賀雪峰丨村級治理中的重治理與輕治理

級治理中的重治理與輕治理

賀雪峰

（武漢大學(xué)社會學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，教育部“長江學(xué)者獎勵計劃”特聘教授）

摘要：依據(jù)村莊動員能力和動員程度，可以將村級治理劃分為重治理與輕治理兩種理想類型。重治理通過對農(nóng)民的深度動員，形成村莊強(qiáng)大的集體行動能力，獲得較高水平的公共服務(wù)。輕治理則只對農(nóng)民進(jìn)行有限動員甚至不動員，村級治理的目標(biāo)是守住政策底線，維持基本生產(chǎn)生活秩序。當(dāng)前中國“三農(nóng)”政策領(lǐng)域出現(xiàn)的一個矛盾現(xiàn)象是，大多數(shù)“三農(nóng)”政策都是以重治理為政策目標(biāo)的，結(jié)果卻因此造成了普遍的負(fù)治理。在快速城市化背景下，重治理既無可能又無必要。試圖通過對農(nóng)民深度動員來建設(shè)幸福美好生活幾乎不再可能。在國家資源下鄉(xiāng)背景下，借助下鄉(xiāng)國家資源進(jìn)行針對性的有限動員，讓“三農(nóng)”政策目標(biāo)回歸常規(guī)治理，是時代發(fā)展的必然要求。

關(guān)鍵詞：村級治理；群眾動員；重治理；輕治理；負(fù)治理

原文出處：賀雪峰.村級治理中的重治理與輕治理[J]求索,2025(5):5-12.

一、引論

在當(dāng)前中國快速城市化背景下，我們究竟需要什么樣的村級治理，是一個特別重要的問題。不討論清楚這個問題，在村級治理制度安排方面就會盲目，政策與法律就可能錯位。這是一個不可不察、亟待深入討論的問題。

毫無疑問，一個強(qiáng)有力的村級組織可以帶領(lǐng)村民建設(shè)更加美好的生活，甚至也可以帶領(lǐng)村民致富奔小康。同時，強(qiáng)有力的村級組織既需要有一個好的黨支部書記作為領(lǐng)頭人，也需要有強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)作村級治理的支撐。可以說，建設(shè)一個集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、領(lǐng)頭人擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)的村級組織，然后帶領(lǐng)農(nóng)民創(chuàng)造美好生活，致富奔小康，是當(dāng)前全國建設(shè)示范村黨支部和村級組織的目標(biāo)。如果全國每個村都能向示范村學(xué)習(xí)，都能有一個集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、領(lǐng)頭人“雙強(qiáng)”的村級組織，那么，村級治理良好，村民安居樂業(yè)，鄉(xiāng)村全面振興指日可待。

因此，當(dāng)前農(nóng)村基層組織建設(shè)中最為重要的有兩點(diǎn)：一是通過各種方式來發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，二是想方設(shè)法選拔有能力帶領(lǐng)農(nóng)民致富奔小康的領(lǐng)頭人。村干部隊(duì)伍是否得力，關(guān)鍵在于有沒有一個好的領(lǐng)頭人。選好配強(qiáng)村干部班子尤其是選擇一個好的村支書，顯得尤為重要。

大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，選拔具有帶領(lǐng)農(nóng)民致富能力的“雙強(qiáng)”村支書，是當(dāng)前村級治理中的兩個理想目標(biāo)，以這兩個目標(biāo)為基礎(chǔ)的村級治理可以稱為“重治理”。所謂“重治理”，就是厚重治理，即通過村莊內(nèi)的深度動員，建立村莊強(qiáng)關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上大幅度改善村民生產(chǎn)生活條件，甚至村民可以通過村集體經(jīng)濟(jì)來獲利分紅，進(jìn)而推動村莊共同富裕、村民致富奔小康。

通過能干的村支書來組織村民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，村莊就必須有深度動員，即只有當(dāng)村民真正參與到村集體經(jīng)濟(jì)決策、管理與監(jiān)督之中，并形成與之匹配的權(quán)利與責(zé)任結(jié)構(gòu)，發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)帶來的收益才可能由村民分享。同時，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)生虧損也或許應(yīng)當(dāng)由村民一起分擔(dān)。這樣一種治理顯然是深度動員基礎(chǔ)上的重治理。發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，不可能賺了錢大家分，而虧了錢誰也不負(fù)責(zé)任。也就是說，重治理需要將村集體與村民利益深度綁定，且形成相對完善的產(chǎn)權(quán)安排。

當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊主要集中在東部沿海地區(qū)。發(fā)達(dá)的村集體經(jīng)濟(jì)不僅可以為村民提供相對完善的福利，保持完善的村級治理秩序，而且可能有能力為村民分紅，為村民提供就業(yè)機(jī)會。發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟(jì)和良好的村級治理，使這些村莊成了中國基層治理的典范，甚至成為鄉(xiāng)村振興的示范。

