佳文回溯｜任務型組織的科層化——以A市城鎮化過程中的組織變遷為例

管兵

華南理工大學

公共管理學院教授、副院長

國家治理研究中心執行主任

羅俊

華南理工大學

公共管理學院

國家治理研究中心

博士研究生

任務型組織的科層化

——以A市城鎮化過程中的組織變遷為例

來源 | 《社會學研究》2023年第6期

作者 | 管兵、羅俊

責任編輯 | 趙夢瑤

任務型組織因特定任務而生，具有臨時性和易變性。本文關注的核心問題即什么因素導致了任務過程中組織形式的選擇與變遷。本文采用個案研究的方法，考察了A市在長達20年的任務周期里推進城鎮化任務所采取的傳統科層制、任務型組織和任務型組織科層化三種組織形式。本文以任務為解釋視角，具體界定任務的縱向屬性、橫向屬性和動態屬性，以任務屬性的組合變遷解釋組織變遷。本文認為，任務型組織是政府針對任務激勵、任務復雜性和新任務的組織回應，這是中國改革開放以來科層制演變的一種現實途徑。

不同的組織形式在成員激勵、資源分配等方面存在差異，這種差異往往會導致不同的治理效果。科層制作為最為常見的組織形式，依賴理性的規則運作來保障效率，嚴格的規章制度使得科層制更加適合處理常規的日常事務（趙鼎新，2019），然而，隨著治理情境日益復雜，科層組織難以應對突發性和新異性事件帶來的挑戰。在實際的治理過程中，政府往往采用不同的組織形式來彌補科層制的不足，其中一種組織形式即任務型組織（adhocracy）。早期有學者認為，任務型組織會取代科層制（Bennis，1967）。時至今日，雖然科層組織仍然是主流的組織形式，但任務型組織也越來越常見，有的任務型組織也實現了常設化，成為科層組織的一部分。那么應該如何理解這種組織形式演化，其背后的動力是什么，對科層組織又有何影響？

本文聚焦于A市城鎮化過程中的組織變遷。從2001年至今，A市政府先后采用數種不同的組織形式來推動城鎮化進程。在城鎮化初期，A市政府將城鎮化任務分解，分配至科層各個職能部門。在這種模式下，以“城中村”改造為中心的城鎮化政策進展有限。到了2009年，A市政府成立了“三舊”改造領導小組與“三舊”改造辦公室（簡稱“舊改辦”）來統籌城鎮化工作。在新機構的領導下，城鎮化工作迎來更多創新，城鎮化改造取得突破性進展。2015年后，“舊改辦”常設化為城市更新局，成為正式的科層職能部門，城鎮化工作逐漸常態化并得到快速推進。隨著2018年的中央黨政機構改革，A市也調整政府職能部門，取消城市更新局，將其職能并入其他部門。因此，本文的核心經驗問題是：這一過程中組織形式因何而變遷？

針對任務型組織已有不少研究。現有研究或從結構性視角出發，用合法性和效率等機制來解釋任務型組織的命運；或從規范性角度推論任務型組織一般適用于處理非常規性任務。本文在現有研究的基礎上，結合作者收集的個案資料，動態性地分析組織形式的變遷，此外，本研究對任務屬性進行操作化，以縱向維度、橫向維度和時間維度界定任務屬性。縱向維度指上下級政府關系視角下的任務屬性，具體體現為任務的議程設置、任務的本地化和相關激勵。橫向維度表現為任務復雜性，單一性任務往往由單一部門對接，復雜性任務則涉及多個部門，可能需要成立專門的任務型組織承接。時間維度指任務的動態性，同一項任務的屬性隨著科層結構與治理情境的互構而不斷變化。

本研究搜集了A市從2000年至今和城鎮化有關的資料，其中官方的政策文本包括政策文件、政策解讀與細則、政府網站公布的工作計劃、工作報告、財政預算決算報告、地方年鑒和地方統計年鑒等，還包括媒體對事件的追蹤與報道和相關學術研究中的數據與材料。此外，作者還訪談了三位以前就職于市級和區級城市更新局的工作人員和相關知情人，并調查了近30個“城中村”，對社區和村的書記主任、村集體經濟組織的工作人員進行了半結構化的訪談。他們是“城中村”城鎮化工作的直接參與者，在村社中工作時間較長，與相關部門直接對接，對“城中村”情況，相關政策的執行細節、效果及影響都較為了解。

一、任務型組織理論與中國經驗

任務型組織理論在公共組織中的應用源于20世紀60、70年代對美國聯邦政府中存在的大量臨時性組織的研究。一些研究也將其用于分析中國政府中以“辦公室”“領導小組”為代表的臨時組織。通過梳理既有文獻，這一部分嘗試厘清任務型組織產生的原因、組織特征以及它和科層部門的差異，并提出本研究的分析框架。

（一）任務型組織的產生：對科層制的反思

自韋伯以降，理想型的科層組織就是效率的代名詞。但科層制在現實中的運作卻并不完美，因此學者們對科層制的效率產生懷疑（Albrow，1970；DiMaggio & Powell,1983；Towns，1967；Kamenka，1989；March & Olson，1989；Merton et al.,1952；Scott，1995；Weber，1958）。任務型組織的出現就是為了應對科層組織的“失靈”。任務型組織的研究從美國的私人部門開始，后來被應用到政府部門當中，其范疇包括以特定任務為導向的非正式機構。在社會風險不斷增長的背景下，有學者認為科層制最終會被任務型組織取代（Bennis，1967）。

國外對任務型組織在政府中的角色和作用雖有所研究，但尚未形成系統、持續的研究體系，相關經驗研究也不多。國內對任務型組織的研究相對充分，在經驗和理論層面均有所發展。張康之率先對“任務型組織”這一概念進行分析，在規范層面討論了任務型組織的設立、目標、結構、資源獲取和解散等問題（張康之、李盛鑫，2007）。后續實證研究充分關注了“領導小組”（周望，2015）、“工作組”（原超，2017）、“議事協調機構”（謝延會、陳瑞蓮，2014；劉軍強、謝延會，2015）等概念下的經驗現象。一些研究在分析這些組織現象時進一步拓展了任務型組織理論，指出了中外任務型組織的差異（Chen，2020），以及在科層制的組織環境中如何設置任務型組織可以達到更好的治理成效（謝秋山、陳世香，2018）。

