尹稚教授接受《中國城市報》專訪：中國城市如何煉出韌性內核

導 讀

當我國城鎮化進程從“高速”換擋至“提質”，當“基建狂魔”的光環讓位于“匠心治理”的考題，一個根本性問題浮現：面對已然來臨的“城市提質時代”，我們如何將頂層設計的“韌性藍圖”，轉化為老百姓可感知的安全與幸福？

日前，住房和城鄉建設部、國家發展改革委等9部門制定了《貫徹落實〈中共中央辦公廳、 國務院辦公廳關于推進新型城市基礎設施建設打造韌性城市的意見〉行動方案（2025—2027年）》（以下簡稱《行動方案》）。隨著我國城鎮化率突破67%并邁向高位穩態，城市治理者究竟該如何破題？為此，中國城市報記者專訪了清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚。

內容來源：《中國城市報》，2025年11月3日第11版

作者：中國城市報記者 葉中華

尹 稚

清華大學建筑學院教授，博士生導師

清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長

清華大學城市治理與可持續發展研究院院長

清華大學國家治理與全球治理研究院首席專家

中國城市規劃學會副監事長

清華同衡規劃設計研究院創始人、資深顧問專家

01

理念之變：從規模擴張到內涵發展的范式革新

Q1

中國城市報：《行動方案》提出，推進數字化、網絡化、智能化新型城市基礎設施建設，增強城市風險防控和治理能力。那么，我國城市應運用何種理念和手段來實現這一目標？

尹稚：城市是復雜的開放巨系統，提升其風險防控與治理能力需直面諸多短板。關鍵在于運用系統思維，統籌多目標聯動，做到分清輕重緩急、辨明主次矛盾、把握時空轉換。以往這些能力更多依賴個體經驗積累，而如今技術進步顯著縮短了試錯周期、降低了社會成本。推進“三化”基建正是從系統整合入手，契合多目標決策特征，助力城市治理實現統籌應對，解決最緊迫問題。

Q2

中國城市報：《行動方案》明確到2027年新型城市基礎設施建設要“取得明顯進展”。您如何理解這一目標？在您看來，衡量“明顯進展”的關鍵指標應該是什么？

尹稚：《行動方案》釋放了兩重意思：一是部署的重點任務取得明顯進展，二是形成一批可復制可推廣的經驗做法。只有兩年時間不可能去鋪攤子、上規模，重點是抓好試驗田，找規律、探路徑。

從《行動方案》后續的重點任務看，大體可以分為四類：一是解決關鍵要素可度量、可計量的問題，從項目庫到運維細節實現數字化；二是解決可跟蹤、可監測、可回溯的問題，實現數字的動態化維護；三是可調控，即提升智慧管理水平，強調了跨界協同調控能力的提升，重點試點的洪澇聯調機制和車路協同機制都是跨界統籌調控的嘗試；四是可成就，即關注百姓可感知的安全改善、效率提升和福祉獲得，智慧社區、智慧建筑和數字家庭就是典型代表。

Q3

中國城市報：《行動方案》強調“探索推動新一代信息技術與城市基礎設施建設深度融合”，在您看來，技術融合如何真正服務于韌性城市建設，避免成為“為了技術而技術”的形象工程？

尹稚：技術是手段而非目的。韌性城市建設對象是復雜開放巨系統，技術融合是系統工程，不能簡單將技術進步等同于社會進步。

要樹立四個觀念：一是宏觀測度上，平衡人均類指標的公平公正、建設類指標的效益優先、行為類指標的和諧優先、生態類指標的底層安全；二是過程管理上，防控重心前移，前饋控制是理想，過程控制是關鍵，反饋控制是補救；三是防控機制上，統籌政府剛性管控、市場“商務契約”的權益協調、社會契約的行為引導；四是技術系統建設上，多元探索供給、利益協調與需求管理。

實現可度量、可監測、可調控、可成就的目標，絕非單純技術問題。

02

破局之道：新型城市基礎設施建設有三大關鍵路徑

Q4

中國城市報：《行動方案》把“推動實施智能化市政基礎設施建設和改造”列為首要任務，要求編制行動計劃、建立項目庫，您認為在落實中如何避免“以文件落實文件”的形式主義？

尹稚：目前，我國諸多科技領域已經進入“無人區”，改革也已經進入“深水區”，沒有標準答案。必須從“答題”心態轉向“求解”心態，結果要經得起人民與歷史的檢驗。

Q5

中國城市報：《行動方案》提出“發展智慧住區”，推動住區智慧化建設和社區嵌入式服務設施建設。在老舊小區比例較高的城市，如何平衡智慧化改造的投入與實效，確保資源發揮出最大效益？

尹稚：智慧社區是完整社區的升級版，新建小區不用考慮這個問題，存在挑戰的是房齡超過30年，存量在90億—100億平方米的老舊小區，其中拆、改、留各種情況都有。建議按照居住人的基本需求排序確定原則，針對具體社區具體分析問題來確定對策、上項目，大體的序列是按照安全、健康、便捷、效率、舒適度去排查存在的問題，尋求解決的辦法，通過數字化聯動、智慧化資源重組達到少花錢、多辦事、辦好事的目的，向治理要效率，少打重資產的主意，多在輕資產運營上動腦筋。

