佳文回溯｜清末民初外官制改革與國(guó)家治理轉(zhuǎn)型

狄金華

華中科技大學(xué)

社會(huì)學(xué)院

中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心

教授

清末民初外官制改革與國(guó)家治理轉(zhuǎn)型

來源 | 《社會(huì)學(xué)研究》2024年第1期

作者 | 狄金華

責(zé)任編輯 | 向靜林

清末的外官制改革是近代中國(guó)國(guó)門打開后朝廷運(yùn)用外來的“中央—地方”官制系統(tǒng)改造傳統(tǒng)“內(nèi)—外”官制體系的過程，其目的是通過行政權(quán)的調(diào)整來化解內(nèi)部的困境，并提升行政效率以應(yīng)對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。本文將省制問題重新帶回到行政分權(quán)的討論中，以外官制改革這一國(guó)家治理轉(zhuǎn)型中的重要事件來洞察帝制中國(guó)的行政由“一人政府”的組織結(jié)構(gòu)、以“防弊”為主的制度設(shè)置轉(zhuǎn)向以“治事”為核心構(gòu)建分科治事的完整行政結(jié)構(gòu)的歷史過程，審視其面臨的困境以及在此過程中所孕育的現(xiàn)代行政治理結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上思考行政分權(quán)的組織條件與制度根基。

一、問題的提出：行政分權(quán)中的“省制”

對(duì)于超大疆域國(guó)家的行政治理，研究者常常在“收權(quán)—分權(quán)”的框架下討論不同層級(jí)政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的分配及其科層運(yùn)作。其中，治理傳統(tǒng)、軍事力量、治理負(fù)荷、治理任務(wù)的政治屬性（孔飛力，2002；曹正漢，2011；馮仕政，2011；周黎安，2017；周雪光，2017）等諸多要素先后被引入到行政權(quán)力分配的解釋模型之中，用以闡釋“為何要收權(quán)/分權(quán)”。有關(guān)上述議題的研究已形成了相當(dāng)?shù)膶W(xué)術(shù)積累，其在深究“收權(quán)/分權(quán)”模式產(chǎn)生機(jī)制的過程中，跳出了對(duì)“收權(quán)/分權(quán)”模式利弊的形式化討論，而將研究的重心聚焦在特定治理模式生成的制度基礎(chǔ)及其實(shí)踐過程上；同時(shí)，這些研究亦在更深層次上指向了“分權(quán)的底線”與“集權(quán)的上限”（王紹光，1995）這一關(guān)鍵性議題。然而在這些研究中，“向誰(shuí)收權(quán)/分權(quán)”這一同樣關(guān)鍵的問題卻被有意無意地忽略了。事實(shí)上，決策者在考量“收權(quán)/分權(quán)”的治理模式時(shí)，首先要考量的便是“收權(quán)/分權(quán)”的對(duì)象，因?yàn)橹挥写_定了收權(quán)/分權(quán)對(duì)象的屬性，才能完整地評(píng)判收權(quán)/分權(quán)的模式。研究者所考量的收權(quán)/分權(quán)對(duì)象之屬性，不僅包括收權(quán)/分權(quán)對(duì)象的身份特征，同時(shí)也包括他們?cè)趪?guó)家治理體系中的位置。梁?jiǎn)⒊谟懻撉迥┦^(qū)的改革時(shí)強(qiáng)調(diào)督撫之性質(zhì)將決定中央對(duì)其采取收權(quán)還是分權(quán)策略，即“既為國(guó)家政務(wù)官，則必所轄治之境域較廣，規(guī)劃始能見其大。若僅為地方行政官，則必所轄治之境域較狹，督飭始能期其周”（梁?jiǎn)⒊?999a：2077）。當(dāng)督撫為國(guó)家政務(wù)官時(shí)，他所代表的是國(guó)家，對(duì)督撫的授權(quán)范圍可大；而當(dāng)督撫為地方行政官時(shí)，對(duì)督撫的所授之權(quán)應(yīng)從嚴(yán)限定。

“縣”作為一個(gè)行政層級(jí)，在中國(guó)的治理傳統(tǒng)和治理實(shí)踐中一直扮演著重要的角色，中央對(duì)“縣”的治理策略相對(duì)清晰且穩(wěn)定：以放權(quán)為主，發(fā)揮縣在地方治理與地方發(fā)展中的主體作用。與之不同的是，“省”作為一個(gè)重要的行政層級(jí)，在近現(xiàn)代中國(guó)歷史中的角色則要復(fù)雜得多：省及其督撫既是中國(guó)近代共和體制奠定的基石，也是近代軍閥挑戰(zhàn)中央權(quán)威、武裝割據(jù)的基礎(chǔ)；省既是中央分權(quán)激勵(lì)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的直接抓手，也是地方做大、挑戰(zhàn)中央權(quán)威的最大隱患。清末民初，在中國(guó)政治中最具決定性的力量就是省及其督撫。無論是清朝末年的官制改革還是民國(guó)初年的行政改革，中央都試圖削弱省一級(jí)的軍事與政治力量，其中極端化的改革方案甚至要廢除省制，以實(shí)現(xiàn)“眾建諸侯而小其力”（廖平，2021：118）的目的。正是因?yàn)槿绱耍缛舨粚ⅰ笆　奔捌涔僦茙胄姓謾?quán)歷史過程的研究之中，將無法深入理解中國(guó)國(guó)家治理的復(fù)雜性，尤其是無法把握“一統(tǒng)體制與有效治理”（周雪光，2017：18-19）在國(guó)家行政架構(gòu)設(shè)置中的矛盾性。

本研究試圖以清末民初官制改革中的省制議題為線索來討論中國(guó)近代歷史演進(jìn)中的這樣一個(gè)問題：當(dāng)中央試圖通過省級(jí)官制的改革來化解內(nèi)外困局時(shí)，其內(nèi)在的實(shí)踐邏輯以及對(duì)行政結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響是什么。這一回溯歷史的研究，不僅有助于深入把握官制改革作為近代歷史轉(zhuǎn)型關(guān)鍵事件的內(nèi)在發(fā)生邏輯以及實(shí)踐后果，也有助于理解行政分權(quán)的組織基礎(chǔ)與實(shí)踐條件。本文結(jié)構(gòu)如下：首先，呈現(xiàn)清末民初現(xiàn)代行政體制建立過程中的省制議題，借用史學(xué)文獻(xiàn)概括清代外官制的特點(diǎn)，分析外官制改革（尤其是針對(duì)直省督撫的改革）及其背后的制度邏輯；在此基礎(chǔ)上，理解清末以及延續(xù)至民國(guó)的外官制改革如何通過建立省級(jí)政府的完全行政來構(gòu)建分科治事的行政組織結(jié)構(gòu)，以及在此過程中形成的部院與督撫制衡結(jié)構(gòu)；與此同時(shí)，探討民國(guó)接續(xù)推進(jìn)的軍民分治如何構(gòu)成常態(tài)化行政分權(quán)的基礎(chǔ)與前提。

二、省之存廢：清末民初官制改革中的爭(zhēng)議與實(shí)踐

省作為行政單位被運(yùn)用始于元代。在當(dāng)時(shí)的行政制度中，“中書省”是中央的宰相府，“行中書省”則是由中央宰相府分出的一個(gè)駐扎在外的機(jī)構(gòu)，故省“并不是地方政府，而只是流動(dòng)的中央政府”（錢穆，2012：115-116）。元代設(shè)置行省的直接目的是為了便于軍事管理，因?yàn)椤懊晒琶褡逵密娛抡鞣姆绞胶喜⒘藥状笳?quán)，為了防止被征服民族的反抗，不得不把中樞權(quán)力分散于各處，建立起鎮(zhèn)撫作用的軍政區(qū)域”（周振鶴，2013：157）。同時(shí)，為了防止不同省區(qū)形成聯(lián)盟來對(duì)抗中央，元代省區(qū)的劃分著意于彼此之間的牽制，使全國(guó)各省“都成支離破碎”，“既不能統(tǒng)一反抗，而任何一個(gè)區(qū)域也很難單獨(dú)反抗”（錢穆，2012：117）。

隨著省的行政管理功能逐漸替代軍事防控功能，省的轄區(qū)日漸縮小。至清朝末年，省的數(shù)量也由元代的11個(gè)變?yōu)?885年的20個(gè)。康熙至乾隆年間的改制則使此前“因事設(shè)裁”“隨地分并”的督撫制轉(zhuǎn)向“一省一置”的督撫制格局（劉偉，2003：14-17）。在咸豐與同治（以下簡(jiǎn)稱“咸同”）年間，清廷政府為了應(yīng)對(duì)內(nèi)外危機(jī)不得不放權(quán)督撫，加之厘金制度的實(shí)施使督撫擁有了“收稅權(quán)”，省便對(duì)中央形成了挑戰(zhàn)。清末以收權(quán)為宗旨的外官制改革之所以舉步維艱，一個(gè)直接且關(guān)鍵的原因便是改革受到了督撫們的抵制。