對任務型組織的中外學術研究發展差異原因在于任務型組織在科層組織中的定位有本質區別。單一制的行政體制、職責同構的硬性約束以及快速轉型期的治理變遷等因素共同塑造了任務型組織在中國科層組織中獨特而重要的地位。這類組織在政策過程中能夠包容更多試錯行為（Birkinshaw & Ridderstrale，2015），此外，以推進任務為核心目標，任務型組織能夠統合各類臨時機構，抓住“任務”的本質特征，為學術研究提供更為一般性的理論解釋。

（二）層級結構與組織形式選擇

任務型組織與“任務”直接相關，同時，任務受到科層結構的層級性影響，絕大部分任務是自上而下的，許多因素影響了組織形式的選擇。傳統任務型組織理論認為任務型組織較之于科層組織更有效率。原因在于，任務型組織是一種“暫時的結構”，它打破了傳統組織部門之間存在的邊界（Waterman，1992）。“矩陣式”的組織結構（Kolodny，1979；Gottlieb，2007）能夠迅速應對復雜環境（Peters & Savoie，1995）。因此，政府在應對非常規任務時會主動設立任務型組織以滿足處理事務的需要。可以說，任務型組織是政府對自身做出的自洽性調整（謝延會、陳瑞蓮，2014）。

層級結構使情況更為復雜。與傳統任務型組織不同的是，一些任務型組織僅僅是基于合法性機制而設立的，受到機構設置上“職責同構”的約束，下級政府需要依據上級的機構設置而設立職能相同的對接部門（劉軍強、謝延會，2015）。陳鋒（Chen，2020）在分析廣東省綜治信訪維穩管理中心時發現，與傳統任務型組織比較而言，中國地方政府所設立的任務型組織在組織目標設置上的考慮更為長遠和寬泛，組織形式更為正式和制度化，更依賴黨的核心領導作用；在職能上除了推動政策過程，還需要承擔社會治理和風險管理的職責。為確保職能的發揮，中國政府中的任務型組織多采用“領導機構+辦事機構”的雙層結構（周望，2015），這已經成為了制度化、標準化的結構安排（賴靜萍、劉暉，2011）。領導機構成員的職級和辦事機構成員的專業性為任務型組織運作中的壓力傳導和有效性提供了重要保障（謝秋山、陳世香，2018）。

在層級結構下，治理情境大致可以分為常規治理和非常規的運動式治理兩種模式（周雪光，2012）。上級政府為確保治理目標的達成，在常規模式效果不佳時往往會啟用項目制和運動式治理這兩種任務模式（賴詩攀，2015），而任務型組織則作為常規和非常規兩種模式的轉換機制被加以應用（原超，2017）。任務型組織的設立強化了政府內部的組織動員，集中了任務所需的行政資源，形成有效的組織部門和職能體系（謝秋山、陳世香，2018）。在任務過程中，則通過壓力傳導、統籌協調、跟進督辦和考核評比等方式來促進任務執行（劉軍強、謝延會，2015；原超、李妮，2017）。表1總結了科層組織和任務型組織這兩種組織形式之間的差異。

（三）任務的多重屬性及組織變遷

任務型組織在任務過程中一般會面臨三種命運，即常設化、暫時保留、撤銷和合并（劉軍強、謝延會，2015）。在制度理論的視角下，組織因迫于環境的壓力而產生變遷（DiMaggio & Powell，1983）。效率機制和合法性機制是解釋任務型組織設立和存續的兩個核心機制，其產生和消亡都符合效率和合法性的雙重邏輯（劉軍強、謝延會，2015；胡業飛，2018）。組織績效和領導支持二者互相強化，使組織長期存在（胡業飛，2018）。組織也不斷擴張職能以尋求自身的合法性，避免部門職能虛化，最終走向終結（張鳳陽，2015）。這種結構性的解釋雖然描述了整個組織領域的特征，但是忽略了組織個體化的特征和演化，因此還需轉變視角來理解變遷的過程（Frumkin & Galaskiewicz，2004）。變革管理理論則從“理性—適應”的邏輯出發，強調行動者的作用，認為組織的變遷來自于行動者有意識的變革（Fernandez & Rainey，2006; Kickert，2010），這些文獻更加關注管理者的個人選擇，提供了一個組織內部的視角。本文嘗試中和兩種觀點，將需要直接面對任務的地方政府視為科層結構中的行動者，組織形式的變遷則是地方政府根據任務環境的變化所做出的有計劃的調整。在A市的實踐過程中，我們可以看到A市的主動作為和數次組織變遷。

在上述視角下，本文從組織環境出發，以“任務”作為具體分析工具。學界對任務的既有討論與對治理模式（有常規與非常規之別）的討論相似，認為任務型組織主要處理非常規任務，而非常規任務具有非經常性、突發性、跨部門性、重大性的特點（謝延會、陳瑞蓮，2014）。但從經驗來看，常規任務也可以是跨部門的、重大的，而且常規任務也可以設立任務型組織。本文將任務屬性操作化，作為本文的核心解釋變量。任務的重大與否實質上反映了自上而下的任務過程的層級性特征，能否受到上級重視決定了任務的重要性。跨部門性則體現了地方政府在橫向上對本級各部門的協調。這基本涵蓋了任務屬性的靜態維度。此外，本文的案例具有較長的歷史，時間維度在解釋中同樣重要。基于此，本文嘗試超越緊迫任務、“常規”和“非常規”的規范性理解，將任務屬性細化為縱向維度的任務激勵強度、橫向維度的任務復雜性以及時間維度的任務動態變化。

