關鍵的“搖擺國家”，會慢慢走向反美陣營嗎？｜IPP編譯

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編者按：

“全球搖擺國家”（Global Swing States）包括巴西、印度、印度尼西亞和南非等國。這些國家在各自地區具有主導影響力，同時能夠在中、美、俄等大國之間保持一定的戰略平衡，并對全球治理格局施加重要影響。

被視為最貼近美國政府決策圈、在國防與外交政策領域最具影響力的智庫之一——新美國安全中心（CNAS），在今年發布的一份報告中指出，美國主導的國際秩序正遭受沖擊，其領土、貿易與金融等支柱日益呈現碎片化趨勢。報告認為，若美國希望維持其全球領導地位，應優先拉攏那些有能力左右秩序走向的區域強國——即“全球搖擺國家”。

然而，現實卻走向了相反的方向。特朗普政府采取了一系列單邊行動：對印度征收懲罰性關稅；以關稅威脅巴西政府停止對前總統博索納羅的司法調查；并在公開場合指責南非政府對白人群體實行“種族歧視”。這些舉措使美國與上述關鍵搖擺國家的關系迅速惡化。

近日，CNAS首席執行官理查德·方丹（Richard Fontaine）與其研究助理吉布斯·麥金利（Gibbs McKinley）發文指出，金磚國家正逐步演變為具有反美傾向的政治陣營。而特朗普政府的對外政策進一步削弱了美國分化金磚內部的能力，使該集團在中俄推動下可能變得更加制度化和政治化，甚至通過“去美元化”、建立替代性金融機制等方式，挑戰美國主導的全球經濟體系。

如果未來美國與印度、巴西、南非等關鍵搖擺國家的關系繼續惡化，它們可能會進一步團結在中俄周圍，從而使美國在全球南方的影響力遭受更為系統性的削弱。

理查德·方丹（Richard Fontaine）

美國新安全中心（CNAS）首席執行官，曾在美國國務院、國家安全委員會任職，并擔任過美國參議員約翰·麥凱恩的外交政策顧問

吉布斯·麥金利（Gibbs McKinley）

美國新安全中心（CNAS）首席執行官的研究助理

在塑造全球秩序的較量中，金磚國家集團（BRICS）正變得越來越重要。該集團大約占全球GDP的三分之一、世界人口的近一半。它的存在旨在讓所謂“全球南方”的國家在國際舞臺上擁有更大的影響力。

7月，中國國務院總理李強、印度總理莫迪和巴西總統盧拉在巴西里約熱內盧現代藝術博物館出席金磚國家峰會。 圖源：路透社

這似乎使金磚國家看起來天生具有反西方的性質。畢竟，它部分由中俄發起成立。然而，在其成立的十六年歷史中，大多數時間里，金磚國家并未將自己定位為美國及其盟友的對立面。幾個成員國甚至曾是美國的親密伙伴。例如，華盛頓與巴西建立了穩固的貿易關系，并在防務事務上與印度和印度尼西亞展開合作。

但這一格局如今正在發生變化。過去十年間，中國和俄羅斯加大了引導其他金磚成員朝著與華盛頓利益相悖的世界觀發展的努力。中國已成為巴西的最大貿易伙伴，并支持巴西減少對美元的依賴。俄羅斯則向印度大量出口石油。而中俄兩國都在拉攏南非，支持其抵制俄羅斯總統普京所稱的“美國主導秩序的殖民主義”。

與此同時，美國卻在與友好的金磚國家關系上出現緊張。美印關系已跌至自1998年以來的最低點——當年美國因印度進行核試驗而對其實施制裁。

2025年9月，美國副國務卿克里斯·蘭道（Chris Landau）表示，美巴關系已處于“兩百年來的最黑暗時刻”。而與南非的關系則是自1994年種族隔離制度結束以來最脆弱的。

7月，特朗普曾表示，要求盧拉政府停止對巴西前總統博索納羅的司法調查，稱其遭遇“政治迫害”，這被特朗普視為加征關稅的理由之一。圖源：路透社

這些關系惡化的原因各不相同，美國對巴西、印度和南非——這些將影響未來世界主導權歸屬的全球搖擺國——的不滿在某些方面確實合理。但在每一種情況下，特朗普政府都讓局勢變得比本應的更糟，且理由與美國的國家利益難以吻合。