正是因此，當(dāng)前各級黨委政府和政策設(shè)計部門普遍默認(rèn)理想的村級治理是建立在發(fā)達(dá)的村集體經(jīng)濟(jì)與深度的村莊動員基礎(chǔ)上的村級治理。當(dāng)然，必須有一個特別優(yōu)秀的“雙強(qiáng)”能人當(dāng)村民領(lǐng)頭人。無論全國各個地區(qū)農(nóng)村能否做到，各地黨委政府所默認(rèn)的理想村級治理就是由能人村支書帶領(lǐng)村民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、致富奔小康的重治理模式。

而實(shí)際上，當(dāng)前全國絕大多數(shù)村級治理都遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到重治理，甚至出現(xiàn)了一些軟弱渙散村，各級地方黨委政府十分重要的工作就是對軟弱渙散進(jìn)行整治。探究軟弱渙散的形成原因：一是集體經(jīng)濟(jì)薄弱，二是村干部工作能力不足。集體經(jīng)濟(jì)薄弱最嚴(yán)重的情況還不是集體經(jīng)濟(jì)收入少，而是村級嚴(yán)重負(fù)債。發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)一旦失敗，就可能出現(xiàn)負(fù)債，且誰也不愿意還債。村干部無力還債，還天天被逼著還債，村干部也就沒有積極性，甚至沒有人愿當(dāng)村干部。在此情況下，村級治理“一塌糊涂”，村莊生產(chǎn)生活秩序難以維系。這樣的村莊治理可以稱為“負(fù)治理”。

為了整頓軟弱渙散村，上級黨委政府往往會下派干部幫扶和調(diào)配資源支援，同時為村莊選好配強(qiáng)村干部，從而使村級治理走出“負(fù)治理”，并進(jìn)入可以維持基本生產(chǎn)生活的常態(tài)。這樣的常態(tài)就是常規(guī)村級治理，是相對于“重治理”的“輕治理”，是維護(hù)村莊基本生產(chǎn)生活秩序的底線治理。

二、重治理的三個前提

重治理的核心是在村莊中進(jìn)行深度動員。在中國歷史上，自秦漢形成小農(nóng)經(jīng)濟(jì)以來，絕大多數(shù)時間都是以家庭為單位的小農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)，農(nóng)戶家庭成為自主經(jīng)營單位。在傳統(tǒng)時期，國家能力比較弱，無法為農(nóng)民提供強(qiáng)有力的保護(hù)，超出一家一戶的基層（村莊）公共事務(wù)就需要通過自治來實(shí)現(xiàn)。正是通過基層自治，中國傳統(tǒng)社會中的一家一戶小農(nóng)獲得了基本生產(chǎn)生活秩序。當(dāng)然，傳統(tǒng)時期的基層自治往往不是民主的，而是具有很強(qiáng)的階級壓迫性，地主、豪紳是基層社會中的絕對主導(dǎo)力量，宗族結(jié)構(gòu)通過血緣關(guān)系強(qiáng)化地緣公共服務(wù)，從而為傳統(tǒng)小農(nóng)提供更多保障。明清時期，華南地區(qū)的宗族曾發(fā)育到相當(dāng)成熟的階段。

那么，傳統(tǒng)時期的基層治理是重治理還是輕治理?一方面，在絕大多數(shù)時期，農(nóng)戶經(jīng)營都是獨(dú)立的，他們僅僅能獲得底線的基本生產(chǎn)生活秩序的保障。這樣來看，傳統(tǒng)基層治理是輕治理。另一方面，正因?yàn)閭鹘y(tǒng)時期的基本生產(chǎn)生活秩序是底線的，對于農(nóng)民來講十分重要，為獲得這種底線秩序，基層治理中產(chǎn)生了強(qiáng)有力的幾乎每個人都不可逃避的強(qiáng)規(guī)范，從而具有一定意義上的重治理特征。到了華南宗族農(nóng)村，宗族成為對農(nóng)戶影響巨大的總體結(jié)構(gòu)。不過即使在強(qiáng)宗族地區(qū)，農(nóng)戶仍然是自主經(jīng)營的。宗族往往有族田和族產(chǎn)，或集體經(jīng)濟(jì)，也就有與之相關(guān)的制度安排，這樣的制度安排接近重治理。

