寓合作于競爭：地方政府引導基金能否促進統一大市場的形成

上海市社會科學界聯合會主管主辦

摘要：建設全國統一大市場是實現新發展格局和區域經濟協調發展的關鍵，而地方保護主義則阻礙了統一大市場的形成。在此背景下，地方政府引導基金作為兼具政府導向和市場化運作特征的新型政策工具，其跨區域投資行為對城市間市場整合的影響引發了爭議。通過手工收集整理2004—2022年全國地級市層面的基金投資事件數據，構建了以城市對為單元的面板數據集，同時采用改進的價格法和市場潛力指數衡量城市間市場整合程度，實證檢驗了地方政府引導基金跨區域投資對市場整合的影響及作用機制。研究顯示：（1）地方政府引導基金的跨區域投資顯著地促進了城市間的市場整合。（2）機制分析表明，地方政府引導基金通過促進跨地區的企業并購推動了市場整合。（3）異質性分析表明，地方政府引導基金對市場整合的推動效應，對跨省或非鄰近的地區效果更強，這呈現出“遠交近攻”的策略效應。研究結論對建設全國統一大市場提供了有益的政策啟迪。

作者：聶輝華，中國人民大學經濟學院、中國人民大學企業與組織研究中心教授；李睿之，中國人民大學經濟學院博士研究生。

本文載于《學術月刊》2025年第9期。

目次

一、導論

二、文獻述評

三、研究設計

四、實證結果

五、結論

一、導論

中國經濟的最大優勢之一是擁有一個超大規模的國內市場。經濟學家很早就認識到了市場規模的重要性。亞當·斯密在其經典著作《國富論》中，開篇就指出勞動生產力提高的主要源泉是分工，而分工效率取決于市場范圍。市場范圍越大，分工就越是容易細化，生產力就越是能夠提高。這一觀點后來被總結為楊格定理。然而，近年來逆全球化潮流、國際貿易摩擦和地緣政治沖突等不確定性因素持續存在，基于全球大市場的經濟秩序受到了嚴峻挑戰。在此背景下，2020年中央提出了“構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”的戰略方針。暢通國內大循環的關鍵在于建設全國統一大市場。為此，2022年中央發布了《關于加快建設全國統一大市場的意見》，明確要求構建統一開放、競爭有序的商品和要素市場體系。在現實中，阻礙統一大市場的主要因素在于各地在招商引資過程中體現的地方保護主義。例如，一些地方限制商品和勞動力要素的流動，對本地企業實行偏向性的稅收優惠和產業政策，在項目招標和政府采購過程中設置各種進入壁壘。這些做法加劇了市場分割，并且扭曲了資源配置的效率。

地方保護主義源于以行政性分權為特征的地區競爭和全國統一大市場之間的內在張力。一方面，要激發地方發展經濟的活力，就必須允許地方政府之間展開標尺式競爭；另一方面，地方政府之間的逐利性競爭又難以內部化統一大市場的外部性。因此，中央通過各種文件規范地方政府的招商引資行為，努力在鼓勵地區競爭與構建統一大市場之間取得恰當的平衡。例如，2024年8月1日起施行的國務院《公平競爭審查條例》，禁止“給予特定經營主體稅收優惠政策”；2024年底國家發改委發布的《全國統一大市場建設指引（試行）》，明確要求“不得將企業本地化經營作為享受優惠扶持政策的必要條件”。

長期以來，招商引資一直是地方政府發展經濟的主要抓手。當偏向性的稅收優惠、土地優惠和補貼政策被明令禁止之后，地方政府又創造了一種新的招商機制：基金招商。所謂基金招商，即政府出資設立并吸引社會資本共同建立一個政策性基金，然后通過市場化運作引導社會資本投向特定領域或產業，以便推動產業結構轉型升級和經濟增長。政策性基金的運作理念是“政府引導、市場運作”，因此通稱政府引導基金。政府引導基金被認為是財政資金“基金化”和產業政策“金融化”相融合的創新產物。不過，政府引導基金不同于純市場化基金，它具有雙重目標：一方面要求基金實現保值增值的財務目標，另一方面作為政策工具，它承載著促進本地就業、培育稅源、打造本地優勢產業等政策目標。在雙重目標驅動下，各地政府在政府引導基金的實際運作中普遍加入了一種“返投機制”。所謂“返投機制”，是指基金通過契約條款強制要求被投資企業將一定比例的資金或業務回流至出資地。例如，某中部省份基金投資長三角地區科創企業時，合同規定被投企業須在5年內在該省新設子公司或區域總部，以確保投資收益部分在本地落地。通過加入返投機制來確保出資所在地的本地利益，已經成為基金招商的普遍模式。我們根據清科私募通（Zero2IPO）數據庫提供的政府引導基金名錄，逐一比對了基金的章程、招募說明書等公開文件，發現2016—2023年間設立的1153支基金中，有902支基金的管理辦法明確列出了投資地域限制及資金流向約束條款，占樣本總量的78%。