1.縱向維度：激勵強度

地方政府的大部分任務是中央政府或者上級政府設置的。上下級關系從兩個方面塑造任務屬性。首先，任務對議程的設置者和執行者來說有不同的含義。中央政府是最常見的政策制定者，其政策本身是全國統一的，往往具有模糊性，比較抽象。需要各個層級在推進過程中逐步清晰化和具體化（劉河慶、梁玉成，2021；管兵、羅俊，2021）。所以，同一項任務到了地方執行的時候實際上是千差萬別的。了解本地治理實情的地方政府面對著不同的現實，在執行的任務內容上各有差異。一旦自上而下的任務轉變為需要本地長期面對的治理問題，那么地方政府將會投入更穩定的資源和任務與之相匹配，為之設置任務型組織成為可能選項。

第二，為確保任務完成，任務過程往往伴隨激勵和問責。不同的任務內容其激勵力度不同，在不同的任務周期，激勵力度也會發生變化。上級政府通過績效考核（周黎安，2007）、任務督察（陳家建，2015）等激勵措施來管理地方政府的執行重心，地方政府也基于此“抓重點”和確定中心工作（楊華、袁松，2018）。經濟發展類的、設有量化指標的任務一般被認為更具優先性（周黎安，2007；吳少微、楊忠，2017）。地方政府也依據自身需要來解讀上級政策，進行差異化的政策本地化（譚明智，2014）。

面對上級政府較大的激勵強度，地方政府需要完成任務來獲取獎勵、避免懲罰，任務型組織的設立能夠提升本級政府內部管理的有效性。此外，任務型組織的設立也具備符號性的功能，表明了地方政府響應上級政府的要求、推進任務的態度，從而避免上級懲戒。

與此同時，如果動員使用得過于頻繁，運動本身也會成為一種常規（周雪光，2012）。在長期的政策過程中，任務的初期往往采取運動式治理方式來動員科層力量。如果時間較長，在任務仍然重要且激勵強度也未調整的前提下，地方政府有可能以任務型組織的方式持續推進任務完成（原超，2017）。

2.橫向維度：復雜性

任務復雜性有著豐富的內涵。起初是組織心理學家發現個體目標與組織目標之間不能達成一致（Weick，1965），進而建構出“任務復雜性”這一包含三方面的概念，包括內容復雜性、協作復雜性和動態復雜性（Hackman，1969；Wood，1986；Campbell，1988）。這一概念目前已被應用到各個層次的解釋當中，網絡視角（Haerem et al.,2015）和復雜系統理論（Rivkin & Siggelkow，2007）進一步發展了對任務復雜性的理解，這兩種理論認為，簡單與復雜的區別在于單一性和交互性。單一性任務能夠直接在對應的單一職能部門中完成，無需將任務拆解至不同的職能部門。在激勵非常強的單一任務執行過程中，政府也有可能設立類似于“領導小組”的任務型組織，同時也會在這一任務對應的職能部門設立領導小組辦公室，這一種類型的任務型組織可以稱之為嵌入型的任務型組織。隨著任務完成或者壓力減弱，任務型組織瓦解，由專一職能部門通過常規工作方式接替。

而交互性的任務首先流程的關聯，這使得協作必須要依次完成，關聯往復次數的增加延長了流程，從而加劇了復雜性。各地的行政審批改革即是如此，通過簡化事項和集中辦公來簡化流程。其次是部門間的協作難題，部門存在的自利傾向造成了碎片化和協作困難（Lieberthal & Oksenberg，1992）。第三是信息交互的難題，集體任務過程中需要大量的信息過程（Simon，1955），這要求建立穩定有效的溝通機制。此類任務在面臨較強的激勵時，在設立類似于“領導小組”這樣的任務型組織之外，往往也會在行政上設立一個對應的辦公室。因此，這種組織可以稱之為獨立型的任務型組織。協調是完成交互性任務的日常需要，因此該類任務型組織有可能長期存在。

3.時間維度：動態性

任務過程是動態變化的，越是基層，這種特征越突出。時間變化的影響具體表現在以下三個方面。

第一，任務的前期執行結果會對后期執行過程產生影響。在長期的政策過程中，過去一直強調“人走政息”的負面影響。但近期的研究發現，地方政府在政策執行層面有著可持續性，因為需要不斷地回應前一階段政策實施過程中產生的問題，推動政策內容具體化，最終切實解決問題（管兵、羅俊，2021）。組織層面也存在類似的情況，官員不斷調整機構來優化前期執行中阻礙效率提升的程序，建立溝通機制以解決這些實際問題。

第二，在執行過程中，任務的“新”“舊”性質會發生變化。中央政府下發的任務對不同的地方政府來說含義不同。同一任務對一些地方來說是首次面對的“新”任務，對其他地方來說有可能是一項“舊”任務。在執行任務的過程中，“新”任務會在長期演變中成為“舊”任務，而“舊”任務也可能在長期執行過程中卷入或者產生“新”內容。如果“新”任務沒有對應的職能部門，則任務型組織就有可能組建。一旦這一“新”任務是地方政府需要長期應對的問題，任務型組織就有可能進一步科層化。任務的持續推進需要不斷回應前一階段的執行后果，任務型組織在運行的過程中通過職能調整和職能創新實現對科層組織的重構。科層組織不斷接納新任務，從而引起科層組織的變化。

第三，在長時段執行過程中，任務各部分內容的重要性可能會發生變化，在包含多重目標的復雜任務中尤為明顯。這種變化來自中央政府或上級政府對任務目標的修正或者迭代。宏觀政策理念的變化引發了政策重心的調整，可能會致使激勵發生變化。激勵措施的維持強化了地方保留相關任務型組織的動機，但是如果任務變得不那么重要，激勵減弱，則可能會使已經設立的任務型組織被擱置，最終面臨裁撤。

基于上述分析可以得出如下推論：在自上而下推動的任務落實過程當中，上級政府的激勵強度的提升，使得地方政府必須以或形式或實質的方式推動任務的實施，任務型組織的設立滿足符號和效率兩方面的要求，這是組織設立的原因。任務的復雜性和新特征會促使任務型組織成立，地方政府執行任務的長期性也會進一步促進任務型組織科層化。任務類型與組織形式的對應關系如表2所示。