改革省制是清末民初外官制改革中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)于中央向省過度分權(quán)存在的風(fēng)險(xiǎn)，康有為在《官制議》中分析道，“財(cái)政、兵政皆散在各省，如何籌餉，如何練兵，如何開制造局，如何開軍械局，如何開銀行，如何鑄錢幣，一皆聽各省督、撫之各自為謀，為者聽之，不為者亦聽之”，這種“大權(quán)不集，皆分于外”的局面必將導(dǎo)致“欲運(yùn)動(dòng)而不能，欲振發(fā)而不可”，“猶夫廢疾之人，其國(guó)殆可知矣”（康有為，2020:265）。康有為主要是從分權(quán)的底線來探討“官規(guī)”之設(shè)立，即在關(guān)乎立國(guó)之本的“兵”與“食”（兵權(quán)與財(cái)政）層面應(yīng)該避免分權(quán)。康有為的分析本質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)中央與地方分權(quán)時(shí)要“根據(jù)公共服務(wù)所導(dǎo)致的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的溢出范圍”（周黎安，2017:72）來實(shí)施，即當(dāng)公共服務(wù)所導(dǎo)致的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)會(huì)增加和外溢時(shí)，則中央應(yīng)予以收權(quán)；反之，則中央應(yīng)分權(quán)給地方。

在清末外官制的改革中，圍繞外官層級(jí)的討論甚是激烈，尤其是針對(duì)直省與督撫的問題，其中主張裁督撫、廢行省的人與其反對(duì)者的呼聲都不絕于耳。之所以形成這樣一種局面，一個(gè)原因是客觀上督撫權(quán)力擴(kuò)張導(dǎo)致出現(xiàn)“內(nèi)輕外重”的情況，另一個(gè)重要的原因便是在新引入的“中央—地方”官制分類體系之下“省”的定位成為問題。導(dǎo)致“省”難以定位的癥結(jié)在于，“從法理言，中國(guó)的行省，兼具‘地方自治團(tuán)體’和‘國(guó)家行政區(qū)域’兩種行政，故督撫亦‘兼有各國(guó)之地方長(zhǎng)官與國(guó)務(wù)大臣之兩種資格’”（羅志田，2021:140）。正是因?yàn)橹鲝埐枚綋帷U行省者與其反對(duì)者的分歧巨大，故《各直省官制通則》雖保留了“省”與“督撫”，但卻對(duì)省與督撫的地位缺乏實(shí)質(zhì)性的規(guī)定。

雖然迅急爆發(fā)的辛亥革命打斷了清廷外官制改革的步伐，在各省獨(dú)立與清帝遜位的基礎(chǔ)之上中華民國(guó)得以建立，但省制設(shè)置的問題卻在民初政治建設(shè)與官制改革中變得更為緊迫與關(guān)鍵。這一方面是因?yàn)槊駠?guó)之締造是建立于各省獨(dú)立基礎(chǔ)上的聯(lián)合，且“在革命過程中，各省都督獲得了統(tǒng)轄一省軍政民政大權(quán)的權(quán)力，權(quán)力之大超逸清代之督撫，形成了督撫專橫的局面”（鄒小站，2017）；另一方面則是因?yàn)榈壑浦袊?guó)解體后，中央對(duì)邊疆采取的區(qū)域主義治理模式反過來影響到內(nèi)地“分省而治”體系的建構(gòu)（Wang，2022）。

在南京臨時(shí)政府成立之后，省制問題的解決變得刻不容緩，于是內(nèi)務(wù)部咨行法制院，求復(fù)省級(jí)建制是否需要調(diào)整，即存省、廢省抑或是縮省的問題。法制院給出的回復(fù)則是主張縮小省的規(guī)模，“將現(xiàn)有之省分作兩到三個(gè)省，廢除道級(jí)行政區(qū)劃，縣直隸于省，實(shí)行省縣二級(jí)制”（鄒小站，2017）。由于臨時(shí)政府面臨重重壓力，所以當(dāng)法制局正式將地方官制的草案呈報(bào)給國(guó)務(wù)院時(shí)，這份地方官制草案既否定了當(dāng)時(shí)呼聲最高的聯(lián)邦制方案，也否定了廢省與縮省的方案，而是強(qiáng)調(diào)省之區(qū)域暫時(shí)維持現(xiàn)狀。此后，民國(guó)政府圍繞省制的設(shè)置進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的討論與變革。

如表1所示，在整個(gè)民國(guó)時(shí)期，調(diào)整省制一直是地方官制改革的重要議題。它之所以被不斷討論和反復(fù)博弈，是因?yàn)閷?duì)于中央政府而言，地方勢(shì)力的增長(zhǎng)已經(jīng)成為事實(shí)，且地方自治已成大勢(shì)，調(diào)整行政體系內(nèi)一級(jí)代理人（省級(jí)權(quán)力的擁有者）的規(guī)模則有可能減小地方割據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而降低其對(duì)中央的威脅。在同樣的分權(quán)內(nèi)容下，省的數(shù)量越多，省對(duì)中央的威脅則越小，其背后的機(jī)制乃是“眾建諸侯而小其力”也。

三、清末的外官制改革及其制度邏輯

康有為（2020:233）在其《官制議》開篇即強(qiáng)調(diào)，“政治之原起于民，紀(jì)綱之設(shè)成于國(guó)，設(shè)官分職以任庶事”，此乃萬國(guó)古今之公理。面對(duì)晚清之困局，不僅康有為等變法者認(rèn)為改革官制是清廷變革自強(qiáng)的關(guān)鍵，清廷自身也意識(shí)到，“中國(guó)之弱，在于習(xí)氣太深、文法太密，庸俗之吏多、豪杰之士少”（王煒，2009:1074），故寄望于改革官制以圖自強(qiáng)。

（一）清代的外官制及其特征

在1906年的官制改革（又稱“丙午官制改革”）前，清朝官制系統(tǒng)中一個(gè)重要的分類機(jī)制就是“內(nèi)官”（或稱“京官”）與“外官”的區(qū)分。其中，“內(nèi)官”主要是指在京城的部院監(jiān)寺之官員，而“外官”則一般是指直省司道府州縣之官員（關(guān)曉紅，2014:30）。在注重“內(nèi)外相維”的原則下，清代的外官制形成了如下特征。

其一，官職設(shè)置具有簡(jiǎn)約性。這種簡(jiǎn)約性既表現(xiàn)為行政治理主要針對(duì)少量且核心的事務(wù)，同時(shí)也表現(xiàn)為官員額缺的數(shù)量約束。清朝在官制設(shè)置上特別防范“外重內(nèi)輕”，為了避免尾大不掉，“凡遠(yuǎn)離皇帝和京城之地，額缺盡量減少”，令“京官人數(shù)遠(yuǎn)多于外官。各直省各級(jí)官員的額缺，自督撫司道以至府廳州縣，總數(shù)不過內(nèi)務(wù)府衙門額設(shè)官員的1倍左右”（關(guān)曉紅，2014:33）。當(dāng)遼闊的治理疆域與人數(shù)甚少的治理官員之間不匹配時(shí)，衍生出來的應(yīng)對(duì)機(jī)制則是對(duì)非正式官員的廣泛運(yùn)用。從幕友到文案委員，這些非正式的官員不僅彌補(bǔ)了正式官員在數(shù)量上的不足，而且也彌補(bǔ)了正式官員在專業(yè)性上的欠缺。

其二，官職設(shè)置的交錯(cuò)性使得組織邊界與成員身份模糊化。這一特性突出表現(xiàn)在兼銜制下的督撫身上。從任職空間來看，督撫屬于“外官”，但從朝廷對(duì)督撫的管理來看，其又屬于“內(nèi)官”。督撫本身是朝廷派出的差遣官，通常是以“兵部右侍郎”“右副都御史”或“兵部右侍郎兼右副都御史”的名義被朝廷派出，以調(diào)度兵馬或察吏安民（劉偉，2003:25）。在督撫兼銜制下，督撫的地位同部院之內(nèi)官相平行，兩者“所有奏章名義上均由皇帝閱看審批，建議和分歧亦由皇帝仲裁”（關(guān)曉紅，2014:32）。正是因?yàn)槎綋峒驺暎湟嘤胁吭褐氊?zé)，所以朝廷對(duì)督撫的考核并不屬于司道府州縣官員此類外官的“大計(jì)”，而是列入與其他內(nèi)官一致的“京察”之中。朝廷對(duì)督撫的“寄權(quán)”屬性決定了一方面“督撫以中央大員身份總制地方，擁有控馭地方的軍政權(quán)力”，但另一方面“中央又通過內(nèi)外相維、上下相制的一系列制度限制督撫的權(quán)力，通過奏折和黜陟權(quán)牢牢地控制督撫”（劉偉等，2015：111）。

其三，外官中的官制設(shè)置著重分權(quán)制衡，使得其效率低下且易滋生腐敗。清承前制，在“無為主義”政治哲學(xué)與統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的考量之下，朝廷通過職分與法制來形成對(duì)不同官員的制衡。這些制衡術(shù)既包括厲行回避制度和“以人制人、設(shè)事防事”，也包括制定各種煩瑣的科條律例（文法）來束縛官員們的事權(quán)。這些制衡術(shù)的使用則使得帝國(guó)的官制設(shè)置與吏治實(shí)踐具有“重法過于重人，重職過于重權(quán)，重安定過于重改進(jìn)，重限制過于重放任”（錢穆，2018：109）的特征。當(dāng)文法過于煩瑣時(shí)，則必令“庸人藉為藏身之固，而胥吏倚為牟利之符”（王煒，2009:1074）。

