黃益平、杜浩鋒、徐詩語、伍曉鷹、余昌華：結構性視角下的“穩(wěn)增長”政策框架

題記：本文為論文縮減版，論文發(fā)表于《國際經(jīng)濟評論》2025年第5期，注釋從略。

2024年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議明確提出2025年要實施更加積極有為的宏觀政策，“穩(wěn)增長”再度成為經(jīng)濟工作的首要任務。在2025年上半年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）同比增長5.3%的基礎上，如何進一步鞏固經(jīng)濟回升向好的基礎、推動實現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展，成為政策關注的焦點。

想要回答上述問題，首先需要判斷經(jīng)濟增長壓力的來源。當前的一個主流看法是“有效需求不足”。這一觀點與凱恩斯宏觀經(jīng)濟理論是一致的，其基本思想是“總需求決定總供給”。因此，通過采取積極的貨幣與財政政策刺激總需求，穩(wěn)定經(jīng)濟增長，已經(jīng)成為共識。全球主要經(jīng)濟體在亞洲金融危機、全球金融危機以及新冠疫情期間普遍采取了力度較大的貨幣與財政擴張性政策，甚至實施了諸如貨幣政策量化寬松等超常規(guī)做法。然而，以總量政策為主的宏觀經(jīng)濟政策應對有一個重要的前提，即行業(yè)結構相對穩(wěn)定、各部門的擴張與收縮大體同步。如果行業(yè)結構正在發(fā)生快速變化，或者經(jīng)濟波動本身是由個別行業(yè)的起伏所導致，那么單純依靠總量政策進行調(diào)節(jié)，不僅很難達到預期目的，甚至還可能造成新的扭曲或者副作用。

中國經(jīng)濟周期呈現(xiàn)出鮮明的結構性特征。過去三十多年，歷次宏觀經(jīng)濟波動均主要由少數(shù)重要行業(yè)驅動，而這些行業(yè)的更迭反映了中國產(chǎn)業(yè)結構的演進。以2008年全球金融危機時期為例，當時中國經(jīng)濟實現(xiàn)逆勢擴張，建筑和房地產(chǎn)行業(yè)的貢獻尤為突出。這種貢獻不僅源于其自身的直接擴張，也來自通過經(jīng)濟網(wǎng)絡對其他行業(yè)的間接拉動。事實上，當時其他行業(yè)對經(jīng)濟波動的貢獻是減少的。類似的情形也出現(xiàn)在2021年之后。隨著房地產(chǎn)市場進入調(diào)整階段，依賴其帶動增長的發(fā)展模式逐步收斂，而若干新興產(chǎn)業(yè)仍處于加快培育與發(fā)展的過程中。整體來看，新舊行業(yè)的增長動能尚未實現(xiàn)平穩(wěn)轉換，是近年來經(jīng)濟增長表現(xiàn)趨于溫和的重要結構性背景。

既然房地產(chǎn)業(yè)對宏觀經(jīng)濟波動產(chǎn)生系統(tǒng)性影響，那么這個行業(yè)的企穩(wěn)對于宏觀經(jīng)濟形成持續(xù)向上的勢頭十分關鍵。單純的宏觀政策擴張不一定能有效解決這個問題，可能需要采取更有針對性的穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的舉措。但穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的目標在于防范其進一步拖累經(jīng)濟，而不是要恢復其昔日的繁榮。事實上，根據(jù)跨國經(jīng)驗，未來建筑和房地產(chǎn)行業(yè)仍將是中國經(jīng)濟的重要組成部分，但其作為經(jīng)濟增長主要貢獻者的階段可能已經(jīng)過去。這也引出另一個結構性視角：如何盡快推動新興產(chǎn)業(yè)的形成與壯大。目前，中國已經(jīng)出現(xiàn)了一批蓬勃發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，但其總體規(guī)模仍有待提升。