二、城鎮化過程中的組織變遷

A市是一線大城市，其經濟發展水平位居全國前列，城市化程度非常高。改革開放以來，農村建制的縣和鄉村大量轉變為城市體制，農民變成市民，農田上建起廠房。然而，A市依然面臨著城鎮化的任務，主城區內“城中村”隨處可見，宅基地上建起了密密麻麻的“握手樓”。這些村莊盡管已經在生產和生活方式上完全脫離農村，但在管理體制和福利保障等方面仍然保持著原來的特征，是一種“非城非村”的過渡形態，仍然是城鎮化政策的作用對象。在20世紀80年代，經濟發達的地區已經開始自覺地對城鎮化實踐進行探索，但城鎮化作為一項任務在全國范圍內自上而下地推行是從2000年開始的。A市多次調整組織形式以推進相關工作。任務的不斷變化也在重塑其組織形式的選擇，具體表現為城鎮化任務過程中的三次組織變遷。

（一）傳統科層部門時期（2000—2008年）：任務開啟

2000年12月27日，國務院發布《中共中央國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見》（中發〔2000〕11號），正式在全國范圍內自上而下推行城鎮化。B省、A市按照中央要求相繼出臺了地方的城鎮化政策。在《關于加快村鎮建設步伐，推進城市化進程的若干意見》（A字〔2000〕17號）中，A市要求對中心城區內的行政村“撤村建居”，農民轉為市民，村委會管理的農村集體經濟改造成股份公司，戶籍、治安、教育、計生、環衛、市政建設等納入城市的統一管理，土地性質國有化。依據省政府對A市城鎮化發展的要求，A市將舊村改造和改制列為“一年一小變、三年一中變、2010年一大變”的具體目標，全市138條“城中村”的改制和改造工作計劃用十年的時間完成。由此開啟了A市漫長的城鎮化政策演變、組織變遷和治理實踐過程，138條村成為核心任務對象。

1.科層制的運作模式：文件理政、部門分工

為進一步落實工作，A市政府在2001年發布了《A市農村村民建設用地管理規定》（A市人民政府令第5號），以限制農民住宅存量增長，集約利用土地資源，加快城市化進程。2002年發布的《關于“城中村”改制工作的若干意見》(A辦〔2002〕17號)進一步將“城中村”改制拆解為十個方面的內容。文件中規定了工作內容與責任部門，具體如表3所示。

2.實踐效果：改制順利、改造擱置

在科層制的管理模式下，村民戶籍身份轉變、“撤村建居”等部分改制工作都在規定的時限內完成。這些任務給職能部門帶來的行政負擔較小，因此得以迅速完成。村民戶口的“農轉非”依照各區進度，由村委會或村集體經濟組織統一收齊交由市公安戶政部門換發城市戶口簿，村民由此轉變為市民身份。“撤村建居”則基本上是在原有的村委會班子的基礎上通過直接換牌子的方式進行的。

城鎮化政策的其他核心任務包括公共服務的均等化、將村莊納入市政管理、“城中村”改造等，基本未能在這一階段完成。“農轉非”人員只能購買原來的“農保”或者“農轉非”保險，村集體在公司化成為法人后仍然承擔著村治的責任和基層治理任務。

我是聯社主要負責經濟這塊的，現在就一個問題想讓你們幫我們反映：我們聯社現在還承擔公共服務支出：（每年）環衛保潔80萬，“除四害”70萬到80萬，下水道整治30萬，治安聯防中隊雖然是街道負責（聘請和支付工資），但是吃飯和人員的服裝、設備等還是需要聯社來支付，一年幾十萬；我們村還（依照要求）建立了黨群服務中心，街道撥款不到五成，聯社又花了20萬，最后只拿到5萬元的財政支持。（訪談材料，20190129）

（二）“三舊”改造辦公室時期（2009—2015年）：任務推進

2007年，新一屆政府在原有城市發展戰略中增加了改善老城區的發展理念。“城中村”改造仍然是其中一項重要內容，“城中村改造，再難也要做”，這是新一屆政府表達的決心。

2009年，在亞運會即將到來和“集約節約利用土地”試點的契機下，A市市委、市政府在2009年12月31日出臺了《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》（A辦〔2009〕56號）（下文稱“56號”文）。56號文要求通過3—5年基本實現城市重點功能區的舊城舊村改造，其中包括整體拆遷重建52個“城中村”，并力爭在10年內基本完成138個登記在冊的“城中村”改造。

1.“三舊”改造辦公室的運作模式：主官掛帥、統籌協調

為加快“城中村”城鎮化的進程，A市政府加強了組織領導，在56號文中對管理模式進行了規定，成立了“三舊”改造領導小組，市長擔任領導小組組長，市委常委、分管副市長擔任副組長，各區政府和各相關部門為成員單位。更為重要的是，在市、區兩級成立“舊改辦”，市、區主要領導擔任主任，統籌審批和實施工作。“舊改辦”負責“城中村”改造的政策制定、方案審核、集中辦理審核審批事項，并在審議重大政策措施、審批“城中村”改造方案等重大事項上有決定權。

“舊改辦”在工作機制上實施嚴格的目標責任考核機制，將“舊改”工作納入效能監察和責任目標考核范圍，實施嚴格的獎懲制度。此外，還建立了定期聯席會議制度，負責全市范圍內“城中村”整治改造的指導、協調、督辦工作。

2.實踐效果：改制提升，改造突破

在領導小組和“舊改辦”的統籌協調下，本階段的工作按照“改制先行，改造跟進”的原則要求，確保“農轉非”人員的福利待遇。以“農轉非”退休人員的養老金為例，已經轉非的養老金標準從2009年的每人每月521元逐年增加，到2014年提高到805元；對即將征地的農民設置預存養老金，在2009年新征地項目中落實“即征即保”機制，2009年和2010年征地項目共1041個，預存養老金59.2億元。

更為關鍵的是，這一階段“城中村”改造實現了零突破，德村、洲村相繼完成改造，并持續推動沙島改造項目三個村和蕈村的改造。在政策方面，在之前56號文的基礎上，A市進一步出臺《關于加快推進“三舊”改造工作的補充意見》，形成了市級層面的統一推進方案。在“舊改辦”的統籌協調下，市國土房管局、市規劃局相繼出臺了《關于A市城中村改造規劃管理的意見》等具體政策和操作化指引，“城中村”改造的做法不斷具體化、制度化，形成統一的政策體系。由此，城中村改造實現了實踐和政策的雙重突破。