其四，外官中存在兩套體制外的運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)，一套是衙署的幕府與文案處，另一套則是局所系統(tǒng)。在官職設(shè)置簡(jiǎn)約化的原則下，不僅州縣衙門的運(yùn)作廣泛依賴書吏、衙役、長(zhǎng)隨和幕友等輔佐人員（瞿同祖，2011），而且各督撫衙門也是“均不設(shè)國(guó)家之命官，而只用吏員。衙署中之內(nèi)部事務(wù)，無低級(jí)屬員擔(dān)任，一切保管及辦理文牘諸事，由官員聘用書吏、承差辦理”（劉子揚(yáng)，2014:80），其中幕友在協(xié)助督撫辦理政務(wù)中扮演著重要角色。然而，在咸同年間，督撫衙署行政體制發(fā)生了一個(gè)重要變化，即督撫將行營(yíng)文案處這一組織形態(tài)引入督撫衙門之中。隨著文案處成為督撫衙署的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其“始則與幕府并存，繼而逐漸有取代幕府掌控科房之勢(shì)，督撫衙署機(jī)構(gòu)也日漸行政體制化”（關(guān)曉紅，2014:75）。雖然官制改革之前的文案處也具有非正式性，但文案委員與督撫的關(guān)系則主要是從屬關(guān)系，區(qū)別于幕友同督撫的賓主關(guān)系。此外，在官制改革前，督撫衙署中除了擁有規(guī)模不斷擴(kuò)大的衙署幕府與文案處這一體制外的非正式系統(tǒng)外，在咸同年間為鎮(zhèn)壓太平天國(guó)起義而逐漸發(fā)展起來的局所系統(tǒng)亦在督撫衙署中越來越具有行政中樞的功能。上述兩個(gè)系統(tǒng)雖然作為體制外的力量在督撫衙署之行政運(yùn)行中發(fā)揮著極為重要的作用，但卻又無法被朝廷有效監(jiān)察，其客觀上增加了督撫的自主權(quán)力，而令朝廷的一統(tǒng)權(quán)威受到挑戰(zhàn)。

由上述的分析可以看出，清朝外官制（尤其是省級(jí)的督撫官制）的設(shè)置體現(xiàn)出明顯的防弊色彩。雖然“內(nèi)外相維”一直是朝廷理想的平衡狀態(tài)，但當(dāng)這一理想制度落空的時(shí)候，朝廷最為提防的則是“內(nèi)輕外重”局面的出現(xiàn)。因此，無論是督撫兼銜制下身份的模糊化，還是官職設(shè)置的簡(jiǎn)約性與行政組織的不完全性，都表明其防弊制衡的邏輯勝于效率治事的邏輯。然而，面對(duì)巨大的治理負(fù)荷，尤其是咸同以降軍事壓力和地方治理事務(wù)的增長(zhǎng)，朝廷又不得不縱容在正式的官制體制之外衍生出一系列非正式的組織形態(tài)與運(yùn)作體系。這也構(gòu)成了清末外官制改革的基本背景。

（二）清末的外官制改革

外官制改革是清末整個(gè)官制改革中面臨阻力最大的一環(huán)。庚子之變后，清廷就著手改革既有治理體系。待“預(yù)約變法”的上諭頒布后，朝廷遂成立了督辦政務(wù)處。同時(shí)，圍繞官制改革，諸多官員都條陳奏議，建議停捐納、課官重祿、去書吏、去差役、改選法、簡(jiǎn)文法等（鞠方安，2014:68）。

日本在日俄戰(zhàn)爭(zhēng)中的勝利進(jìn)一步激發(fā)了清廷改官制、行憲政的決心。1905年朝廷派遣載澤、戴鴻慈、端方等五大臣出洋考察政治。在歷時(shí)半年考察14國(guó)之后，戴鴻慈等奏請(qǐng)改定全國(guó)官制，提出了改革官制的八條建議，即仿責(zé)任內(nèi)閣，以求中央行政的統(tǒng)一；確定中央與地方的權(quán)限，使國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)靈通；在內(nèi)外各重要衙門設(shè)置輔佐官，并集中中央各部主任官的事權(quán)；通過增置、裁撤與歸并中央各官，對(duì)中央官職進(jìn)行重組；變通地方行政制度，以求“內(nèi)外貫注”；將司法與稅收權(quán)限從地方官制中獨(dú)立；在內(nèi)外衙署分別設(shè)立書記官，以代替原來的胥吏；優(yōu)化官員的選拔、晉升和賞罰機(jī)制（故宮博物院明清檔案部編，1979：367-383）。這一試圖為清末官制改革勾畫藍(lán)圖的奏折雖然同時(shí)使用了“內(nèi)官—外官”和“中央官—地方官”兩套話語(yǔ)體系，但其要旨卻是將原有的“內(nèi)官—外官”分類體系改造為“中央官—地方官”分類體系，并在此基礎(chǔ)上劃分中央與地方的權(quán)限。

清末的官制改革率先以內(nèi)官改革來推進(jìn)。在1901年清廷宣布實(shí)行新政改革至1906年丙午官制改革之前這段時(shí)間，清廷一方面按照舊有的方式整頓吏治，另一方面也增設(shè)了外務(wù)部、商部、巡警部和學(xué)部等行政機(jī)構(gòu)。在丙午官制改革的過程中，又改戶部為度支部，在原巡警部的基礎(chǔ)上擴(kuò)建民政部，在商部和工部的基礎(chǔ)上建立了農(nóng)工商部，在兵部、練兵處及太仆寺的基礎(chǔ)上建立陸軍部，并改理藩院為理藩部，改刑部為法部，同時(shí)新增郵傳部。正是因?yàn)閮?nèi)外官的改革不同步，先行變革的京師部院通過訂立部門章程和新規(guī)定重塑了部院與直省（尤其是與督撫）的權(quán)力關(guān)系，不同程度地侵奪了督撫的權(quán)力。與此同時(shí)，各部院亦借改制之機(jī)增設(shè)機(jī)構(gòu)，并“超越既往部院不得與司道直接溝通的藩籬，對(duì)直省相關(guān)事務(wù)的掌控日益加強(qiáng)”（關(guān)曉紅，2010）。從某種意義上講，外官制的改革亦是在內(nèi)官制改革先行且導(dǎo)致督撫權(quán)力壓縮的背景下展開的。這一背景使得督撫對(duì)外官制改革的認(rèn)可度大打折扣，并最終影響到其對(duì)中央的忠誠(chéng)。

1907年，奕劻等人奏陳《續(xù)訂各直省官制情形折》。作為清末預(yù)備立憲期間唯一獲得朝廷正式批準(zhǔn)的外官制改革方案，《各直省官制通則》（以下簡(jiǎn)稱《通則》）共34款，規(guī)定督撫衙門設(shè)置幕職，分科治事，同時(shí)將原有的局所予以裁并；各省設(shè)三司兩道（布政司、提學(xué)司、提法司、勸業(yè)道、巡警道），“受本管總督節(jié)制”；保全督撫相當(dāng)?shù)能娬?quán)力及上奏權(quán)，其可對(duì)各部決議之事提出不同看法，且可越過各部直接請(qǐng)旨；在省下轄的府廳州縣分別設(shè)置高等與初等審判廳、議事會(huì)和董事會(huì)，并酌設(shè)佐治官員（故宮博物院明清檔案部編，1979：503-510）。這一系列的改革促使包括直省在內(nèi)的各級(jí)政府都增設(shè)了一些相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，使得原來簡(jiǎn)約的官職設(shè)置變得復(fù)雜和充實(shí)；與此同時(shí)，將財(cái)政、教育、司法等機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)置，并與京城的部院官制（內(nèi)官制）相銜接，強(qiáng)化了“中央—地方”官制分類體系中的中央權(quán)力。

清末外官制改革采取“先試點(diǎn)再示范推廣”的方式展開，其中東三省、直隸和江蘇作為改制先行省份率先試點(diǎn)，然而由于各種權(quán)力的博弈增加了改革的難度，官制改革并未達(dá)到預(yù)期的結(jié)果（關(guān)曉紅，2011a；魏海濤，2021）。辛亥事起，清廷主導(dǎo)的外官制改革雖未能在全國(guó)范圍內(nèi)得到完整的實(shí)施，但其構(gòu)建中央—地方官制體系的改革意圖卻在民國(guó)初年的行政建設(shè)中得到進(jìn)一步的延續(xù)，并在民國(guó)時(shí)期最終得以實(shí)現(xiàn)。

（三）清末外官制改革的制度邏輯

官制改革本質(zhì)上是通過組織架構(gòu)（官制）與組織規(guī)則（官規(guī)）的調(diào)整來實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的重新調(diào)配。清末的外官制改革便是試圖通過對(duì)中央與地方官制的劃分來厘清中央與地方的權(quán)限，同時(shí)“變通地方行政制度，以求內(nèi)外貫注”，進(jìn)而改變既往官制體系中層級(jí)過多、輔佐官吏不足與組織不完整、未實(shí)現(xiàn)地方自治等不足（關(guān)曉紅，2010）。在此過程中，提升行政體系的效率和削弱督撫的權(quán)力成為貫穿其中的兩大制度邏輯。

1.變“防弊制衡”為“效率治事”