綜上考慮，本文認為，當前的“穩(wěn)增長”政策可能需要構建一個組合，即在總量政策框架中融入結構性視角。宏觀政策聚焦總量波動，行業(yè)政策克服結構困難。強調(diào)結構性視角，并非否定總量政策的作用，而是為了提升總量政策的功效。在成熟的市場經(jīng)濟體，經(jīng)濟結構、政策環(huán)境相對穩(wěn)定，資源配置較為有效，經(jīng)濟波動主要是總量現(xiàn)象；而在發(fā)展中國家，行業(yè)起落很可能導致宏觀經(jīng)濟波動。因此，“穩(wěn)增長”政策的結構性視角非常重要，比如有針對性地采取措施穩(wěn)定引發(fā)經(jīng)濟波動的行業(yè)，同時推動新興產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展。當然，一些行業(yè)政策并不會短期就見效，但如果能把一部分資源引導到新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，那么對經(jīng)濟增長至關重要。

該政策框架的基本邏輯是：行業(yè)政策聚焦于新舊動能轉換，旨在穩(wěn)定逐步失去增長牽引力的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、營造有利于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度與市場環(huán)境；宏觀政策則需要在貨幣、財政、宏觀審慎與預期管理等多種政策工具的運用中，引入結構性考量，提升逆周期調(diào)節(jié)的精準性與有效性。

行業(yè)政策要在穩(wěn)定逐漸失去動能的傳統(tǒng)行業(yè)的同時，為新興產(chǎn)業(yè)形成營造良好環(huán)境。準確識別那些重要的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，是構建結構性政策框架的前提。這需要突破行業(yè)增加值或產(chǎn)出份額的單一指標，轉向一種多維度、系統(tǒng)性的評估框架。在識別出重要行業(yè)后，必須建立一套前瞻性的監(jiān)測預警機制，并制定周密的風險預案以備調(diào)整。當重要行業(yè)的風險臨近爆發(fā)或需要主動管理時，不僅需要強有力的宏觀政策托底，而且需要實施具有針對性的行業(yè)政策。對于新興產(chǎn)業(yè)，則需秉持跨周期視野，政策可以通過營造鼓勵自由探索和創(chuàng)新的市場環(huán)境，讓市場機制在資源配置中發(fā)揮決定性作用，從而培育可持續(xù)的增長新引擎。具體來說，應特別注重激發(fā)民營企業(yè)的創(chuàng)新活力、規(guī)范政策引導方式、重視金融對于創(chuàng)新的支持、保持開放的環(huán)境。

宏觀政策亟須在傳統(tǒng)的總量調(diào)控中引入結構性視角。這種轉變并非要取代市場在資源配置中的決定性作用，更不是政府下場“挑選贏家”或預設某種“最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結構”。其根本出發(fā)點在于，識別并糾正市場機制在經(jīng)濟轉型特殊階段可能出現(xiàn)的失靈現(xiàn)象，從而更好地發(fā)揮市場與政府“兩只手”的合力。

貨幣政策方面，在新舊動能轉換的關鍵時期，可以將結構性貨幣政策作為重要補充，以緩解關鍵領域的信用梗阻，優(yōu)化資源配置結構。在當前形勢下，應為房地產(chǎn)及相關行業(yè)提供合理信貸支持，緩解其短期流動性壓力，助力房地產(chǎn)市場企穩(wěn)，防止經(jīng)濟風險蔓延。同時，也應強化對先進制造業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟、綠色產(chǎn)業(yè)等新動能板塊的信貸引導，助力產(chǎn)業(yè)結構升級。當然，結構性貨幣政策的使用應具有階段性和精準性，旨在解決特定時期的結構性扭曲。因此，需定期評估政策設計的效果與潛在副作用，適時調(diào)整或退出，盡可能向市場中性原則回歸。

財政政策方面，應有意識地“穩(wěn)定舊的重要行業(yè)、支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，促進經(jīng)濟高質(zhì)量與可持續(xù)發(fā)展。在“穩(wěn)定舊的重要行業(yè)”方面，重點在于平穩(wěn)過渡與化解風險。就目標而言，既不是單純重現(xiàn)舊產(chǎn)業(yè)的高增長模式，也不是“一刀切”地清退，而是幫助其平穩(wěn)過渡、有序調(diào)整和轉型。比如，對于當前的房地產(chǎn)業(yè)，財政支持應更多聚焦于存量資產(chǎn)優(yōu)化和住房保障體系建設，而非再度推高房價或刺激無效投資。在“支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展”方面，政府角色應從直接提供要素轉向營造公平競爭的市場環(huán)境，規(guī)范招商引資行為，避免低效補貼和地方保護行為。還應優(yōu)化財政投入方向，中國的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等現(xiàn)代服務業(yè)建設空間巨大，為財政投入提供了方向。加大這些領域的投入，既可以增加短期需求，又能彌補過去公共服務的不足，從而提升消費者信心、增強消費能力，實現(xiàn)短期刺激與長期改革的有效結合。