當(dāng)前村級治理中一個特別重要的指標(biāo)是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的一個重要政策依據(jù)是當(dāng)前中國農(nóng)村土地屬于集體所有。不過，在強(qiáng)調(diào)中國農(nóng)村土地集體所有的同時，又強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶不可侵犯的土地承包權(quán)，且當(dāng)前土地承包權(quán)不需要向集體交租也不需要向國家繳稅，集體不可以收回農(nóng)戶土地承包權(quán)，也不允許農(nóng)戶用土地承包權(quán)作為抵押。換言之，政策是不允許農(nóng)戶失去土地承包權(quán)的。

村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以帶來的好處是顯然的：一是可以為農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)與收入機(jī)會，提升村莊福利；二是可以為村級治理提供穩(wěn)定的治理資源，進(jìn)而加強(qiáng)基層組織建設(shè)，增強(qiáng)其資源動員與服務(wù)供給能力。在當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，要想從市場上獲利，就必須對村莊進(jìn)行深度動員，同時拿村集體資產(chǎn)去投資、借貸，或向村民籌資籌勞。既然是進(jìn)入市場，就有可能虧損，甚至血本無歸；投入的集體資源可能會“打水漂”，借貸由村集體可能最終要由村民來償還。也因此，以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為要求的村級治理就一定是重治理。

而問題在于，重治理實(shí)際上是有前提的。

（一）相對封閉

進(jìn)行重治理的第一個前提就是相對封閉，即村莊是農(nóng)民主要的生產(chǎn)生活場所，且農(nóng)民一生幾乎不可能逃離村莊。村莊的封閉性，使農(nóng)民主要的生產(chǎn)生活都在村莊完成，村莊基本生產(chǎn)生活秩序?qū)γ總€農(nóng)民而言都十分重要。

村莊相對封閉，農(nóng)民難以從村莊逃離，就使農(nóng)民與農(nóng)民之間的交往由一次性的輕交往變成了終生交往，農(nóng)民與農(nóng)民之間的關(guān)系也由一次博弈變成了重復(fù)博弈。在一次博弈中，當(dāng)場結(jié)清雙方的關(guān)系，權(quán)責(zé)可以很清晰，算計也很清楚，不需要投入情感；而在多次博弈、重復(fù)博弈中，每次博弈的結(jié)果將影響之后的權(quán)責(zé)分配，博弈就會具有高度的情感和力量投入。

從村莊來講，基本生產(chǎn)生活秩序是每個農(nóng)民在村莊進(jìn)行生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)，是不可失去之重。村莊維護(hù)基本秩序需要向農(nóng)民籌資籌勞，村莊若有釘子戶，試圖搭集體便車，就必須有強(qiáng)烈輿論讓搭便車釘子戶付出聲譽(yù)的代價，從而防止第二個釘子戶的出現(xiàn)。如果村莊中受到懲罰的釘子戶可以通過離開村莊而免受懲罰，或有大量農(nóng)民本來就在村莊以外有各種獲利機(jī)會，甚至大量農(nóng)民主要利益機(jī)會在村莊以外，那么村莊基本生產(chǎn)生活秩序?qū)@些主要獲利機(jī)會在村莊以外的農(nóng)民就不是那么重要，村莊對釘子戶進(jìn)行的道德審判難以發(fā)揮作用，村莊也就無法形成強(qiáng)烈輿論防止更多釘子戶出現(xiàn)，農(nóng)民這個時候或許只能感嘆世風(fēng)日下。

某種意義上講，村莊相對封閉是可以進(jìn)行深度動員的前提，也就成為村莊重治理的前提。

（二）總體治理

村級治理的根本在于維持基本生產(chǎn)生活秩序，如果缺少基本生產(chǎn)生活秩序，村莊中的農(nóng)民難以進(jìn)行生產(chǎn)、開展生活，這就是治理失敗。

只是維持基本生產(chǎn)生活秩序的治理顯然不能稱之為重治理。重治理的特征是對農(nóng)民深度動員。深度動員的結(jié)果往往是，不僅要維持基本生產(chǎn)生活秩序，而且要建設(shè)美好生活，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，形成強(qiáng)有力的村莊規(guī)范以及爭取建設(shè)更多更好地提高村民生活質(zhì)量的公共品。也就是說，基層治理不只是要達(dá)到底線目標(biāo)，而是要實(shí)現(xiàn)超越性目標(biāo)：提高農(nóng)民收入，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，建設(shè)美好生活，等等。這樣一種超越了底線目標(biāo)的治理帶有總體治理的特征，村級治理不只是要維持基本生產(chǎn)生活秩序的底線，而是使生產(chǎn)與生活，經(jīng)濟(jì)、政治與社會合為一體。