梁?jiǎn)⒊诜此贾袊?guó)積弱之緣由時(shí)，認(rèn)為其根源在于中國(guó)官制中的“防弊”色彩過重，即“懼親民之官權(quán)力過重也，于是為監(jiān)司以防之；又慮監(jiān)司之專權(quán)也，為巡撫、巡按等以防之；又慮撫、按之專權(quán)也，為節(jié)制、總督以防之”（梁?jiǎn)⒊?999b:63）。在任何社會(huì)的制度中，絕對(duì)純粹的“防弊”與“治事”都不可能真正存在，實(shí)際的治理不過只是在兩個(gè)極端中有所偏重，由此形成不同的制度精神。梁?jiǎn)⒊容^了以“治事”為核心與以“防弊”為核心的制度之間的差異：“務(wù)治事者，雖不免小弊，而利之所存，恒足以相掩；務(wù)防弊者，一弊未弭，百弊已起”（梁?jiǎn)⒊?999b:63）。

自漢代起，權(quán)力高度集中的官僚制國(guó)家不僅以工具理性主義的法家統(tǒng)治術(shù)來治理國(guó)家，而且將其政權(quán)的合法性建立在帝制儒學(xué)的基礎(chǔ)上，由此形成中國(guó)帝制時(shí)期的儒法國(guó)家形態(tài)（趙鼎新，2022）。雖然儒家學(xué)說與法家學(xué)說共同構(gòu)成國(guó)家治理的思想資源，但二者在吏治思想與官制設(shè)置上卻存在顯著差異。儒家之吏治思想以倫理中心主義為原則，主張行政正義與“任人”“有為”優(yōu)先；法家之吏治思想則以權(quán)力中心主義為原則，主張行政安全與“任法”“防弊”優(yōu)先（秦暉，2013；魏光奇，2012）。在儒表法里、法道互補(bǔ)的治理結(jié)構(gòu)中，名與實(shí)、“說法”與“做法”呈現(xiàn)相分離的態(tài)勢(shì)，進(jìn)而導(dǎo)致法家以“防弊”“無為”為取向、強(qiáng)調(diào)行政安全的邏輯成為官制設(shè)置與吏治實(shí)踐的主導(dǎo)。

以“防弊”為核心的官制設(shè)置形塑出“強(qiáng)干弱支”的傳統(tǒng)，而這一傳統(tǒng)的產(chǎn)生與延續(xù)在相當(dāng)程度上又與王朝所面臨的外部競(jìng)爭(zhēng)及危機(jī)挑戰(zhàn)有關(guān)。一方面，對(duì)于帝制王朝而言，其國(guó)內(nèi)“缺乏一個(gè)可以行使支配力量的地方望族階層”，同時(shí)萬里長(zhǎng)城的修筑使得國(guó)內(nèi)獲得了持久的和平（韋伯，2004：163）；另一方面，帝制王朝所面臨的危機(jī)主要是軍事競(jìng)爭(zhēng)而非經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。由于軍事競(jìng)爭(zhēng)容易強(qiáng)化國(guó)家集權(quán)，而經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)容易導(dǎo)致權(quán)力分散化（趙鼎新，2022），因此在主要面臨軍事競(jìng)爭(zhēng)和軍事風(fēng)險(xiǎn)的帝制中國(guó)，其治理形態(tài)表現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力的集中化，以及對(duì)商人、宗教等其他挑戰(zhàn)性力量的抑制。正如資源依賴?yán)碚撍治龅哪菢樱M織所依賴的外部環(huán)境在相當(dāng)程度上形塑了組織的結(jié)構(gòu)與特征，當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生改變，組織便會(huì)發(fā)生變革或做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。晚清帝制中國(guó)所面臨的危機(jī)不僅是外敵的軍事威脅，還包括經(jīng)濟(jì)和意識(shí)形態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)，使得其僅僅依賴舊時(shí)以“防弊”為核心的制度設(shè)置難以應(yīng)對(duì)，這也構(gòu)成清末官制改革的背景與基礎(chǔ)。

光緒十四年冬，康有為（1997：260）在其《上清帝第一書》中陳斥了清廷官制的弊端：“六官萬務(wù)所集也，卿貳多而無所責(zé)成，司員繁而不分委任”，“兵、刑、賦、稅、教、養(yǎng)合責(zé)于一人，一盜佚、一獄誤、一錢用而被議矣，責(zé)之如是其重，而又選之極輕，以萬余金而賣實(shí)缺焉。祿之極薄，以數(shù)百金而責(zé)養(yǎng)廉矣……外省奉行文書，皆欺飾以免罪，京朝委成胥吏，率借例以行奸”。在康有為的上書中，行政效率已成為與行政正義同樣重要的在官制設(shè)置時(shí)所需考量的維度。

指陳行政防弊制度的弊端、強(qiáng)調(diào)行政效率的提升，并不止于清末的知識(shí)群體。從咸豐、同治到光緒年間，歷次官方編纂《皇朝經(jīng)世文編》《皇朝經(jīng)世文編續(xù)》《皇朝經(jīng)世文新編》時(shí)，主編者均將“治體”與“治法”列為篇首，要求朝廷整頓吏治、澄敘官方的呼聲不絕于耳（關(guān)曉紅，2014）。直至丙午官制改革，改革行政以使“內(nèi)外貫注”已經(jīng)成為制度變革者們的主要訴求。官員們的上疏、議論以及丙午的官制改革，皆非止于一般性的吏治問題，而是指向行政效率的提升以及上下與內(nèi)外之間的分權(quán)。這表明政府運(yùn)作中“治事”與追求行政效率的邏輯開始彰顯，并在一定程度上超過了“防弊”與追求行政安全的邏輯。

2.從“被迫放權(quán)”到“有意授權(quán)”

雖然清代在官制設(shè)置上強(qiáng)調(diào)皇權(quán)專制，并著意防止地方割據(jù)分裂，但這一局面在咸豐、同治年間開始逐漸被改變，其中一個(gè)重要原因便是朝廷需要平定太平天國(guó)，而戰(zhàn)爭(zhēng)不同于一般的治理，它對(duì)信息、資源、績(jī)效與效率的要求遠(yuǎn)勝于一般性的公共治理。

在咸豐年之前，朝廷軍隊(duì)主要為八旗與綠營(yíng)，其中八旗為皇帝的私軍，而綠營(yíng)則直轄于兵部。如此，在中央集權(quán)的情況之下，軍權(quán)一統(tǒng)于中央（羅爾綱，1999：325-338）。長(zhǎng)久的相對(duì)太平導(dǎo)致八旗武力廢弛和綠營(yíng)衰老，加之長(zhǎng)期以來基于“防弊”形成的相互牽制，清廷舊有之軍隊(duì)治理效率低下、軍力下降，這令清廷不得不啟用新的治理模式，即令各省招募“勇營(yíng)”以作戰(zhàn)。“勇營(yíng)”與綠營(yíng)最大的區(qū)別在于：他們由地方將帥自招自練，不屬于兵部；勇營(yíng)籌餉權(quán)為將帥所專擅，故士兵的糧餉出自將帥而非朝廷；將帥與兵士之間以利為義，兵士忠誠(chéng)于將帥，而非朝廷（羅爾綱，1999：325-338）。在組織學(xué)視角下，勇營(yíng)軍事管理的典型特征便是軍事將領(lǐng)擁有軍事決策的自由裁量權(quán)和財(cái)經(jīng)的自給權(quán)，在軍營(yíng)中實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，考核以戰(zhàn)果為導(dǎo)向，其治理模式類似于“軍事發(fā)包制”（應(yīng)星，2020）。

督撫權(quán)力的增長(zhǎng)客觀上導(dǎo)致了“內(nèi)輕外重”局面的出現(xiàn)，而清末外官制改革的一個(gè)主要目標(biāo)就是要削弱直省督撫的權(quán)力。換言之，外官制改革試圖通過將橫向的“內(nèi)—外”官制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為具有等級(jí)性的“中央—地方”官制結(jié)構(gòu)，一改督撫與各部院平行的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而將督撫置于中央部院之下，由此建立縱向的權(quán)力等級(jí)體系。

清末外官制改革的復(fù)雜性在于貫穿其中的兩重邏輯存在內(nèi)在張力，即治事的效率邏輯要求放權(quán)給地方，但收權(quán)的邏輯卻強(qiáng)調(diào)要削弱督撫的權(quán)力。從歷史的實(shí)踐來看，戰(zhàn)爭(zhēng)所帶來的軍事競(jìng)爭(zhēng)一般都會(huì)在軍事過程中誘發(fā)分權(quán)，待戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，中央亦會(huì)迅速收權(quán)，強(qiáng)化其集權(quán)特征。如果清末朝廷面對(duì)的沖擊——無論是來自內(nèi)部的太平天國(guó)起義，還是來自外部的列強(qiáng)軍事沖擊——僅僅是軍事競(jìng)爭(zhēng)，那么清廷即便是在軍事過程中放權(quán)給地方，待軍事結(jié)束亦會(huì)進(jìn)行“削藩”收權(quán)。然而，與此前帝制中國(guó)多次面臨北方游牧民族的單純軍事競(jìng)爭(zhēng)不同，清末局勢(shì)的復(fù)雜性在于清廷所面臨的外部競(jìng)爭(zhēng)不僅來自軍事方面，也包括經(jīng)濟(jì)方面；而且外部軍事與經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果反過來亦影響著國(guó)內(nèi)體制的合法性與國(guó)家權(quán)力的正當(dāng)性。