宏觀審慎政策方面，必須精準識別各行業(yè)獨特的風險集聚點及其在金融體系的傳導機制。以房地產(chǎn)業(yè)為代表的傳統(tǒng)重要行業(yè)，在市場上行周期，當出現(xiàn)資產(chǎn)價格過快上漲與信貸過度擴張時，宏觀審慎政策應主動介入，實施逆周期調(diào)節(jié)以抑制風險累積。反之，在市場下行周期，政策目標則轉向防范“硬著陸”風險，避免因信貸驟然緊縮而引發(fā)資產(chǎn)價格與實體經(jīng)濟的負向螺旋，從而維護金融體系的整體穩(wěn)定。以金融科技、數(shù)字經(jīng)濟、高端制造為代表的新興產(chǎn)業(yè)，在推動產(chǎn)業(yè)升級的同時，帶來了新的風險挑戰(zhàn)。這些風險不僅包括估值泡沫等問題，還包括可能存在的平臺壟斷、信息算法不透明、數(shù)據(jù)濫用等新型隱患。因此，宏觀審慎政策的應對策略也要隨之創(chuàng)新。

預期管理方面，應充分考慮不同行業(yè)在認知方式與行為反應上的差異。成熟行業(yè)中的企業(yè)通常具備相對完善的信息分析能力，能夠依托內(nèi)部研究團隊解讀宏觀政策與市場信號，進而形成較為穩(wěn)定、理性的預期響應；而新興行業(yè)由于不確定性高、參與主體多樣化，往往更易受到媒體報道、社交輿論及市場情緒波動的影響。此外，不同行業(yè)的決策周期和風險偏好也不同，長周期、高沉沒成本的行業(yè)可能更看重政策的長期穩(wěn)定性和可信度，而短周期、靈活調(diào)整的行業(yè)可能對短期信號反應更快。有鑒于此，政策溝通應充分考慮行業(yè)特性，采取差異化的策略，以提升預期引導的精準性與有效性。對于房地產(chǎn)等處于風險暴露階段的行業(yè)，需及時通報風險化解的進展及穩(wěn)定市場的具體舉措，從而主動管理市場情緒，防范負面預期擴散。而對于人工智能、綠色低碳、數(shù)字經(jīng)濟等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，則應通過清晰闡釋中長期發(fā)展目標、政策支持框架及實施路線圖，來穩(wěn)定企業(yè)預期、引導社會資本長期投入，并通過對階段性成果的宣傳，持續(xù)鞏固社會信心。

整體來看，這一政策框架不僅對維護短期經(jīng)濟穩(wěn)定至關重要，更有助于塑造中國經(jīng)濟的長期韌性，同時對于同樣處于結構轉型期的其他新興經(jīng)濟體以及面臨產(chǎn)業(yè)結構固化的成熟經(jīng)濟體亦不乏借鑒價值。

誠然，本文所論述的宏觀與產(chǎn)業(yè)政策組合，是穩(wěn)定當前經(jīng)濟基本盤的必要手段。但從更長遠的視角看，激發(fā)中國經(jīng)濟的持久活力，其根本動力在于深化改革。唯有改革，方能破解深層次的結構性與體制性障礙，從而為高質(zhì)量發(fā)展營造空間。因此，當前政策的著力點，也在于以短期的“穩(wěn)”為長期的“進”創(chuàng)造有利條件與戰(zhàn)略空間。

作者簡介：

黃益平系北京大學國家發(fā)展研究院教授

杜浩鋒系北京大學新結構經(jīng)濟學研究院博士研究生

徐詩語（通訊作者）系北京大學國家發(fā)展研究院博士研究生

伍曉鷹系北京大學國家發(fā)展研究院教授

余昌華系北京大學國家發(fā)展研究院教授