盡管取得了階段性的成就，但遺留的問題仍然不少。改造的實質進展也帶來了新的問題。公共服務均等化的狀況盡管有所改善，但與城市的福利水平差距仍然較大；村經濟組織的行政負擔仍然較重，情況并未得到實質性的改善。德村、揚村的改造是在高容積率、高補償的方案下實施的，“城中村”的改造模式在推廣上存在困難。由于任務急迫，拆遷實施過程引發了社會性的焦點事件，在強制執行過程中甚至出現了重大公共事件。

（三）城市更新局時期（2015—2018年）：任務提速

2013年中央政府召開了城鎮化工作會議，確立了新型城鎮化的理念，強調“人的城鎮化”，旨在扭轉過去土地城鎮化的主導地位，優化粗放的發展模式。在這一理念的影響下，城鎮化的處理方式走向專門化、科層制的管理模式。A市在“舊改辦”的基礎之上成立城市更新局，持續推動“城中村”改造。

1.城市更新局的運作模式：專職機構、科層運行

2015年，A市在“舊改辦”的基礎上成立了城市更新局。這是全國首個城市更新局，體現了A市在這一領域一直以來的創新探索。根據《A市人民政府辦公廳關于印發A市城市更新局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（A府辦〔2015〕40號），新機構的行政編制有51個，半數為辦事人員；內設辦公室、組織人事處、計劃資金處等7個處室。原市國土房管局下轄的危房建設管理處等4個事業單位劃給城市更新局管理。

新機構的職責主要為政策創新、組織編制城市更新規劃和總體工作方案、統籌全市改造項目、負責城市更新范圍內的土地整備工作等等。換言之，新機構主要負責全局性的改造模式、沖突糾紛解決機制等的完善和創新，并通過政策、立法將其制度化。

2.實踐效果：改制常態化、改造提速

在城鎮化政策各項內容都不斷提升標準的大背景下，城鎮化的推進重新回到科層運作的管理模式當中。在組織層面，新的常設機構成立，使各項工作走向專門化和常態化。在“城中村”改造方面，城市更新局制定了一系列政策，形成城市更新政策體系，包括整體層面的城市更新“1＋3”政策，即《A市城市更新辦法》和舊城鎮、舊村、舊廠的更新實施辦法，以及《城市更新項目實施方案報批管理規定》等23個配套措施和技術指引。在“舊村”改造方面，城市更新局建立了“3個一”工作指引，即一個項目庫、一套整治標準、一套工作流程。2015年到2018年，該局集中推動了田村、泰村等24個“舊村”改造項目。

（四）城市更新局被撤并時期（2018年至目前）：任務分化

2018年中央啟動了新一輪的大部制改革，地方各級相繼對本級的機構設置進行調整，層級間保持職責同構。國土房管部門被撤銷，自然資源部門成立，住建部門與發改委的規劃權限調整至其中。A市的城市更新局被撤并，相關的規劃和建設權屬和人員歸屬到市自然資源局和市住建局。剩余的編制人員調配至新組建的退役軍人事務局。在區一級的城市更新局中，除了C區，其他區的城市更新局以近乎相似的方式被撤并。

C區城市更新局并未在2018年的機構改革中被撤銷。2014年，老C區和D區合并成為新C區，同時繼續掛牌A市開發區。在B省的發展戰略中，C區占據重要位置，但其轄區內存在大量“舊村”“舊廠房”，與開發區對大片的工業用地的需求相沖突。2018年9月，B省政府將其設為省級的“三舊”改造試點，大力推動土地存量開發，規定區一級的編制方案可自行決定。面對省、市兩級的激勵，C區選擇保留城市更新局這一機構。筆者訪談了C區的工作人員，他們的說法佐證了本文的解釋。

我們C區是省里的“三舊”改造試點……所以我們說“三年計劃，兩年完成”，（舊村）改得挺快的……另一個方面是，我們也有這么多編制，因為老C區和D區合并編制就多了一些，我們好些部門都是根據（任務）需要，所以還保留著，比如企業管理局、投促局……包括你們說的城市更新局。（訪談材料，20220403）

三、任務屬性與組織變遷

任務屬性的差異帶來了不同的組織形式選擇，在漫長的任務過程中具體表現為組織變遷。組織變遷進一步帶來了科層組織的重構和政策的創新發展。A市從2000年啟動城鎮化任務，上級要求與本地議題不斷結合，任務由外生逐漸轉向內生，逐漸發展成為A市需要切實解決的問題。隨著任務屬性的不斷變化，激勵強度由弱變強并保持，復雜任務逐漸分化為單一任務，“新”任務轉變為“舊”任務。在不同時點，某一要素的變化會帶來組織形式的變遷。各階段任務屬性及組織變遷的總體情況如表4所示。

（一）常規動力：傳統任務科層執行

2000年以來自上而下的城鎮化是一項常規性的傳統任務。中央政策的具體內容面面俱到，為城鎮化劃定了十余個方面。但這些政策內容主要是方向性和指導性的，比較模糊，缺乏明確的指標和有操作性的具體內容。省級政策下發后，各市結合自身情況制定本地城鎮化任務。A市在該項任務的定位具有十分鮮明的本地特色：首先聚焦在“城中村”的城鎮化上，并以此提出了更為具體的要求，以舊村改造和改制為核心任務，制定為期十年的目標。但是由于缺乏動力，這些看似本地化的目標盡管更加具體，但實際上難以實施，“變”的標準如何清晰界定，如何保障執行也未提及。組織上的管理模式自然也延續了傳統的科層制，造成了執行上的差異。與“城中村”城鎮化相關的一些傳統內容，比如“村改居”等行政改制任務A市都在預期時間內完成了。總的來說，這些任務相對單一，各個職能部門在短時間內就可以完成，但是“城中村”改造和城鄉一體化的福利保障等需要創新性政策的領域落實有限。