19世紀(jì)的鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)使中國(guó)被迫納入現(xiàn)代世界貿(mào)易體系之中。“由于這一經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)動(dòng)依賴于軍事暴力和高度同質(zhì)化的政治結(jié)構(gòu)，它也勢(shì)必鼓勵(lì)其他地區(qū)和國(guó)家為協(xié)調(diào)和處理貿(mào)易問題而加強(qiáng)軍備、強(qiáng)化國(guó)家的政治架構(gòu)和運(yùn)轉(zhuǎn)能力”（汪暉，2008:642）。面對(duì)這種同構(gòu)性壓力，清廷必須進(jìn)行相應(yīng)的組織應(yīng)對(duì)，即一方面為了改變積弱的狀態(tài)，必須放棄既有法家“防弊而不興利”的治理模式；另一方面為了避免因“吏—例—利”（即“吏”利用“例”來謀求“利”）（馮桂芬，2002：14）導(dǎo)致的傳統(tǒng)治理頑疾和吏治腐敗，而不甘采用儒家的“人治”模式。至此，西方的政治制度與政治思想則為清廷的政治改革提供了超越儒法思想桎梏以及“以官制官”“收權(quán)放權(quán)”傳統(tǒng)路徑的思想資源。通過立憲與改革使政府變得有力成為清末朝野上下的共識(shí)；然而所有努力的歸宿仍然是保全清廷的統(tǒng)治，清廷時(shí)刻提防著具有割據(jù)能力的直省督撫形成尾大不掉的局面。因此，當(dāng)清廷從“天朝之國(guó)”轉(zhuǎn)向“競(jìng)爭(zhēng)之萬國(guó)”，并面臨軍事與經(jīng)濟(jì)的多重競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，它一方面必須做出調(diào)整，以治事的效率邏輯為取向來改官設(shè)職，但另一方面又試圖通過中央與地方關(guān)系的建構(gòu)來約束督撫的權(quán)力。也恰恰是這種內(nèi)在的張力使得清末出現(xiàn)了“內(nèi)外皆輕”的局面，使中央與地方均不能有效應(yīng)對(duì)革命，并最終導(dǎo)致新軍的軍人勢(shì)力崛起以及軍人干政，促成了民國(guó)初年的軍閥政治（李細(xì)珠，2018）。

四、從“一人政府”到“分科治事”

當(dāng)行政分權(quán)理論被用于解析中央政府的分權(quán)治理模式時(shí)，背后通常有一個(gè)預(yù)設(shè)的理論前提，即當(dāng)時(shí)業(yè)已存在較為完整的科層式行政組織供中央政府運(yùn)用。而事實(shí)上，這個(gè)前提預(yù)設(shè)在清末官制改革之前并不存在，清末的官制改革恰恰是試圖改變既有的不完全行政的格局，促成行政的組織化。

（一）“一人政府”：不完全行政與分權(quán)中的制衡術(shù)

瞿同祖在《清代地方政府》中曾指出，州縣政府的職能具體而繁雜，卻最終只是由州縣官一人來負(fù)責(zé)，他的下屬們只是扮演著“無關(guān)緊要的角色”，由此形成了“一人政府”的特征（瞿同祖，2011）。瞿同祖所謂的“一人政府”其實(shí)并不是指州縣政府只有州縣官一個(gè)正式的官員，而是強(qiáng)調(diào)只有州縣官一人具有整體性的責(zé)任，州縣佐貳等“大多僅有一些瑣碎的，有時(shí)甚至不確定的職責(zé)”。

“一人政府”的本質(zhì)是不完全行政。所謂“不完全行政”，是指朝廷在官制的設(shè)置中雖然賦予正式官員一定的行政權(quán)與財(cái)權(quán)，但并沒有賦予其建立相應(yīng)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，使得權(quán)力實(shí)踐缺乏相應(yīng)的組織基礎(chǔ)。從清代官職的設(shè)置來看，“一人政府”的特征并不限于州縣政府，而是在各級(jí)的政府中都廣泛存在，其中最為典型的便是總督和巡撫。雖然他們都貴為地方大員，但他們既不設(shè)佐貳官，也不設(shè)屬官，只有少量的吏員。當(dāng)行政組織不完全時(shí)，行政分權(quán)便缺乏相應(yīng)的組織基礎(chǔ)，上級(jí)“發(fā)包”的治理任務(wù)與行政權(quán)也只能向下傳遞，相應(yīng)地呈現(xiàn)“上下分治”（曹正漢，2011）的特征：州縣官作為最基層的地方行政長(zhǎng)官，負(fù)責(zé)實(shí)際的治理事務(wù)，為“治事之官”；而他們的上司——知府、道臺(tái)、刑按使、布政使、巡撫和總督則都只是監(jiān)督官，“為治官之官”（魯一同，1999）。

不完全行政下的政府治理必然具有“混沌整體”的特征（范忠信，2011）。這突出地表現(xiàn)在行政組織內(nèi)缺乏清晰的責(zé)權(quán)劃定與職責(zé)分工。在“一人政府”之中，權(quán)力高度集中在行政長(zhǎng)官手中，同時(shí)因?yàn)樗豢赡軓氖滤械氖虑椋运植坏貌粚?shí)際的事權(quán)分配給吏員。這種“收權(quán)—分權(quán)”的悖論使得吏員之間“只有活兒粗細(xì)、受州縣官信任和委托的輕重、與州縣官關(guān)系親疏的差別，沒有實(shí)質(zhì)的權(quán)責(zé)分工差別”（范忠信，2011:8）；同時(shí)，他們之間職責(zé)的疊床架屋雖然有助于彼此制衡，但客觀上也使得政府的行政效率低下。

在不完全行政的結(jié)構(gòu)中，雖然地方官構(gòu)成了“朝廷行政事務(wù)和財(cái)政任務(wù)的承包方”，他除了對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有的行政事務(wù)負(fù)責(zé)外，在財(cái)務(wù)上亦“只需向朝廷上解相對(duì)固定的賦稅，而剩下的稅賦用于本級(jí)政府的行政支出和地方官員個(gè)人的收入，不足部分就全靠各種雜費(fèi)和附加彌補(bǔ)，對(duì)于后者地方官員擁有幾乎完全的自主權(quán)”（周黎安，2017:44-45），但他的行政能力卻受到極大的限制。這一制度與結(jié)構(gòu)本身同中央對(duì)地方官員的“防弊”設(shè)置有關(guān)。中國(guó)歷史上內(nèi)外朝的分權(quán)循環(huán)、中央巡視員與地方“諸侯”的分權(quán)循環(huán)以及地方分權(quán)與地方集權(quán)之間的分權(quán)循環(huán)（秦暉，2013）本身即說明，雖然官僚是皇帝在地方的代理人，但皇帝在放權(quán)給這些在外的官僚時(shí)，并未給予其足夠的信任和相應(yīng)的支持，而是通過限定其權(quán)力實(shí)踐的組織化程度，讓正式的權(quán)力高度依賴于非正式的吏員。這種“正式權(quán)力的非正式實(shí)踐”在相當(dāng)程度上防止了代理人權(quán)力的擴(kuò)張。

（二）官制改革與行政的組織化：分科治事中的行政再造

在行政分權(quán)理論看來，中央分權(quán)給地方的一個(gè)重要原因是地方政府擁有提升治理績(jī)效的私人信息。然而，擁有私人信息的地方政府能有效完成治理任務(wù)則是以相應(yīng)的組織體系與治理能力為基礎(chǔ)的。對(duì)于由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的中國(guó)國(guó)家治理體系（尤其是省級(jí)行政）而言，它正是在實(shí)現(xiàn)“不完全行政”向“完全行政”的轉(zhuǎn)換后，才有能力真正承接中央分權(quán)所賦予的治理任務(wù)。

外官的“不完全行政”特征在咸同年間開始逐步發(fā)生改變。鑒于八旗與綠營(yíng)皆無力應(yīng)對(duì)太平天國(guó)之勢(shì)，清廷遂授權(quán)各省招募勇營(yíng)，并賦予地方“就地籌餉”的權(quán)限；同時(shí)，為了備戰(zhàn)，各省也在軍營(yíng)中建立了相關(guān)的局所。從咸豐四年宋晉的奏疏可知，此時(shí)在東南沿海各地督撫軍營(yíng)之中，已有為軍需供應(yīng)而設(shè)的各類局所，如軍械所、火藥局、報(bào)銷局等（關(guān)曉紅，2011b）。戰(zhàn)事平定后，這些具有非正式組織形態(tài)的局所不僅沒有取消，反而因善后和重建的需要而進(jìn)一步擴(kuò)大。除此之外，為了戰(zhàn)后賠款和發(fā)展洋務(wù)，以及對(duì)藩、臬兩司業(yè)務(wù)進(jìn)行清查與糾弊，以發(fā)展為目標(biāo)的局所在清末地方也得以產(chǎn)生和壯大。