（三）能人治理

重治理對農(nóng)民進(jìn)行深度動員，既要靠制度又要靠人，其中有沒有一個特別能干的“雙強(qiáng)”帶頭人，是重治理能否成功的關(guān)鍵。

一個有公心的能人村支書可以通過對村莊的深度動員，帶領(lǐng)村民致富奔小康；一個既無公心又無能力的村支書則可能導(dǎo)致村莊發(fā)展停滯甚至衰敗。因此，選好配強(qiáng)村干部是進(jìn)行重治理的前提。

既然能人對于重治理十分重要，選拔優(yōu)秀村干部就同樣十分重要。將村莊中致富帶富能力強(qiáng)的能人推上村干部舞臺，是進(jìn)行重治理的基本操作。在當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，如何留住有能力的村干部就成為村級治理的核心議題。

相對來講，如果村級治理的重點(diǎn)是維持基本生產(chǎn)生活秩序，既不需要也不可能進(jìn)行村莊深度動員，村干部的作為空間就十分有限。在當(dāng)前的中西部農(nóng)村地區(qū)，留守農(nóng)村的“中堅(jiān)農(nóng)民”群體可能是村干部的最好人選，因?yàn)檫@些留守農(nóng)村的“中堅(jiān)農(nóng)民”對村莊基本生產(chǎn)生活秩序特別敏感且往往既有意愿也有能力來做這方面的工作。

從某種意義上講，當(dāng)前中國農(nóng)村尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)已失去進(jìn)行重治理的前提，表現(xiàn)在村莊封閉性方面，當(dāng)前中西部農(nóng)業(yè)型村莊絕大多數(shù)青壯年勞動力都已進(jìn)城，農(nóng)村出現(xiàn)了普遍的空心化和老齡化，農(nóng)民主要就業(yè)與收入來自城市務(wù)工經(jīng)商，且農(nóng)民隨時可以離開村莊進(jìn)城。對農(nóng)民來講，村莊往往只是作為退路存在。村莊邊界開放且農(nóng)民主要就業(yè)收入來自村莊以外，村莊只有有限留守人口，這樣的村莊顯然缺乏重治理的基本前提。

與村莊邊界開放相關(guān)，農(nóng)民主要收入在城市，農(nóng)業(yè)收入僅僅是農(nóng)民家庭收入的補(bǔ)充，或僅僅是作為退路與保障，農(nóng)民就不愿意被村莊進(jìn)行深度動員，進(jìn)入總體治理中來。村莊對農(nóng)民來講，只是他們生活中的一部分，他們無意加入具有總體治理特征的村莊治理。

既然對農(nóng)民來講，村莊只是保底的退路，村級治理就不必非得依靠用高工資引進(jìn)來的能人當(dāng)村干部。生活在村莊、主要收入也在村莊的“中堅(jiān)農(nóng)民”可能是更好的村干部人選。

三、重治理的基本類型

絕大多數(shù)村級治理都是常規(guī)治理，具有重治理特征的有以下兩類村莊。

（一）宗族村莊

在新中國成立前的華南地區(qū)農(nóng)村，村民聚族而居，村莊地緣與血緣相結(jié)合，形成了強(qiáng)大的宗族力量。宗族可能占有大量族田與族產(chǎn)，具有完整的結(jié)構(gòu)和強(qiáng)大的功能。

在華南強(qiáng)宗大族的村莊，宗族不僅有能力維持村莊基本生產(chǎn)生活秩序，為村民提供基本公共品，而且可以提供遠(yuǎn)超基本公共品的宗族認(rèn)同、貧困相恤及教育功能。在強(qiáng)大的宗族認(rèn)同作用下，宗族具有能力的精英與輩分高的長者形成了強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)，這個領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)公正，具有行動力，關(guān)懷村民，管理族產(chǎn)，經(jīng)營族田，也有能力動員村民參與村莊公共事務(wù)，并可以為村民提供各種必要的幫助。強(qiáng)大的宗族影響了村民的心理與行為模式，為村民生產(chǎn)生活提供了保護(hù)。對村民來講，宗族是籠罩性的總體性力量，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會各個方面都影響著村民，規(guī)范著基本治理秩序。宗族村莊不會允許存在釘子戶，強(qiáng)大的輿論力量和行動能力足以對村莊任何違規(guī)言行形成壓制。違反族規(guī)的村民會受到懲罰。

新中國成立前華南宗族村莊的重治理與當(dāng)時華南地區(qū)遠(yuǎn)離中央權(quán)力，水稻種植業(yè)需要為灌溉而形成集體行動，以及在地區(qū)資源有限情況下不同宗族爭奪生存資源而采取“遠(yuǎn)交近攻”策略有關(guān)系。其中，宗族村莊為競爭生存資源（土地、山林、水源等）而發(fā)生的“遠(yuǎn)交近攻”，極大地強(qiáng)化了宗族村莊內(nèi)部的團(tuán)結(jié)，離開宗族的任何一個村民個體都將無比脆弱、難以生存。