福利均等化、村莊管理和改造所需要的巨額經費是客觀存在的條件限制。以改造為例，2002年，A市政府預計能啟動的資金是50億元。以石村為例，按村民能夠接受的2000元/平方米的價格計算，僅貨幣化買下全村的房產即需要20億元。市中心大約有40條村，共計約800億元。時任市委書記多次表示政府不會出錢，也沒錢去改造或拆掉農民的房子。

但這些限制并非決定性因素，主要原因是政府對市場化改造模式所持的謹慎態度。時任市委書記表示，“對‘城中村’的改造，首先是轉制，把全體村民變成城市居民，幾年就可以完成，而拆房子是沒有時間表的……對于‘城中村’的改造，我們將按照老城區改造的模式一年一年的改，這個改造可能是20、30年，但絕不會在一兩年內將所有‘城中村’拆掉”。其結果就是A市僅完成了眾多任務內容中比較傳統的部分，這些內容都有特定的部門來對接，但城鄉福利均等化和“城中村”改造等“新”內容基本還未涉及。這些內容對A市乃至全國很多地區來說都是全新的，現有的科層部門職能設置、分工模式等組織資源的配置方式并不能勝任這些新且復雜的任務。

（二）激勵驟增：設立任務型組織化解難題

在2007年和2008年，本地議題與上級的試點工作為推進城鎮化任務注入動力。“2010年一大變”的任務是新一任領導班子需要實現的目標。2010年A市亞運會也使得“城中村”的改造不得不落實，因為亞運會場館周邊就有若干城中村，尤其是坐落在亞運會開幕式水沙廣場一側江邊的德村，成為必須要改的對象。

2007年2月，市長批示德村整體改造條件已經基本成熟，建議盡快啟動改造工作；當年，4月改造方案就得到市委書記批示，將德村作為改造試點，A市以此來指導全市改造工作。以第一個“城中村”改造為示范的改造工作實際上是一次重大的創新性任務，沒有任何成規可以模仿。同時這又是一項復雜性任務，涉及多個部門和層級，市場和社會也卷入其中。如何調整組織形式、優化管理模式、化解任務復雜性，成為完成任務的關鍵。為推動改造，短短半年內分管這一塊工作的副市長先后六次到德村現場辦公。主管“城中村”改造的副市長表示，“‘城中村’改造進展十分慢，慢得令人心寒……會盡快出臺整體方案，加快改造進程”。統籌協調的范圍很大，這在總體上要求在組織層面成立一個專門的機構來統籌協調相關工作，發布整體性的政策，督促各職能部門將行政資源投入該項任務上。依靠領導個人去抓項目落實顯然是不現實的，也是不可持續的。

之后不久，B省會同國土資源部開展集約節約用地試點工作，B省作為全國唯一的試點，承擔著探索具體做法、為全國標準方案建設提供經驗的重要責任。省長在政府工作報告時談到“A市現在的‘三舊’改造政策是哪個省都沒有的，書記向國土資源部爭取到三年‘先試先行’的機會”（上海證券報，2010）。在《B省建設節約集約用地試點示范省工作方案》中，B省明確規定了省政府每年對節約集約用地工作成績突出的市縣(區)予以獎勵，并在分配下一年度新增建設用地指標時予以傾斜。A市等先行試點市簽訂了《推進節約集約用地試點示范工作責任書》。

試點的激勵與本地改造、城鄉福利一體化的具體問題相結合，使A市有機會將“城中村”的改造與節約集約利用政策整合起來，并以此為契機成立領導小組和“三舊”改造辦公室作為專門的機構。“舊改辦”的成立一方面響應了上級的執行要求，另一方面也切實回應了任務執行的復雜情況。“舊改辦”通過集中權限和集中審批的方式優化了改造相關的行政流程，加強部門協作和信息溝通。

（三）執行升級：任務型組織科層化

在A市一開始決定以“城中村”改造作為貫徹中央任務的核心內容時，這一任務就已經本地化了。任務本地化帶來了治理情境的長期性，新任務也逐漸成為日常工作。上一階段任務型組織的協調和創新工作基本奠定了后續工作規則常規化的基礎，任務型組織的科層化水到渠成。

城鎮化任務長期化出于以下兩方面原因。第一是因為在與集約節約用地政策結合以來改造領域的持續激勵。B省嚴格實施用地計劃指標分配、“三舊”改造等政策，對建設用地總量和強度進行雙控，對經濟發達地區壓縮計劃指標,倒逼形成以盤活存量土地為主的用地方式，明確原則上A市今后每年使用建設用地總量中存量地的比例不低于60%。2018年2月，B省國土資源廳在工作會議上要求“對存量建設用地盤活和重大產業項目供地實行獎勵制，盤活存量越多、項目落地越多，獎勵指標越多”。A市政府需要持續回應這些激勵，這為“舊改辦”的長期存在提供合法性。

其次，任務的本地化導致了執行不斷升級，任務由復雜逐漸分化為多個單一任務，專業化要求不斷提高。福利均等化等承諾遲遲未兌現，使A市面臨不小的壓力。2013年，C區55名人大代表提出議案，呼吁解決“城中村”改制的遺留問題，具體包括集體經濟組織定位、“農轉非”人員福利應當與城市水平均等化、市政基礎設施建設和管理經費投入等問題。這些養老、醫療、市政等細分的任務邊界逐漸清晰，對應的執行部門已經在實施過程中積累了經驗形成了較為固定的工作機制，因此可以分化到各部門深化落實。

改造同樣面臨執行升級的新要求，“城市更新”成為“三舊”改造的進階任務。但改造的任務仍然復雜，尚未分化。沒有專門的科層部門具有城市更新的職能，住建部門、國土部門的規劃權限的沖突沒有得到根本性的解決，難以單獨承接該項工作。A市為專業化應對該項工作，在“舊改辦”的基礎上建立了一個更為科層的機構專門負責城市更新工作。