咸同年間候補(bǔ)官員急速增長(zhǎng)，再加上數(shù)量龐大的幕友入局當(dāng)差，使得局所迅速擴(kuò)展壯大，并在地方治理中扮演著日益重要的角色。不僅如此，隨著清末洋務(wù)與新政事務(wù)增加，“原有衙署及職官無法承接新功能，因事而設(shè)的局所，其類型與職能遂不斷擴(kuò)展，作用地位日益重要，逐漸有與衙署雙軌并行的趨勢(shì)”（關(guān)曉紅，2014：55）。局所的擴(kuò)展與壯大對(duì)此前“一人政府”的行政結(jié)構(gòu)形成了沖擊和挑戰(zhàn)，其主要表現(xiàn)為：首先，局所作為承擔(dān)臨時(shí)性、專項(xiàng)任務(wù)的組織，它使用和支配的經(jīng)費(fèi)不受舊有藩司的節(jié)制與監(jiān)督，這不僅增加了地方政府財(cái)政的靈活性，同時(shí)也使得組織膨脹的約束軟化。其次，局所之構(gòu)成人員并非此前政府中的胥吏，其中非常多的人都是候補(bǔ)官員或擁有一技之長(zhǎng)的幕友。這些成員不僅有向上晉升的機(jī)會(huì)，而且可以通過局所的專項(xiàng)事務(wù)平臺(tái)展示其才能，若被督撫保舉，其升遷的概率與速度更勝于一般官員。正是因?yàn)榫炙嘤傻胤叫姓L(zhǎng)官（尤其是督撫）為應(yīng)對(duì)專項(xiàng)事務(wù)而設(shè)，所以局所成員多為其親信。在省級(jí)以下的府州縣中，由局所及其分支機(jī)構(gòu)所構(gòu)成的一貫系統(tǒng)形成了與衙署并列的組織體系，這一體系不僅運(yùn)作效率遠(yuǎn)高于衙署體系，而且其成員對(duì)地方行政長(zhǎng)官往往存在個(gè)人依附，忠誠(chéng)可靠，所以更為行政長(zhǎng)官所倚重。

除了局所膨脹之外，文案處也逐漸興起并取代了幕府，督撫衙門中的房科亦得以擴(kuò)張，并朝著分工細(xì)化的方向發(fā)展。這一系列的變化共同改變了咸同之前“一人政府”中“不完全行政”的結(jié)構(gòu)，使得地方政府朝著完整的行政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。然而，這種行政“組織化”的方式卻是以非正式的形式來完成的，它帶來的客觀后果是：一方面，直省督撫的權(quán)力因行政組織的完整化而得到強(qiáng)化與擴(kuò)張；另一方面，因?yàn)檫@一“組織化”的行政結(jié)構(gòu)是體制外的力量（幕友、文案處與局所），所以它無法受到正式制度的約束與監(jiān)督。

在《通則》出臺(tái)之前，朝廷與督撫圍繞外官制（尤其是直省督撫制度）改革進(jìn)行過多次討論。《通則》正是要改變此前建立在非正式組織形態(tài)上的行政架構(gòu)，要在制度設(shè)置上建立完整的行政組織體系。但它作為妥協(xié)的產(chǎn)物，一方面對(duì)業(yè)已存在的地方機(jī)構(gòu)（如各種局所）予以認(rèn)可，另一方面則將這些非正式的組織機(jī)構(gòu)納入正式結(jié)構(gòu)之中予以監(jiān)管。這一行政改革的邏輯一直延續(xù)到民初（狄金華，2021a）。在此邏輯下所進(jìn)行的改革客觀上促成了從省到府再到州縣的一套完整的行政組織架構(gòu)的建立。正是依托于這一組織結(jié)構(gòu)，具有發(fā)包特征的傳統(tǒng)“封建”治理模式便被植入了“科層制”的靈魂。

五、督撫與部院的制衡：省級(jí)行政中的多權(quán)威中心結(jié)構(gòu)及其實(shí)踐

在行政分權(quán)中，當(dāng)發(fā)包人以任務(wù)下達(dá)和指標(biāo)分解的方式將各種行政事務(wù)發(fā)包給承包方，并對(duì)承包方進(jìn)行以結(jié)果為導(dǎo)向和人格化問責(zé)的績(jī)效考核時(shí)，發(fā)包方為了保障分權(quán)后的有效治理，必須將治權(quán)和治理資源的使用權(quán)完全轉(zhuǎn)交給承包方。這是分權(quán)結(jié)構(gòu)下承包方愿意接受治理任務(wù)并完成治理任務(wù)的基礎(chǔ)。換言之，當(dāng)承包方需要對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的所有治理事務(wù)負(fù)責(zé)時(shí)，他必須對(duì)轄區(qū)內(nèi)的行政組織與治理資源擁有絕對(duì)的支配權(quán)，因而必然具有“一元化權(quán)威”的特征。這是具有發(fā)包屬性的行政分權(quán)得以有效實(shí)踐的前提與基礎(chǔ)。然而，在丙午官制改革的過程中，雖然在直省這一層級(jí)建立了相對(duì)完整的行政組織架構(gòu)，但“一元化權(quán)威”的治理結(jié)構(gòu)并未實(shí)現(xiàn)，相反因?yàn)椴吭簷?quán)力的下沉，直省內(nèi)部形成了“多重權(quán)威中心的治理結(jié)構(gòu)”。

雖然自咸同以降，因內(nèi)外危機(jī)的沖擊和財(cái)政支出壓力增大，朝廷對(duì)官員“治事”的訴求大大提升，但這并不意味著“防弊”對(duì)其而言不再重要，尤其是伴隨著咸同之后督撫權(quán)力擴(kuò)張、“外重內(nèi)輕”的雛形開始逐漸形成，朝廷對(duì)“防弊”尤為重視。丙午官制改革的一個(gè)重要訴求便是約束督撫的權(quán)力，該目標(biāo)一方面是通過調(diào)整部院與督撫的關(guān)系來實(shí)現(xiàn)，即清廷試圖借鑒歐美和日本的政體，將“內(nèi)—外”官制改為“中央—地方”官制；另一方面則是通過對(duì)“三司兩道”的控制來實(shí)現(xiàn)，如憲政編查館在設(shè)定“三司兩道”的實(shí)施辦法時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)部院對(duì)“三司兩道”具有指導(dǎo)權(quán)，規(guī)定：“布政司所屬各官，照提學(xué)司屬員分科治事”；“提法司職掌應(yīng)由法部核定”；“勸業(yè)、巡警兩道，一切章程應(yīng)由農(nóng)工商部、民政部核定”（關(guān)曉紅，2014：318）。此一節(jié)制督撫集權(quán)的機(jī)制被沈乃正稱為“共管機(jī)關(guān)之分權(quán)方法”，即在省直督撫之下設(shè)專門的機(jī)關(guān)或官員，“一面受督撫之節(jié)制，一面又受中央主管部之考核獎(jiǎng)懲任免，俾中央主管部雖不能指揮監(jiān)督督撫，但可于督撫下得一指揮監(jiān)督之對(duì)象”（沈乃正，1937）。這種地方事務(wù)受中央部門與省直長(zhǎng)官雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制形塑了省級(jí)行政結(jié)構(gòu)中的多重權(quán)威中心結(jié)構(gòu)，構(gòu)成了此后中國(guó)行政結(jié)構(gòu)中條塊體制的基本雛形。它使得地方社會(huì)中同時(shí)存在“多重權(quán)威中心的治理結(jié)構(gòu)”，在一定程度上削弱了地方行政長(zhǎng)官的一元化領(lǐng)導(dǎo)，使晚清的權(quán)力格局經(jīng)歷了從“內(nèi)輕外重”到“內(nèi)外皆輕”（李細(xì)珠，2018：440-498）的轉(zhuǎn)變。

從清末“共管機(jī)關(guān)之分權(quán)方法”到近代以來的“條塊分割”，“條條”與“塊塊”在很大程度上都表現(xiàn)為中央與地方的關(guān)系，以及行政分權(quán)中委托方與代理方之關(guān)系。作為中央的代表機(jī)關(guān)，“條條”常常掌握著各種重要的資源以及機(jī)會(huì)的分配權(quán)，從而在實(shí)際的治理中可以起到有力分割“塊塊”的作用，進(jìn)而使得表面上具有統(tǒng)一性的、逐級(jí)“排列”的地方黨政系統(tǒng)被幾十個(gè)“條條”切分開來，這使得“屬地管理”的層級(jí)分權(quán)中形成了一個(gè)具有制衡屬性的“多重權(quán)威中心”結(jié)構(gòu)。通常而言，多重權(quán)威中心治理結(jié)構(gòu)的存在會(huì)在一定程度上弱化行政分權(quán)機(jī)制的功能，并使該治理機(jī)制的實(shí)踐發(fā)生扭曲。這種扭曲效應(yīng)產(chǎn)生的原因一方面是因?yàn)榇嬖跈C(jī)關(guān)共管與條塊分割，另一方面則是因?yàn)榈胤酱砣说臋?quán)威增長(zhǎng)導(dǎo)致政治地方化。在“兵為將有”、地方軍事化的清末民初，由外官成京官、由地方到中央，非但無法形成對(duì)地方督撫的有效激勵(lì)，反而恰恰是地方實(shí)力派督撫所力圖避免的事情。當(dāng)中央無法對(duì)地方形成有效制衡時(shí)，地方對(duì)中央的挑戰(zhàn)主要不是因地方無法形成有效的公共物品供給進(jìn)而激化革命與動(dòng)亂，而恰恰有可能是地方在形成有效治理的過程中強(qiáng)化了民眾對(duì)地方權(quán)威的認(rèn)同，同時(shí)否認(rèn)了中央的權(quán)威，這在民初地方軍閥支持下的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)中得到了明顯的體現(xiàn)（狄金華，2021b）。