簡單地說，傳統(tǒng)華南宗族村莊為獲得有限生存資源，不得不進(jìn)行村莊深度動員，從而形成了村莊重治理特征。

（二）城中村

改革開放以來出現(xiàn)了一種十分特殊的建制就是，農(nóng)村集體在未經(jīng)由土地征收和拆遷的情況下，因?yàn)槌鞘锌焖侔l(fā)展而成了城中村。城中村有兩個特征：一是村莊仍然是農(nóng)村建制，農(nóng)民住房仍然是占集體宅基地而建，村莊土地是集體土地，并非征收為國有土地。二是村莊已被城市包圍，村莊功能也已經(jīng)城市化了。村集體在村莊集體土地上蓋廠房出租，可以獲得巨大的集體租金收入，農(nóng)民也通過在自己宅基地上加蓋住房出租獲得租金收益。如果城市進(jìn)行城中村改造，村集體就可以獲得大量補(bǔ)償，政府一般也會給村集體一定的進(jìn)行自我建設(shè)的留用地，農(nóng)民住房拆遷也可以獲得巨額補(bǔ)償。

與城中村情況類似的是珠三角地區(qū)的農(nóng)村。珠三角農(nóng)村在改革開放之初普遍通過“三來一補(bǔ)”發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)。當(dāng)時珠三角是“五個輪子”一起轉(zhuǎn)，即市、縣、鎮(zhèn)、村和村民組都變種地為種“工廠”，通過將之前的集體土地出租建工廠或直接在土地上建工廠出租，獲得了大量農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益。在國家嚴(yán)格土地管理之前，東莞、中山等地大部分集體土地都已經(jīng)蓋了工廠，農(nóng)民通過村、組兩級獲得了大量土地非農(nóng)使用增值收益。

無論是城市包圍村莊，還是鄉(xiāng)村工業(yè)化使之前農(nóng)業(yè)村莊通過工業(yè)化分享農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益，中國農(nóng)村土地集體所有制度在遭遇工業(yè)化與城市化時，意外產(chǎn)生出來一個集體收益，這個集體收益很可能高達(dá)數(shù)千萬元/年。這個集體收益屬于所有村民，如何分享這個集體收益成為村級治理的焦點(diǎn)，巨額村莊集體收益也有能力支撐起村級重治理。在城中村以及珠三角、長三角等已經(jīng)工業(yè)化的村莊，屬于所有村民共享的土地非農(nóng)使用巨額利益，形成了與全國農(nóng)村村級治理完全不同的重治理。

在全國具有巨大影響的華西村、南街村，都曾是中國農(nóng)村發(fā)展的典型村，也都通過就地工業(yè)化實(shí)現(xiàn)了村莊超常規(guī)發(fā)展。這些村莊在發(fā)展中有兩個因素起了決定性作用：一是村莊工業(yè)化，二是村莊帶頭人，后者在其發(fā)展中起到了超乎尋常的作用。

可以認(rèn)為，城中村是在特定時期，利用特定區(qū)位優(yōu)勢，抓住發(fā)展機(jī)遇，尤其是鄉(xiāng)村工業(yè)化轉(zhuǎn)瞬即逝的歷史機(jī)遇，為村民提供了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出基本生產(chǎn)生活秩序的增收機(jī)會，從而形成了村莊重治理的條件。一旦“村改居”完成了，村集體經(jīng)濟(jì)量化股權(quán)到人，村莊“政社分離”，重治理就要向常規(guī)治理轉(zhuǎn)化。

以上重治理類型可以說都非歷史常態(tài)，而是在特定條件下形成的，且往往持續(xù)時間都不長。

以下我們對重治理與常規(guī)治理進(jìn)行簡單比較（見表1）。

四、重治理的可能性與必要性

前面討論了村級重治理的三個前提或先決條件，即村莊相對封閉、總體治理以及村莊中有能帶領(lǐng)農(nóng)民致富奔小康的能人。如果這三個前提不具備，進(jìn)行重治理就幾乎沒有可能性。