（四）科層同構：組織融合職能重構

中央的黨政機構改革是地方機構改革的主要動力。在2018年的調整中，改革的重點任務之一就是自然資源部的組建。這項改革基本解決了長期以來空間規劃上發改委的主體功能區規劃、住建部的城鄉規劃、國土部的國土規劃和土地規劃這三大規劃權上的矛盾。A市也進行了相應的調整。

盡管城市更新局被取消，但其職能仍然得以保留：市自然資源局保留了城市更新土地整備和規劃管理的職能，市住建局保留了城市更新項目建設管理的職能。與起初的科層模式相比，城市更新作為一項新的職能被加入科層組織中，職能權限和流程分工亦得以理順，市自然資源局主要負責城市更新的土地整備和規劃，市住建局則負責項目管理。從形式規模上看，負責城市更新事務的行政資源投入減少了，但實際上總體的投入是增加了，市里一位參與城市更新的工作人員告訴筆者：

城市更新局的調整并不算合并，只是人員的分流……做城市更新的相關工作的人員也并未減少，實質上是多了，住建局就有4個處室在做城市更新……編制數量與以前也沒有可比性，因為除了專門從事城市更新的處之外，其他的處既處理本部門的事務，也有城市更新的職責……（訪談材料，20220315）

整體上看，任務型組織的屬性進一步降低，城市更新領導小組每年召開四次工作會議，處理的基本上是關于城市更新的常規性工作。“城中村”城鎮化的各項內容穩定、持續地向前推進。

四、結論與討論

在長達二十多年的時間里，A市執行中央政府下發的城鎮化任務這一素材為本研究提供了難得的經驗分析和理論研究對象。這一案例的難得之處首先在于其中的組織形式經歷數次變遷，這是值得研究且可被研究的現象，也即因變量。難得之處還在于A市具體選擇的城鎮化任務內容具有多元的、變動的屬性，為本文以任務屬性為視角去解釋因變量提供了恰當的自變量。與此同時，又由于這是同一個案例在不同階段的變遷，對控制其他影響因素也提供了方法論意義上的支持。經過第二部分對被解釋現象的描述和第三部分對任務屬性這一自變量作用的分析，本研究既關照了上下級政府關系和部門分工等科層制的結構性因素對任務屬性及組織變遷的影響，也突出了地方政府在適應本地治理情境的組織回應和地方創新所展現的能動性因素和動態性調適機制。在此基礎之上，本研究表明，任務型組織并非僅是為處理非常規任務而生的臨時性組織，僅在效率和自證合法性的意義上存在。任務型組織是1978年以來中國科層制演變的一種現實途徑，通過不斷在體制內部容納新任務、復雜性任務，科層制不斷回應著變遷中的治理情境。

（一）上下級政府關系與任務屬性

上下級政府關系是中國科層體系中最重要的關系。關于中國行政管理的海量文獻都圍繞著這一關系展開研究，治國理政的核心舉措也是在根據不同時期的需要調整這一關系。上下級政府關系也塑造了任務屬性的根本特點。

第一個特點是任務有節點，而情境具有連續性。這帶來了任務型組織向科層制轉變的可能性。中央政府在2000年出臺了城鎮化政策，A市隨之在2002年出臺的政策中制定了完成138個“城中村”改造任務的十年期限，將政策實效明確表達為“一年一小變、三年一中變、2010年一大變”，最終確保在2012年全部完成。在2009年出臺的新政策中，完成的時限延期到2019年。自上而下的任務的重要特征之一就是具有明確的時點，在特定的時期啟動任務，在特定的時間達成任務目標。但治理情境是連續的，很難說有一項任務在一定時期內可以一勞永逸地完成了目標，再也不需要重啟同類的任務。城鎮化是一個長時段的治理情境，從A市對2002年啟動的任務時段不斷延期就可以看出這一點。在這樣的情況下，地方政府需要持續專注的組織力量去處理長期治理情境下的任務，這帶來了成立任務型組織的可能性，并進一步帶來任務型組織在特定的時點向科層制轉變的可能性。

第二個特點為任務是大一統的，而情境各異。這塑造了任務型組織的地方性特征。A市是第一個設立“三舊”改造工作領導小組和“三舊”改造辦公室的城市，也是第一個設立城市更新局的城市。A市從2002年選擇“城中村”改造作為本市落實城鎮化任務主要內容開始，就具有非常明顯的地方性特征。與國內其他地區和B省經濟發達地區的其他城市相比，A市的“城中村”數量較多，分布比較密集，遍布城市的核心區和周邊地區。作為改革開放的先行先試地區，A市確實最早遇到城市更新的議題。任務型組織的設立回應了地方治理的現實需要。在A市城市更新局撤并之后，C區由于城市更新在該區特別重要，仍然保留了該局。

第三個特點即任務有可能變遷，而組織具有穩定性。這塑造了任務型組織的靈活性特征。在職責同構的影響下，地方政府必須與中央在機構設置上保持高度一致（朱光磊、張志紅，2005）。在沒有可能增加固定機構固定編制固定職能的情況下，設立任務型組織完成本地需要長期治理的任務就成為非常容易的可行選擇。任務型組織便于成立，一旦任務達成，也便于取締。這為地方政府增加了組織彈性。

（二）任務屬性與組織模式

在中國的行政實踐中，任務屬性具有異常的復雜性。這種復雜性既源于上文所述的上下級政府關系，也來自中國所處的快速轉型期這一特殊歷史機遇期。伴隨著這種復雜性，組織變遷成為適應任務復雜性的回應方式。

從內和外的層面來說，對地方政府而言，任務的縱向維度體現在任務是本地內生的還是自上而下外生的，這會影響到任務型組織的設立與科層化。如果一項任務從開始到結束都是外生動力激勵的話，一方面，地方政府在沒有很大壓力的情況下不會設立任務型組織，或者即使設立了任務型組織，也不會科層化。當一項任務確實有本地的內生需要，地方政府就有投入更多組織資源完成任務的需要。在本案例中，A市城鎮化的任務是自上而下啟動的，起始階段具有外生性。A市在2000年開始制定政策的原初動因即是貫徹從中央到省委省政府的政策任務。但當A市在具體的任務內容選擇了“城中村”的改制改造為核心目標之后，這一任務逐漸變得本地化，內生動力成為推動這一任務發展的主要原因。這既是因為“城中村”確實是A市的一個特色，也是因為A市一直未能完美地完成自己設立的具體目標，還因為不斷推進的具體任務的執行過程帶來了新的更為復雜、有待解決的問題。這些方面一步步地將原本外生的任務轉變為內生任務，從而促使地方政府投入較大資源、不斷創新。任務的“內”與“外”的轉換也體現了任務在時間維度上的變化。成立能夠有利于任務開展的機構和科層部門成為地方政府的主動創新與現實選擇。