結果，一個新的風險正在浮現：金磚國家可能演變為一個更積極的、反西方的集團，并日益被中俄主導。除非美國在短期內改變政策，否則它將在長期為這種地緣重組付出代價。

一切分崩離析

直到今年，民主黨和共和黨仍一致認為，發展更好的美印關系是值得的。無論黨派歸屬，政策制定者都清楚其中的益處。他們意識到，印度可以成為在印太地區制衡中國的力量。作為增長最快的大型經濟體，印度還為美國投資者提供了可觀的經濟紅利。它是世界上最大的民主國家，并已成為世界人口最多的國家。

在冷戰時期緊張的美印關系，到克林頓政府末期開始緩和，之后在歷任美國總統和印度總理任內持續升溫。跨黨派努力推動了多項重大成果。2008年，兩國達成具有里程碑意義的協議，結束了印度長期的核孤立地位，允許與印度進行民用核貿易，盡管新德里從未簽署《核不擴散條約》。

此后，雙方累計進行了約200億美元的軍售。2016年，美國國會將印度指定為“主要防務伙伴”，使其能夠購買先進的美制軍事技術。在特朗普的第一任期內，他與印度總理莫迪關系密切。

2017年，華盛頓重啟“印太安全四方機制”（Quad），成員包括澳大利亞、印度、日本和美國。拜登政府在此基礎上進一步推動技術合作伙伴關系，加強兩國的防務工業聯系。在特朗普開始第二任期后，莫迪是首批訪問白宮的世界領導人之一。

2月13日，美國總統特朗普和印度總理莫迪在美國華盛頓白宮會晤。圖源：路透社

然而，特朗普卻在瞬間顛覆了這一關系。他多次聲稱自己平息了2025年5月印度與巴基斯坦在克什米爾的沖突——新德里則對此予以否認——并在6月于白宮接待了巴基斯坦陸軍參謀長。據《紐約時報》報道，特朗普已不再計劃出席定于11月在新德里舉行的四方峰會，該會議現在可能被取消。

他還對印度征收了50%的關稅，其中包括因購買俄羅斯石油而加征的25%懲罰性關稅，并威脅對任何與金磚“反美政策”結盟的國家額外征收10%關稅。印度譴責這些關稅“既不公平，也不合理”，此后進一步加強了與俄羅斯和中國的接觸。8月，新德里與莫斯科達成擴大雙邊貿易的協議；9月，莫迪七年來首次訪問中國，出席上海合作組織會議，并與普京和中國領導人手牽手亮相。

與印度相比，美國-巴西關系從未如此緊密或具有變革性，但歷屆美國政府也同樣重視與巴西的合作。兩國貿易與投資聯系在過去幾十年中穩步增長，美國在2024年的商品貿易中保持約68億美元的順差。雙方在安全與禁毒領域合作數十年，并簽署多項連接兩國防務科技公司的協議。在特朗普第一任期內，他與時任總統博索納羅（Jair Bolsonaro）建立了個人友誼，華盛頓還將巴西指定為“主要非北約盟友”。

特朗普與博索納羅在政治風格上高度相似——兩人都以“反精英、反全球化、反左翼”為標志。圖源：Getty Imagies

然而，如同印度一樣，特朗普重返白宮后，美國和巴西的關系急轉直下。他的不滿似乎主要源于巴西起訴博索納羅在2022年選舉失利后企圖發動政變，這似乎讓特朗普想起了自己在2021年1月支持者沖擊美國國會后的司法困境。今年7月，特朗普政府以“政治迫害”為由，將對巴西的關稅提高到50%，并援引《全球馬格尼茨基法案》（Global Magnitsky Ac）制裁參與博索納羅審判的巴西官員——包括一位最高法院法官及其配偶。

美國與南非的問題根源遠早于特朗普時代。南非自稱是人權的捍衛者，但往往譴責美國及其盟友的不公，卻對俄羅斯的行為視而不見。例如，南非在國際法院指控以色列在加沙實施種族滅絕，但當俄烏戰爭時，南非在聯合國關于戰爭的投票中屢次棄權，令華盛頓不滿。

2023年，美國駐南非大使指控該國允許受美制裁的俄羅斯貨船“R女爵號”（Lady R）在南非海軍基地裝載武器。2024年，美國國會甚至提出議案，要求審查美南關系，顯示美國決策層普遍對南非感到失望。