當(dāng)前中國農(nóng)村尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)，村莊正在快速城市化，農(nóng)民正在快速進(jìn)城，農(nóng)村青壯年勞動力和經(jīng)濟(jì)條件好的家庭大都已經(jīng)進(jìn)城并開始在城市買房安居。農(nóng)村只是缺少進(jìn)城機(jī)會農(nóng)民的留守地，以及進(jìn)城農(nóng)民為防止進(jìn)城失敗而保留的退路。農(nóng)民家庭收入和就業(yè)越來越依靠城市的務(wù)工經(jīng)商。可以說，在當(dāng)前中西部農(nóng)村，農(nóng)民家庭依據(jù)各自家庭周期相當(dāng)自主地在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行選擇。在城或鄉(xiāng)，與農(nóng)民家庭策略有關(guān)。當(dāng)前村莊不僅出現(xiàn)了嚴(yán)重空心化和老齡化，而且農(nóng)民擁有較大的自由選擇空間。從這個意義上講，村莊早就不再封閉，而是正處于史無前例的開放狀態(tài)。國家為了保障進(jìn)城農(nóng)民的返鄉(xiāng)權(quán)，以及為了保障缺少進(jìn)城能力的弱勢農(nóng)民可以繼續(xù)從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中獲利，有秩序推進(jìn)資本下鄉(xiāng)，以讓農(nóng)民有更多在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行自由選擇的權(quán)利。

從總體治理方面看，當(dāng)前農(nóng)民收入主要來源于市場。農(nóng)民雖然仍是村莊集體經(jīng)濟(jì)組織成員，卻已經(jīng)很少能從集體經(jīng)濟(jì)中獲取就業(yè)與收入。集體土地承包權(quán)早已穩(wěn)定地給予農(nóng)戶，村莊幾乎不再可能通過集體經(jīng)濟(jì)來強(qiáng)制農(nóng)民，分享權(quán)利和利益是可以的，負(fù)擔(dān)責(zé)任和義務(wù)卻很難，因?yàn)榧w缺少對釘子戶的懲罰能力。

當(dāng)前，在全國絕大多數(shù)農(nóng)村，農(nóng)民既不依靠村莊獲得主要的收入與就業(yè)，又很少將生活的全部意義綁定在村莊生活里面。他們的幸福美好生活預(yù)期主要是在城市，且建設(shè)幸福美好生活的主要資源也從村莊以外的城市獲得。所以，很少有農(nóng)民會與村莊深度綁定，重治理試圖對農(nóng)民進(jìn)行深度動員，形成覆蓋經(jīng)濟(jì)、政治、社會與生活價值各方面的總體治理，幾乎是不可能的。

從村干部人選來看，中西部農(nóng)村絕大多數(shù)青壯年都已進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，真正具有超乎尋常能力與魄力且仍然留在村莊的農(nóng)村精英較為罕見。如果沒有進(jìn)城到市場上歷練，也就很難講是“雙強(qiáng)”村干部。當(dāng)前中西部地區(qū)地方政府尤其是組織部門試圖通過兩種方式提供“雙強(qiáng)”村干部，一是從上級下派公務(wù)員，二是從進(jìn)城成功人士中選拔。為了鼓勵公務(wù)員去當(dāng)村干部和吸引進(jìn)城成功人士返鄉(xiāng)當(dāng)村干部，全國各地組織部門想了很多辦法，包括提高村干部待遇、允許年輕村干部優(yōu)先考公等。

總而言之，在當(dāng)前中國絕大多數(shù)中西部農(nóng)村地區(qū)，村級重治理可能性不大。

實(shí)際上，當(dāng)前村級重治理也沒有必要。國家支持農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，支持農(nóng)民進(jìn)城買房安居，同時為了給進(jìn)城失敗的農(nóng)民保留退路，以及為了讓缺少進(jìn)城能力的農(nóng)民仍然保留在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中的獲利機(jī)會，國家限制城市市民和工商資本下鄉(xiāng)，實(shí)際上采用的是保護(hù)型城鄉(xiāng)二元體制。允許農(nóng)民進(jìn)城卻限制城市資本下鄉(xiāng)，農(nóng)民就可以從快速發(fā)展的城市獲得遠(yuǎn)比農(nóng)村多的獲利機(jī)會，進(jìn)城農(nóng)民將之前農(nóng)村的獲利機(jī)會讓渡出來，從而讓留守農(nóng)民有了擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的機(jī)會。農(nóng)民致富的舞臺在全國，在城市和市場上，農(nóng)民靠自己的聰明、智慧和勤勞在城市獲得了遠(yuǎn)比農(nóng)村多得多的機(jī)會。正是他們的進(jìn)城，才歷史性地改變了農(nóng)村人地關(guān)系緊張的格局，進(jìn)而為留守農(nóng)村的農(nóng)民增加了獲利機(jī)會。

隨著農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)村人地關(guān)系緊張局面大為緩解，之前人與人之間容易發(fā)生的沖突也指數(shù)級下降，村級治理中的糾紛調(diào)解變得更為容易。同時，在取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家向農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)移資源，為農(nóng)村提供了與城市均等的基本公共服務(wù)，農(nóng)村要獲得基本生產(chǎn)生活秩序也變得易如反掌，根本就用不著通過深度動員的重治理來維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序。