在行政發(fā)包制理論看來，科層體系內(nèi)部的發(fā)包機(jī)制若要有效實(shí)踐，必然要求在科層體制內(nèi)部實(shí)行縱向隔層排他硬化，即每一級(jí)的“承包方”都只是對(duì)它直接的上級(jí)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，并以他的要求為主，因?yàn)橹挥兴闹苯由霞?jí)決定了他的晉升（周黎安，2017:48）。回溯中國(guó)的歷史可以發(fā)現(xiàn)，這種“縣官不如現(xiàn)管”的縱向隔層排他硬化結(jié)構(gòu)其實(shí)并不是常態(tài)：在長(zhǎng)期的帝制統(tǒng)治中，儒家意識(shí)形態(tài)所強(qiáng)調(diào)的“忠”都是將士人官僚視為皇帝而非他直接上級(jí)的代理人。而清末民初的政治結(jié)構(gòu)有所不同，恰恰構(gòu)成了中國(guó)政治史上的特殊性：清末因反滿情緒高漲，漢人地方對(duì)清朝中央的權(quán)威認(rèn)同大大降低；同時(shí)，因省籍意識(shí)強(qiáng)化以及聯(lián)省自治思想的傳播，民初民眾與官員對(duì)地方政府的權(quán)威認(rèn)同遠(yuǎn)甚于對(duì)中央政府的權(quán)威認(rèn)同（楊念群，1997；胡春惠，2001；楊妍，2007；章永樂，2021）。正是因?yàn)槿绱耍迥┟癯跹氲仃P(guān)系由于缺乏意識(shí)形態(tài)的教化，科層體系內(nèi)部的縱向隔層排他呈現(xiàn)硬化特征，不僅相鄰的層級(jí)之間容易形成共謀，共同針對(duì)高級(jí)別的政府監(jiān)督；而且以省為中心形成地方割據(jù)的態(tài)勢(shì)，甚至在1920年代興起一股省自治的運(yùn)動(dòng)（胡春惠，2001），后者使“發(fā)包”更多地脫離了“行政”的控制。

六、軍民分治：省級(jí)行政之常態(tài)化分權(quán)的前提

由于軍事治理是一個(gè)極端績(jī)效取向的治理，且戰(zhàn)事的瞬息萬變要求決策者必須迅速獲取信息并作出決策，所以在軍事治理上，將決策權(quán)及其相應(yīng)的權(quán)力一起下放給一定層級(jí)的軍事主管構(gòu)成了戰(zhàn)時(shí)治理的常態(tài)。同時(shí)，當(dāng)戰(zhàn)事結(jié)束，決策者會(huì)迅速調(diào)整分權(quán)結(jié)構(gòu)，將相應(yīng)的權(quán)力予以回收，以保證常規(guī)治理的順暢。然而，治理的復(fù)雜性則在于，由“戰(zhàn)時(shí)之規(guī)”所形成的分權(quán)在經(jīng)歷一個(gè)階段之后可能自我強(qiáng)化，擁有相應(yīng)自由裁量權(quán)的承包方容易依憑其所擁有的軍事力量同中央進(jìn)行博弈，迫使中央繼續(xù)執(zhí)行分權(quán)政策。因此，從“戰(zhàn)時(shí)之規(guī)”的軍事發(fā)包制（應(yīng)星，2020）向“承平之制”的行政分權(quán)模式轉(zhuǎn)換，必須以軍民分治、中央獨(dú)占軍權(quán)為前提。

所謂“軍民分治”，是指“在國(guó)家治理上，中央政府獨(dú)立執(zhí)掌兵權(quán)，壟斷全國(guó)軍事武裝力量，同時(shí)，依靠地方政府治理民眾和處理民眾事務(wù)，包括維持治安和平息地方民眾騷亂”（曹正漢，2014）。軍民分治的治理意涵便是“中央政府在對(duì)外御敵和對(duì)內(nèi)平亂上，都無需假手地方政府統(tǒng)領(lǐng)軍隊(duì)，不必與地方政府分享兵權(quán)，只需授權(quán)地方政府統(tǒng)領(lǐng)地方警察力量即可”（曹正漢，2014）。中央的權(quán)威性在很大程度上也是因?yàn)橹醒氇?dú)自壟斷了軍事武裝力量，在同地方進(jìn)行博弈時(shí)擁有主動(dòng)權(quán)。

（一）從“以文治武”到“以武統(tǒng)文”：軍事地方化與軍民合治的內(nèi)在轉(zhuǎn)向

咸同以前，在制度層面，各省的巡撫并不擁有兵權(quán)，雖然巡撫之上的總督監(jiān)理軍民、擁有兵權(quán)，但全國(guó)軍隊(duì)的編制確立、駐扎地點(diǎn)確定和布防調(diào)遣都是由兵部按照統(tǒng)一的軍制來執(zhí)行；軍政軍令的總機(jī)樞皆操于皇帝之手，且全國(guó)的軍隊(duì)作為一個(gè)整體單元，其重要的軍事行動(dòng)皆由皇帝特派欽差大臣來辦理（李劍農(nóng)，2011：112）。為了鎮(zhèn)壓太平天國(guó)，朝廷放權(quán)給各省督撫，一方面授權(quán)各省招募勇營(yíng)，另一方面則允許巡撫自主征集軍餉。在鎮(zhèn)壓太平天國(guó)起義的過程中，地方團(tuán)練得以興起，這不僅改變了傳統(tǒng)國(guó)家治理軍隊(duì)和地方政權(quán)的正式機(jī)制與思想基礎(chǔ)（孔飛力，2002；應(yīng)星，2018），而且也在促成“兵為將有”以及軍事地方化的過程中，使軍事力量嵌入到地方社會(huì)之中。

早在清朝初年，朝廷在統(tǒng)一四方之后便進(jìn)行了相應(yīng)的改革，即通過以文制武的方式，用總督、巡撫等文官來監(jiān)督和節(jié)制提督與總兵等武將，并通過減少提督、增設(shè)總兵等方式，形成對(duì)戰(zhàn)時(shí)文武關(guān)系的調(diào)整。這些舉措在消除尾大不掉隱患的同時(shí)，維系了清廷“內(nèi)重外輕”的結(jié)構(gòu)。太平天國(guó)被鎮(zhèn)壓后，清廷亦試圖通過恢復(fù)舊制來重新調(diào)整“內(nèi)輕外重”的局面，其具體措施包括：恢復(fù)軍需用款報(bào)銷制度、整頓厘金制度、裁撤軍事期間增設(shè)的局所、收回中央此前賦予地方的“就地正法”司法權(quán)、整頓軍制、回收軍權(quán)以及規(guī)范督撫的用人權(quán)，等等（劉偉，2003：357-363）。然而，這些改革卻成效甚微。究其原因，其一是因?yàn)橹醒霗?quán)勢(shì)羸弱，不再具有開國(guó)之初的中央集權(quán)能力，無法對(duì)地方督撫、重臣形成強(qiáng)有力的制約；其二則是甲午海戰(zhàn)之后，中央為了應(yīng)對(duì)外部的軍事危機(jī)和發(fā)展洋務(wù)，不得不再次放權(quán)給地方督撫以擴(kuò)建新軍、發(fā)展生產(chǎn)。

地方軍事化導(dǎo)致的一個(gè)嚴(yán)重后果就是軍民合治的內(nèi)涵發(fā)生了改變，形成地方對(duì)于中央的挑戰(zhàn)。在帝制時(shí)代的大部分時(shí)間里，軍民的治理并沒有明確的區(qū)分，軍隊(duì)通常由文官所控制，除非內(nèi)戰(zhàn)亂世，武將一般沒有干涉政事的能力（趙鼎新，2011：1）。以清朝為例，在省一級(jí)，“將軍官階雖高于總督，卻只能指揮駐防旗營(yíng)；總督巡撫雖是文官，卻又以武員身份列入兵部?jī)?cè)籍，兼領(lǐng)兵部尚書或侍郎的官銜，節(jié)制省內(nèi)綠營(yíng)；綠營(yíng)提督在軍職上高于巡撫，卻又隸屬于總督之下”（劉偉，2003：96-97）。這種軍民的合治是由文官所主導(dǎo)的，它迎合了“以文治武”和“文武相隔”的機(jī)制，因此能最大限度地約束地方對(duì)中央的挑戰(zhàn)。到了晚清，尤其是咸同之后，許多湘淮的軍事將領(lǐng)因軍功而獲得地方督撫或要員的職位（郭紹敏，2013）。在同治光緒年間，有鄉(xiāng)勇將帥幕府及軍功出身的巡撫和總督分別達(dá)58人和26人，占總數(shù)的29.44%和37.68%（劉偉，2003：55-66）。這使得軍民合治發(fā)生了內(nèi)在轉(zhuǎn)向，即由文官主導(dǎo)的軍民合治轉(zhuǎn)向武將主導(dǎo)的軍民合治。當(dāng)軍民合治由武將所主導(dǎo)時(shí)，擁有軍事力量的地方勢(shì)力便獲得了同中央博弈以及挑戰(zhàn)中央權(quán)威的能力。辛亥首義后，在獨(dú)立的15個(gè)省份中，軍人出身的督撫已達(dá)到70%，這些督撫作為地方的最高領(lǐng)袖，則是集軍權(quán)、民權(quán)和財(cái)權(quán)等大權(quán)于一身（張敏，2018）。