從單和多的角度來說，就任務的橫向維度而言，單一任務屬性和多任務屬性對專業化的科層職能部門有不同的要求。治理情境往往是整體性的，任務也很難抽象出來，與具體的專業職能部門一一對應。執行任務的“人”隸屬于特定的部門，但“事”卻涉及多個職能部門，這帶來人與事的矛盾。大多數的治理任務本身就是“多任務的”，具有復雜性。任務與職能部門一一對應只存在于關于科層制的理想狀態中。任務的復雜性決定了科層部門之間協調的需要，進一步催生出專門負責協調的任務型組織。尤其是在中國的黨委領導下的科層體系之下，經常可以看到由書記親自負責的“領導小組”。城鎮化的任務內容包含了傳統的多個職能部門，具有統籌協調能力的領導小組就成為非常現實的選擇。再加上A市在“城中村”改造和城市更新中需要不斷的政策創新，由市長親自擔任小組長的任務型組織具有較高的決策拍板能力。成立獨立的領導小組辦公室也增強了組織資源和執行能力。在時間維度上，任務的單與多的屬性也會發生改變。當建立起來的任務型組織將任務所需權限匯集于組織，在多任務執行過程中逐步完成部分內容以后，需要多部門協調的多任務亦會轉變為僅需單一部門解決的簡單任務。

從舊和新的維度來說，新任務容易帶來新的科層部門，專門化處理新議題。當自上而下的任務是一項傳統的舊任務，當壓力或者激勵非常之大時，地方政府有可能設立嵌入型的任務型組織去應對，并在舊任務的牽頭部門成立掛靠的辦公室，由職能部門的負責人做辦公室主任。但這一類任務型組織很難科層化，因為科層體系內已經有對應的職能部門。當舊任務并沒有那么強的壓力或者激勵時，文件理政部門分工的傳統科層模式就足以應對。當一項任務對于地方政府來說是新任務時，獨立型的任務型組織有可能成立。如果任務周期非常長，任務型組織科層化的可能性極大。對于中央政府來說也是同樣，當中央政府認為一項新任務需要長期應對時，中央政府有可能直接成立新的科層部門，比如在2018年成立的退役軍人事務部。在這一點上，中央政府與地方政府不同的是中央政府可以直接成立新的科層部門，而無需經過任務型組織這一過渡形式。

（三）任務情境、組織回應性與科層體制演化

地方政府面臨宏觀規制和編制數量的硬約束，組織機構的創新很難進行，任務型組織便成為促進科層靈活性的現實選擇。任務情境影響政府的具體施政策略。治理任務可以是科層制內部的任務，也可以是處理科層制與外部環境關系的事務。20世紀70、80年代興起新公共管理運動高度強調外部環境對政府施政的重要性，也即通過改革提升政府的回應性。任務型組織毫無疑問是提升政府回應性的具體舉措。中國在過去四十多年處于急劇的轉型期，新問題、新任務層出不窮，針對特定任務的任務型組織有助于提升科層制政府的回應性。

具體治理情境下的組織變遷反映了實用邏輯與頂層設計之間的張力。中國漸進式改革的發展路徑缺乏對具體事務的頂層設計，更多是通過分權強化橫向地方政府之間的競爭來處理實務問題（Qian & Roland，1998）。從組織層面來看，地方政府能夠通過設立新的機構來進行政策體系的創新，尤其是應對變革社會中重新得到重視的老問題和新問題，任務型組織被認為是街道辦改革（孔繁斌、吳非，2013）、未來服務型政府建設（張乾友，2014）等領域的重要實踐，這種組織現象實質上已經在中國的政治實踐中廣泛應用。

單一制科層體系是地方政府施政的結構情境。人與事是單一制科層體制里中央政府或者上級政府施政的主要抓手。人事更替和任務部署體現了中央政府或者上級政府的權威和對治理的理解。官員晉升、中心工作、運動式治理、項目制等研究的熱門議題均是圍繞著人與事而展開的研究。任務型組織的產生亦可放置于這一脈絡下去觀察與分析。單一制體系下科層的特點是“職責同構”（朱光磊、張志紅，2005），部門設置從頂層貫穿基層。由于在機構層面上改革面臨體制性的硬約束，任務型組織便成為促進科層靈活性的現實選擇，這一點對地方政府尤其重要。

新任務持續產生是地方政府施政的治理情境。改革開放以來舊任務不斷轉化，新任務不斷產生，這是我國所處的發展機遇期的鮮明特點。這帶來任務型組織設立的現實必要性，同時也帶來整體或局部的行政體制改革的現實必要性。任務型組織作為一種即時回應任務需要的臨時性組織，成為正式體制改革的前奏和試點，是穩妥的體制改革的實驗機制。任務型組織的設立既體現了地方政府對治理任務的回應性，也是整個科層體制包容新任務的階段性策略，最終逐步將新任務吸納進正式的科層體制中，從而實現科層體制與治理情境的有機互動，增強科層制對外部環境的適應性和回應性。這正是四十多年來行政體制改革的內在動力機制。

正是基于地方政府所處的科層結構和治理情境，任務型組織才成為單一科層制的必然選項和常見做法，這不是一種例外，而是這兩種情境之下的常態。在發展機遇期的單一行政科層體制不斷通過這樣的方式演化，對各種因任務而生的任務型組織進行科層化、撤銷、合并等，從而保持科層制整體上的穩定性和靈活性，努力避免陷入科層制僵化困局（唐斯，2017）。