從全國中西部農(nóng)村地區(qū)來看，村莊也沒有因農(nóng)地非農(nóng)使用產(chǎn)生的巨額增值收益，需要通過重治理來進(jìn)行利益分享與重組。此外，國家不僅不再向農(nóng)村汲取資源，而且還大規(guī)模向農(nóng)村輸入資源。國家“三農(nóng)”政策包括鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目的都是惠農(nóng)，即讓農(nóng)民生活幸福美好，因此就不需要通過重治理來滿足農(nóng)民實(shí)際只是作為保底的村莊生產(chǎn)與生活秩序。

五、輕治理與常規(guī)治理

當(dāng)前中西部農(nóng)村的治理是在以下四個特征基礎(chǔ)上進(jìn)行的，這四個特征分別是：

第一，農(nóng)民可以自由進(jìn)城，主要從城市市場中獲得就業(yè)與收入機(jī)會。農(nóng)民主要的致富機(jī)會在城市，他們的人生目標(biāo)是完成城市化，能進(jìn)城買房并在城市安居。因此，村級治理不必為農(nóng)民創(chuàng)造致富的機(jī)會，更不需要非得由一個能人村支書來帶領(lǐng)農(nóng)民致富。

第二，國家有序推進(jìn)資本下鄉(xiāng)，保障農(nóng)民土地承包權(quán)的穩(wěn)定，就使得留守在農(nóng)村的農(nóng)民中的弱勢群體仍然可以從農(nóng)業(yè)中獲得收入。越來越多農(nóng)民進(jìn)城，他們讓渡出來之前的農(nóng)村獲利機(jī)會就會被留守農(nóng)民所捕獲，從而可以提高留守農(nóng)民的收入。在一定意義上，留守農(nóng)民之所以留守，其中一個重要原因是留守仍然可以獲得體面生活。在城市向農(nóng)民開放而農(nóng)村不向市民開放的情況下，農(nóng)民依據(jù)自己的家庭情況進(jìn)行策略選擇，是進(jìn)城還是返鄉(xiāng)由農(nóng)民自己決策，這是一種機(jī)會結(jié)構(gòu)，也是農(nóng)民當(dāng)前享有的權(quán)利。

第三，國家為農(nóng)村提供與城市均等的基本公共服務(wù)。也就是說，依靠國家資源下鄉(xiāng)，農(nóng)民可以輕松獲得基本生產(chǎn)生活秩序。村莊公共品供給并不需要通過深度動員農(nóng)民籌資籌勞來供給。

第四，農(nóng)村人口減少，人與人之間的關(guān)系變得更加松弛，過去那種帶有強(qiáng)烈感情色彩并因此容易變成惡性事件的民間糾紛大幅度減少。

在這幾方面的大背景下，村莊更多只需要輕治理。所謂“輕治理”，就是村干部幾乎不用對村民進(jìn)行動員，而只是當(dāng)好“辦事員”，守住政策底線，或當(dāng)好上傳下達(dá)的“守夜人”。輕治理的最大好處是低成本，當(dāng)然只有低成本才可持續(xù)。相比之下，重治理的最大問題是高成本，“為防萬一而投入一萬”，有些時候可能會無事找事，或者好心辦了壞事。如果認(rèn)為輕治理過于消極的話，那么至少在當(dāng)前全國農(nóng)村尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)，重治理是基本沒有太多空間了。

介于輕治理和重治理之間的是常規(guī)治理。不同于輕治理幾乎不動員村民和重治理深度動員村民，常規(guī)治理可能會有針對性地對村民進(jìn)行動員。常規(guī)治理的核心是具體問題具體分析。針對當(dāng)前中西部農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際，采取具有針對性的措施解決當(dāng)前中西部農(nóng)村地區(qū)最為重要的涉農(nóng)事項(xiàng)。

當(dāng)前中西部農(nóng)村地區(qū)最為重要的有兩個問題，一是小農(nóng)戶如何種田的問題，尤其是老年人種田的社會化服務(wù)體系如何建立的問題；二是留守高齡老年人的養(yǎng)老問題。

如果中西部農(nóng)村地區(qū)的村級治理借用國家下鄉(xiāng)資源，通過分配型動員，將留守村莊的力量進(jìn)行適度動員，那么就可能在小農(nóng)農(nóng)業(yè)與互助養(yǎng)老上有所作為，從而精準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)村級治理的目標(biāo)。