自特朗普再次上任以來，美南關系進一步惡化。他指責南非對白人農民實施“種族滅絕”，而這一說法卻被大多數觀察者否定；同時他為阿非利卡人開設優先難民通道，卻暫停接收來自其他地區的難民。今年3月，特朗普政府驅逐了南非駐美大使，原因是該大使稱特朗普政治運動“受白人至上本能驅動”。5月，特朗普向南非總統拉馬福薩（Cyril Ramaphosa）播放了一段指控針對白人農民的暴力視頻，并遞交一疊文章，稱這些報道講述了“死亡、死亡、可怕的死亡”的故事。8月，特朗普又對南非加征30%關稅。

南非總統拉馬福薩。圖源：Getty imagies

金磚之墻

美國確實對巴西、印度和南非有一些合理的不滿。印度歷來奉行保護主義貿易政策，平均關稅水平達12%，并在俄烏戰爭后大量購買打折的俄羅斯石油。巴西則認為俄羅斯與烏克蘭對戰爭負有同等責任，努力減少對美元的依賴，批評華盛頓制裁委內瑞拉，并公開尋求一種“去美國主導的新地緣政治”。南非官員則談論從“不公的西方秩序”中解放出來，卻與北京、莫斯科乃至哈馬斯保持密切關系。

但華盛頓推動這些“搖擺國”遠離自己是極其短視的。中俄正積極與美國爭奪在這些國家中的影響力，因此巴西、印度和南非被夾在由美國領導的“自由陣營”與由中、俄、伊朗、朝鮮組成的所謂“修正主義軸心”之間。華盛頓不太可能完全把這些國家拉到自己一邊——它們更傾向于同時維持與中、俄、美的關系。但如果美國繼續刺激它們，就可能徹底把它們推開。

美國的利益在于讓金磚國家內部形成兩個陣營：一個包括中俄的反美派，另一個由巴西、印度和南非組成，并非天然與華盛頓為敵。當金磚國家存在分化時，它對美國利益的威脅較小；但如果前者主導，美國的力量將受損。

比如，金磚國家可能聯合推動貿易“去美元化”，建立替代支付體系，從而削弱美元主導的全球經濟體系這一美國實力的支柱，并削弱華盛頓制裁的有效性。如果金磚國家共同加大對自身替代機構（如新開發銀行和應急儲備安排）的投入，現有的由美歐主導的國際貨幣基金組織等機構可能會失去影響力。與此同時，中俄將在“全球南方”進一步擴大勢力范圍，使美國在這些地區的利益面臨更大風險。

美國不應疏遠這些全球搖擺國，而應尋求合作。例如，可以與巴西合作多元化半導體供應鏈，以抵消中國在拉美的影響力；印度仍是印太地區的關鍵角色，華盛頓應繼續利用“四方機制”制衡中國力量；若能與南非簽署貿易協定，美國官員或可借此吸引南非在非洲大陸的外交行動上與美方協作。三國都擁有關鍵礦產資源，可幫助美國擺脫對敵對供應國的依賴。

具有諷刺意味的是，在某些方面，特朗普政府反而擁有重建這些關系的獨特條件。近代沒有哪位美國總統像他那樣擺脫既定政策的束縛、如此樂于轉變方向。例如，他的政府幾乎是一夜之間從熱情擁抱印度轉為猛烈抨擊。而在過去幾個月，特朗普似乎也拿不定主意究竟是俄羅斯還是烏克蘭會贏得戰爭，不斷變換施壓對象。如今，美國外交政策轉向之快前所未有。

但即使美國在修復與巴西、印度和南非的關系上取得進展，損傷仍會殘留。美國政策的反復無常不會輕易被遺忘。印度就是例證：美印為消除冷戰時期的互不信任花了幾十年——那時印度親蘇，美國則與巴基斯坦結盟。印度政策制定者至今仍提醒美國外交官：美國在1971年印巴戰爭中支持巴基斯坦，并向孟加拉灣派遣海軍特遣隊。

即便政府立刻改變政策，也沒有任何一個奉行多元結盟的國家會突然全力倒向美國。然而，這并不是不去努力的理由。如果華盛頓連略微改善與巴西、印度和南非關系都做不到，北京和莫斯科必將為此舉杯慶賀。

編譯｜張樂詞 IPP特約編譯

IPP公共關系與傳播中心

排版｜周浩鍇

審校｜劉 深

終審｜劉金程

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