Q6

中國城市報：《行動方案》提出“推動智慧城市基礎設施與智能網聯汽車協同發展”，推進車路協同設施建設。您認為在人口密度高、道路空間有限的大城市，如何平衡車路協同設施建設與行人、非機動車的路權保障？

尹稚：從城市規劃角度看，需處理好以下三個方面問題：

一是尺度適配。明確不同交通工具適用的空間尺度，匹配其運量、便捷性與安全舒適性。

二是行為分離。應探索增加路網密度，推動機動車、非機動車與步道從“專幅專用”轉向“專線專網”，并借助數字化仿真降低試錯成本。

三是需求管理。應明確駕駛私家車并非基本權利，而是對公共資源的特許使用。智慧交通技術發展的目標，不應鼓勵個人機動化無限擴張，而應引導出行回歸理性，推動低碳、安全、尺度適宜的出行選擇。

03

攻堅之問：建設資金、數據孤島與老化設施的現實挑戰

Q7

中國城市報：《行動方案》在“完善保障措施”中提到了“完善投融資機制”，在土地財政難以為繼的背景下，您認為城市應如何創新資金籌措方式，保障韌性城市建設的可持續投入？

尹稚：土地財政的制度設計初衷就是解決大規模建設時期的“硬件”投入資金嚴重短缺問題，它是一個有著鮮明時代特征的財政工具箱。這個時期已經過去了，其運轉邏輯的價值必然也會經歷一個從減少到消亡的過程。

從大規模“鋪攤子、搞建設”，到提質增效，到治理水平現代化，城市高質量發展的參與者不是少了，而是多了；利益相關人不是少了，而是多了；可以匯聚的資源主體也不是少了，而是多了。想明白這幾點就會看到，我們面對的是一個更寬廣的資源和要素的重組過程，不是延續傳統投資、建設、出售（出租），以地生財的思維慣性，在建造系統內打主意，而是要建立更廣泛的城市“公共財政”的理念，實現政府在保障公共利益方面的有為；要進一步發揮穩定的“商務契約”的作用，給市場以中長期信心，放手讓有效市場去起作用，創造“地租”以外的廣闊的利潤空間。

Q8

中國城市報：《行動方案》多處強調“城市生命線安全工程”建設，要求對燃氣、供水、排水、供熱等設施實時監測預警。面對大量進入“中老年”服役期的城市基礎設施，您認為當前最迫切要解決的安全隱患是什么？監測預警系統如何與快速應急響應實現有效銜接？

尹稚：我國經歷了40年左右的大規模建設，與“城市生命線安全工程”相關的市政基礎設施大多也是在這個時期發展起來的。之所以面對大量進入“中老年”服役期的情況，原因比較復雜，主要是由于重地上輕地下，市政設施投入較少、缺乏維護且標準低的特點比較明顯。

所以不僅僅是工程壽命的“中老年化”問題，而大量的是技術標準過低導致的功能壽命“中老年化”問題，大規模工程性替代和高標準下的破舊立新是難免的，這只能分段分線在系統不“停服”的條件下解決，也不可能一次性統一達標。數字化、網絡化、智慧化首先要解決的是主要風險點的識別和判斷及穩定監測，解決風險點和改造安排中的“輕重緩急”的時序安排問題。因成災原因更隱蔽，成災效果更慘烈，燃氣安全應排在風險防控更優先的地位。從長遠看，每個城市應有一套多災種齊全的“風險地圖”并與應急響應系統聯動是十分必要的。

Q9

中國城市報：《行動方案》要求“完善城市信息模型（CIM）平臺”，將其作為城市治理數字底座的組成部分。在您看來，CIM平臺建設如何避免成為又一個信息孤島，實現真正的跨部門數據共享與業務協同？

尹稚：城市信息模型（CIM，City Infomation Model）平臺，不僅僅是一個城市的治理數字底座。在城市規劃、建設、運營中引入數字化、計算機化、模型化技術，20世紀60—70年代就開始實踐，單一價值取向的技術孤島，對技術“黑箱”式的精英化決策所帶來的負面效應早有大量總結，未來的走向是把這個技術體系演化成“全過程人民民主”的有效支撐，還是創造超人化的“智體”，這是爭論的要點。我從20世紀80年代做軟件開發時就支持前者的技術路線，現代的技術發展已有了更好的支撐能力，吸引和創造更多的底層用戶，創造更低技術壁壘的使用場景，把技術近乎“無感化”地融入“人民城市人民建”的過程，才是這種平臺的未來。這個平臺最大的作用是提高“試錯”的效率，降低“試錯”的成本，提升人們應對不確定未來，創造美好未來的能力，而“參與者眾”是達到這個目標的基本前提。

2023年12月27日拍攝的廣州珠江兩岸（無人機照片）。新華社發（張由瓊 攝）

封面圖｜中國城市報