重治理存在的主要問題是目標(biāo)不切實(shí)際，不理解當(dāng)前中國農(nóng)村的農(nóng)情與處境，提出的目標(biāo)大多是想當(dāng)然的，在實(shí)踐中也因此反復(fù)碰壁和失敗。輕治理的主要問題則是過于消極，缺少創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換的主動性。實(shí)際上，當(dāng)前中西部農(nóng)村地區(qū)，具有大量可以創(chuàng)造出可復(fù)制可推廣的一般經(jīng)驗(yàn)，比如充分珍惜當(dāng)前農(nóng)村“中堅(jiān)農(nóng)民”群體在村級治理和農(nóng)業(yè)技術(shù)傳播諸方面的重要性，充分利用農(nóng)村低齡老年人在農(nóng)村文化建設(shè)和互助養(yǎng)老方面的重要性，以及可以通過有效利用國家下鄉(xiāng)資源激活農(nóng)村社會內(nèi)生活力的各種可能性，來實(shí)現(xiàn)高水平的村級常規(guī)治理。

六、結(jié)語

重治理與輕治理的理想類型劃分只是一種方法論，通過對村級治理的輕、重兩分，或許可以檢視當(dāng)前村級治理中存在的各種不太切實(shí)際的制度與實(shí)踐。某種意義上，分田到戶以來尤其是21世紀(jì)以來，對“三農(nóng)”政策的“想象”大都是以重治理作為理想模式的，問題是這些“想象”大多難以取得預(yù)期成效。以重治理為理想模式所進(jìn)行的“三農(nóng)”政策實(shí)踐主要表現(xiàn)在以下方面：

一是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。21世紀(jì)以來，中央一號文件持續(xù)倡導(dǎo)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。但遺憾的是，盡管有政府鼓勵和政策支持，卻少有集體經(jīng)濟(jì)成功發(fā)展起來并可以推廣的典型經(jīng)驗(yàn)。少數(shù)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村莊多依賴土地或資源，市場經(jīng)營風(fēng)險與道德風(fēng)險并存，多數(shù)嘗試以負(fù)債告終。繼續(xù)將發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)作為政策重點(diǎn)，可能需要前瞻性思考。

二是選好一個村支書。各地積極選拔能人尤其是致富能人當(dāng)村支書，并給予政策傾斜。在一個時期，富人村干部所帶領(lǐng)的村莊治理搞得“風(fēng)生水起”，但時間稍長，這些曾經(jīng)大干快上的先進(jìn)村可能淪為問題村，村級治理一度陷入癱瘓。這一政策實(shí)踐的脆弱性需要關(guān)注。

三是推廣明星村經(jīng)驗(yàn)。改革開放以來，中國農(nóng)村涌現(xiàn)出一批經(jīng)濟(jì)發(fā)展、共同富裕的明星村，它們在特定歷史條件下取得矚目成績。這些明星村作為典范，成為國家重點(diǎn)表彰并大力倡導(dǎo)全國學(xué)習(xí)的榜樣。然而，當(dāng)前時期，國家不再允許在工業(yè)園以外布局工業(yè)產(chǎn)業(yè)，使得就地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化失去可能。數(shù)十年的推廣學(xué)習(xí)未能誕生第二個華西村，說明其經(jīng)驗(yàn)不具備可復(fù)制性。

四是打造示范村。在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中，幾乎每個地區(qū)都通過投入大量國家資源建設(shè)鄉(xiāng)村振興示范村。而各級地方政府在打造示范村時，往往會重點(diǎn)選擇交通便利、村莊資源豐富以及已有一定建設(shè)基礎(chǔ)的村莊進(jìn)行建設(shè)。這樣打造出來的村莊，可能不僅建設(shè)得和美，而且具有一定農(nóng)旅價值，可以吸引城市旅客來消費(fèi)，從而為本村村民提供農(nóng)旅就業(yè)與收入；但其中也有一些因無法發(fā)展出產(chǎn)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施利用率低，維護(hù)資金短缺而迅速破敗。

以上列舉所涉及的一個根本問題是，在當(dāng)前時期，重治理是有點(diǎn)難成功的。以重治理為目標(biāo)的“三農(nóng)”政策，在實(shí)踐中可能造成普遍的負(fù)治理。因此，有必要適時調(diào)整“三農(nóng)”政策目標(biāo)，探索更符合實(shí)際、更具可持續(xù)性的村級治理模式。

在當(dāng)前村莊邊界開放，農(nóng)民快速城市化、市場化，大量國家資源下鄉(xiāng)，中國正處在史無前例現(xiàn)代化的背景下，以深度動員農(nóng)民為前提的重治理是不太可能完成的任務(wù)。完全不動員農(nóng)民的輕治理則又過于消極，缺少對當(dāng)前農(nóng)村已有治理資源的利用也會錯失很多機(jī)遇。

因此，村級治理回歸與時代相適宜的常規(guī)治理，是時代發(fā)展的必然要求。村級常規(guī)治理的內(nèi)容則需要在實(shí)踐中繼續(xù)探索與完善。