我們正好相反。

2024年，韓國發出了兩次人口警告。

第一次警報：2024年6月19日，韓國當時的總統尹錫悅宣布，韓國進入“人口國家緊急狀態” ，將啟動全力應對體系，直到低出生率問題解決為止，并將成立了“人口戰略企劃部”。

第二次警報：韓國雇傭信息院去年6月底發布的一份報告報道，隨著低生育率和人口老齡化加劇，韓國第二大城市釜山因人口萎縮顯現出“進入消失階段”的跡象。

一國之總統，如此重視人口危機，可見韓國人口問題有多嚴重。

我們這邊，鄉村的消失與合并，早就在發生。

2013年，人民網等多家官方媒體就披露過一組數據，自2000年至2010年，我國自然村由363萬個銳減至271萬個，10年間減少了90多萬個，其中包含大量傳統村落。

此外，2022年12月，黑龍江伊春市的烏翠區烏馬河、錦山、向陽、曙光四個街道辦事處因為人口減少因素，被撤掉街道，合并成了兩個鎮。

隨著出生人口下降趨勢難以阻擋，未來全國人口減少的幅度會繼續加大，收縮型城市會越來越多，行政區劃調整，已經是勢在必行。

首當其沖的便是東北、西部和中部一些人口收縮較快的地區。

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