一個有爭議的問題是，地方政府引導基金究竟是一種新型的地方保護主義行為，還是一種促進統一大市場的競爭手段？已有文獻對此并沒有定論。首先，關于地方政府競爭或財政聯邦主義的文獻通常認為，地方官員之間在政治上存在零和博弈，因此地區之間很難協調合作。這種協調困難至少表現在兩個方面：重復建設和虹吸效應。例如，胡向婷和張璐發現，地方政府競爭往往使發達地區和欠發達地區之間的政府投資產業結構趨同，造成大量重復建設，從而阻礙了全國市場統一。另一方面，馬光榮等人表明城市之間的資本流動會產生“虹吸效應”，即資本更多地從小城市流向大城市，導致落后地區資源被抽走。而落后地區為了保護本地利益，會通過稅收或其他進入壁壘提高跨區域投資的成本，這會進一步加劇市場分割。其次，關于政府引導基金的最新文獻似乎從不同角度驗證了上述觀點。例如，Luong等人認為，地方政府引導基金之間的競爭性大于協同性，又缺乏共同的投資和退出通道，因此難以形成縱向貫通的產業鏈整合，這與構建統一大市場所需的“要素自由流動、市場主體公平參與”目標相悖。Wei等人則指出，政府基金投資效率低于市場化基金，難以發揮統一市場所需的“比較優勢發現”功能。

然而，即便大部分地方政府引導基金存在返投約束，地方政府引導基金的跨區域投資仍然可能客觀上促進了統一大市場。從理論上講，返投機制在本質上是一種“對賭協議”：地方政府為項目注入了資金，接受投資的企業必須提供相應的業績，以便回報地方政府。與普通對賭協議不同的是，地方政府更在意項目為本地經濟發展帶來的價值，包括產值、就業和稅收。因此，對賭協議本質上是信息不對稱條件下出資方為了減輕被投企業道德風險行為的一種市場化手段。公司金融文獻發現，對賭協議顯著降低了并購后的管理層機會主義行為，防止收益下滑，或者改善了信息披露質量。而且，政府引導基金跨區域投資對資金流出地和流入地都是有經濟利益的，這是一種典型的正和博弈，而不是像政治晉升那樣的零和博弈。只要兩地之間的跨區域投資存在一定程度的互補性，而不是完全的替代性，那么在市場競爭環境下它就會帶動資金、人才、商品或勞務的流動，促進兩地之間的分工合作、價格趨同、標準趨同，從而促進統一大市場的形成。總之，從理論上講，地方政府引導基金未必會導致市場分割，也可能客觀上促進了市場融合，或者說地方政府之間的良性競爭客觀上促進了分工合作。有意思的是，從最近的政府引導基金文獻也發現了與地方保護主義觀點相左的結論。例如，Peng等人發現政府引導基金投資顯著提高了股權資本在城市間的凈流入率，并通過“削弱市場分割—增強鄰近城市溢出”兩條通道帶動區域要素整合。Hao等人發現政府基金能通過“社會資源再匹配—綠色創新”機制拉長供應鏈，有利于建立全國統一的綠色技術市場。

那么，在加快建設全國統一大市場的背景下，地方政府引導基金究竟是加劇了市場分割，還是在客觀上促進了區域市場整合？其作用機制如何？為了回答上述問題，本文手工收集整理了2004—2022年全國地級市層面的基金投資事件數據，并構建了以城市對為單元的面板數據集，同時采用改進的價格法和市場潛力指數衡量城市間市場整合程度，實證檢驗了地方政府引導基金跨區域投資對全國統一大市場建設的影響及作用機制。本文的主要結論如下。第一，地方政府引導基金的跨區域投資顯著地促進了城市間的市場整合。具體來說，每增加1次跨市投資事件，平均可使兩城市間的價格離散程度降低約10.85%。第二，機制分析表明，地方政府引導基金通過促進跨地區的企業并購推動了市場整合。第三，異質性分析表明，地方政府引導基金對市場整合的推動效應，對跨省或非鄰近的地區效果更強，這呈現出“遠交近攻”的策略效應。

接下來本文的結構安排如下：第二節是對現有文獻的一個評論性回顧，并歸納本文的邊際貢獻；第三節是研究設計，介紹本文的數據來源和計量模型設定；第四節是計量回歸的主要結果；最后是結論和政策建議。

二、文獻綜述

本文的研究目的是分析地方政府引導基金對市場整合的影響。因此，與本文相關的文獻主要有以下三類。

（一）政府與市場關系

政府與市場的關系是經濟學的核心問題，也是備受爭議的問題。爭議之處在于，國有資本對資源配置的效率究竟是正向的還是負向的。雖然國有資本參與企業微觀經濟活動在全世界其實比較普遍，但是主流文獻通常認為國有資本會扭曲經濟效率。與此相反，另一些文獻則認為國有資本帶來的政治關聯會為民營企業提供優惠政策、產權保護以及降低進入壁壘。特別是，基于中國的經驗研究發現，政府引導基金可以向市場傳遞支持信號來減少信息不對稱，降低初創企業的融資成本，促進關鍵技術創新，并有利于實現本地政策目標，但也可能提高代理成本和抑制企業的創新行為。