（二）民初軍閥的擁軍自立與軍民分治改革

辛亥年武昌首義之后，南方諸省先后宣布獨(dú)立，次年清帝遜位，中華民國(guó)在南北合議的基礎(chǔ)之上成立。這一建國(guó)的過程事實(shí)上是南方政府在法統(tǒng)上吸納了北方政府，而北方政府在實(shí)力上吸納了南方政府，故新成立的中華民國(guó)事實(shí)上“取名”于南方臨時(shí)政府，而“取實(shí)”于北方臨時(shí)政府（章永樂，2016）。這一特殊的建國(guó)歷程也決定了它由“戰(zhàn)時(shí)之規(guī)”轉(zhuǎn)向“承平之制”時(shí)會(huì)異常艱辛。

在清帝遜位、袁世凱被推選為臨時(shí)大總統(tǒng)之后不久，章太炎向袁世凱建議，“廢省存道，廢府存縣，縣隸于道，道隸于部。其各省督撫、都督等改為軍官，不與民事，隸陸軍部”（章太炎，1977）。袁世凱指令北京臨時(shí)籌備處依據(jù)章太炎的建議起草了中華民國(guó)的第一份外官制改革草案。這份以軍民分治為中心的草案設(shè)定各省分設(shè)都督和民政長(zhǎng)：由都督總統(tǒng)軍政，保衛(wèi)疆界；民政長(zhǎng)則為地方的行政長(zhǎng)官。袁氏的軍民分治策略一方面是試圖通過將軍事將領(lǐng)與日常行政官員的空間進(jìn)行隔離，使軍事對(duì)于地方行政的干預(yù)降到最低；另一方面則是試圖通過在中央設(shè)置將軍府，將地方軍事將領(lǐng)納入中央將軍府的一統(tǒng)管理之中，以此來限制軍事將領(lǐng)對(duì)地方軍事事務(wù)的壟斷。不僅如此，袁氏所推行的軍民分治舉措既要將都督的權(quán)力限制在軍事領(lǐng)域，將地方的行政事務(wù)權(quán)交給民政長(zhǎng)（省長(zhǎng)），同時(shí)也要推進(jìn)都督與民政長(zhǎng)都由中央簡(jiǎn)任。袁氏很清楚，地方軍事實(shí)力派的都督們同其下屬往往是通過庇護(hù)與忠誠(chéng)建立起穩(wěn)定的關(guān)系，一旦都督被調(diào)離或撤離，這種庇護(hù)與忠誠(chéng)則相應(yīng)削弱，故在相當(dāng)程度上能夠降低地方對(duì)中央的威脅。袁氏當(dāng)局試圖通過軍民分治、中央簡(jiǎn)任等方式將地方上的軍事武裝對(duì)中央的威脅降到最低，直至中央完全壟斷軍事；同時(shí)在地方上建立和完善文官體制，并“用文官兼管軍事的辦法打破地方軍事權(quán)力的集中”（張敏，2018）。

袁氏當(dāng)局在推動(dòng)外官制改革時(shí)，一方面否定民選，要求民政總監(jiān)（即省長(zhǎng)）由中央簡(jiǎn)任，另一方面則又強(qiáng)調(diào)軍民分治。這使它同時(shí)將民眾和地方實(shí)力派都督推向了自己的對(duì)立面，所以當(dāng)《省制與外官制草案》被正式提交給參議院審核時(shí)，立即遭受到了大多數(shù)省份都督們的反對(duì)。最終，袁氏當(dāng)局迫于壓力修正了草案，雖然修正后的草案在形式上仍保留了軍民分治，但事實(shí)上掌管軍事的都督仍是地方社會(huì)的最高權(quán)力者。

從組織學(xué)的角度來看，軍民分治的實(shí)施是由“戰(zhàn)時(shí)之規(guī)”向“承平之制”轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)，只有實(shí)行軍民分治，真正意義上的行政分權(quán)才有可能。這是因?yàn)椋诔Ｒ?guī)治理（軍民分治）的結(jié)構(gòu)之下，中央與地方圍繞特定的政策可能形成相互的談判與“討價(jià)還價(jià)”，但這種博弈更多集中在政策本身以及相對(duì)純粹的利益層面；而在軍民合治的情況之下，當(dāng)?shù)胤秸畵碛熊娛铝α客醒脒M(jìn)行博弈時(shí)，地方的博弈能力將大大降低中央的統(tǒng)一協(xié)作能力。更為重要的是，當(dāng)中央缺乏對(duì)地方官僚的制衡時(shí)，地方官僚的“專制性”也可能被放大。理論上講，對(duì)地方官僚的制衡既可以是上級(jí)（中央）官僚，也可以是地方民眾，但無論是立憲改革的清廷政府還是民國(guó)的袁氏當(dāng)局，其外官制改革方案都沒有為地方民選留有太多空間，這也使得通過地方民選限制地方官僚的空間被大大壓縮，而更多依賴中央自上而下的約束。然而，在軍民合治的結(jié)構(gòu)中，地方官僚因掌握軍事力量，可以輕松突破上級(jí)的鉗制。

七、結(jié)語(yǔ)

本研究的一個(gè)重要努力是試圖將“省”這樣一個(gè)關(guān)鍵的行政層級(jí)重新帶回國(guó)家治理分析的中心位置。之所以有此訴求，主要存在兩方面的原因。一方面是因?yàn)椤笆≈啤弊h題在近代中國(guó)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的過程中具有關(guān)鍵性意義，清末民初圍繞“省制”所展開的討論與實(shí)踐在相當(dāng)程度上形塑了此后中國(guó)中央與地方的治理結(jié)構(gòu)及其演變路徑。另一方面則是因?yàn)閷?duì)于像中國(guó)這樣超大疆域的國(guó)家而言，只有在“省”這一層級(jí)，收權(quán)與放權(quán)所產(chǎn)生的治理風(fēng)險(xiǎn)與治理效率之張力才是最為突出的。如何在“省”這一層級(jí)的治理中有效地實(shí)現(xiàn)治理風(fēng)險(xiǎn)與治理效率的平衡，是國(guó)家治理穩(wěn)定有序的關(guān)鍵。

本文的重心并不在于以史學(xué)的方式重新梳理清末民初外官制改革的歷史過程，其目的也不是要對(duì)清末民初中央和地方之間的行政分權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行簡(jiǎn)單描述，而是試圖運(yùn)用社會(huì)學(xué)的視角來審視外官制改革這一中國(guó)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型中的重要?dú)v史事件，考察帝制中國(guó)的行政究竟是如何從“一人政府”的組織結(jié)構(gòu)和以“防弊”為主的制度設(shè)置轉(zhuǎn)向以“治事”為核心并構(gòu)建出分科治事的完整行政結(jié)構(gòu)，洞察這一行政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向所面臨的各種困境，以及在此歷史過程中孕育的現(xiàn)代行政治理結(jié)構(gòu)演進(jìn)脈絡(luò)，并在此基礎(chǔ)上思考行政分權(quán)的組織條件與制度根基。

本文以外官制改革為切入點(diǎn)來審視貫穿清末民初的“省制”議題時(shí)發(fā)現(xiàn)，清末的外官制改革本質(zhì)上是近代中國(guó)國(guó)門打開后朝廷試圖運(yùn)用外來的“中央—地方”官制系統(tǒng)改造傳統(tǒng)“內(nèi)—外”官制體系的過程，其內(nèi)在的動(dòng)力是通過行政權(quán)的重新調(diào)整與分配來化解內(nèi)部治理所面臨的困境，并提升行政效率以應(yīng)對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。然而，制度實(shí)踐的邏輯并不總是與制度設(shè)計(jì)的初衷保持一致，前者總不免因歷史的復(fù)雜性而偏離制度設(shè)計(jì)的初衷。從清末外官制改革的歷史過程可以看到，為了應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外的軍事與經(jīng)濟(jì)危機(jī)，中央被迫放權(quán)給地方，由省一級(jí)督撫組建地方團(tuán)練。這客觀上促使了軍事的地方化，并開啟了“兵為將有”的特殊階段，使得“軍民合治”的治理結(jié)構(gòu)由文官主導(dǎo)轉(zhuǎn)向?yàn)槲鋵⒔y(tǒng)領(lǐng)。這一系列的變化促成了清末省級(jí)地方認(rèn)同的加強(qiáng)，大大強(qiáng)化了地方軍事力量的割據(jù)特征；與此同時(shí)，以“兵為將有”為基礎(chǔ)的軍民合治不僅弱化了晉升在中央激勵(lì)地方軍事首領(lǐng)時(shí)的制度效應(yīng)，也使得中央在分權(quán)給地方之時(shí)，無法對(duì)其進(jìn)行有效的鉗制與約束。這是中國(guó)近代國(guó)家轉(zhuǎn)型過程中現(xiàn)代行政體系與國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的締造變得艱難而反復(fù)的重要原因。本文所分析的清末民初之官制設(shè)置中的諸多要素構(gòu)成了影響此后中國(guó)行政制度演變的重要結(jié)構(gòu)，它們也成為理解近代以來中國(guó)國(guó)家治理模式及其演變的基礎(chǔ)與前提。