上述文獻聚焦于國有資本在微觀層面的效率，尚未考察國有資本在中觀層面的效率，特別是國有資本對區域經濟一體化或市場整合的影響。與上述文獻不同，本文在建設全國統一大市場的背景下，考察了地方政府引導基金的跨區域投資行為對區域市場整合的影響，旨在回答一個同樣有爭議的問題，即地方政府引導基金究竟是促進了地方保護主義，還是促進了市場整合。而且，有別于微觀效率的視角，本文在地方政府合作與競爭框架下研究了國有資本的作用，從而為理解政府和市場關系提供了新的視角和證據。

（二）統一大市場的影響因素

長期以來，市場分割被視為阻礙市場一體化和全國統一大市場建設的突出表現。已有文獻從不同角度分析了市場分割的原因。早期文獻將地方保護主義視為主因，認為財政分權體制誘發了地方政府為爭奪財政收入而設置壁壘。周黎安則從官員激勵角度出發，提出地方官員間的晉升競爭“錦標賽”才是導致區域合作困難、市場分割的深層動因。此后，研究視角逐漸多元化。學者們發現對外開放度、國有經濟比重和補貼、戶籍制度、司法保護、文化與語言差異等因素都會影響地區市場分割程度。反過來，交通基礎設施的改善則被證實有助于降低區域間隔閡，促進市場一體化。綜合來看，地方政府出于自身經濟和政治利益實施的各種顯性或隱性干預，是造成中國市場區域割裂的重要原因。

與已有文獻對市場整合或者市場分割的關注因素不同，本文的關注點是地方政府引導基金這種結合了金融政策和產業政策的新型工具。并且，本文發現，即便地方政府引導基金加入了返投約束，依然在客觀上促進了區域市場的整合，而不是加劇了市場分割。這與基于地方政府競爭邏輯的一些已有文獻觀點是相反的。這說明，地方政府競爭本身未必是壞事，關鍵是競爭是否在客觀上促進了合作，或者推動了市場整合。當我們判斷一項政策或者一種機制對統一大市場的影響時，不能單純地從參與主體的主觀動機（經濟利益或政治晉升利益）出發，而要看客觀效果。

（三）政府引導基金與區域經濟發展

政府引導基金是近年來興起的“政府導向+市場運作”政策工具。相比傳統由政府直接配置資源的產業政策，政府引導基金通過市場化方式選擇項目投資，實現從政府“獨角戲”到政企合作“二人轉”的轉變。然而，關于政府引導基金是否發揮了預期的產業引導效應，特別是能否促進本地區和地區間的經濟發展，學術界尚未形成一致結論。一部分學者認為，政府引導基金通過“以投帶引”模式投資異地優勢企業，能夠吸引外部優質項目和企業落戶本地，撬動更多社會資本投入本地產業，從“產業引進”和“資金引流”兩條路徑提升區域創投市場活躍度。政府引導基金的異地協同投資整合了本地與異地的資源稟賦優勢，增強區域間要素的互補與聯動，從而提高了本地企業的全要素生產率。Li等人證明政府基金的跨省聯投顯著提升了針對新能源汽車產業上下游的技術同質化程度，進而縮小了區域技術差距。然而，另一些學者認為政府引導基金可能產生“擠出效應”，即當社會資本觀察到某企業獲得政府扶持后，可能轉向其他領域投資，從而抵消了政府基金的引導作用。這種擠出效應已經在加拿大和比利時得到驗證。

相對于已有文獻，本文在分析地方政府引導基金對區域發展時，在以下三個方面提供了邊際貢獻。一是在研究方法上，我們構建了新的市場分割測度指標，并且以城市對為單位衡量兩地融入全國市場的相對差異。不同于以往直接比較兩地價格指數的方法，我們計算每個城市相對于全國其他城市的價格位置和市場潛力，再據此得到城市對的整合差異指數，從更全局的視角評估市場分割程度。這種測度方法上的創新，有助于我們更精準地捕捉地方政策對市場整合的影響。二是在視角上，我們同時納入了行政邊界和地理邊界視角，并且發現了一種獨特的“遠交近攻”策略效應，這與已有文獻揭示的“邊界內聯結更強”的結論是相反的，從而提供了關于區域協調的新證據。

三、研究設計

（一）數據來源

本文的主要數據是地方政府引導基金的跨地區投資數據。我們以清科集團私募通（Zero2IPO）數據庫提供的政府引導基金投資事件為基礎樣本，經過多階段篩選構建研究數據集。首先，考慮政府引導基金的發展歷程和數據庫更新情況，將樣本期限定為2004—2022年。其次，為準確識別每一次投資事件的地域屬性，我們將基金注冊地（或管理機構所在地）與被投企業所在地的行政區逐一匹配。當兩者不屬于同一地級市時，即定義該投資為跨地區投資事件。我們將全部投資事件按照“基金所在城市（fundcity）—企業所在城市（firmcity）—年份（year）”三個維度匯總，構建城市對（citypair）×年份（year）的面板數據。需要說明的是，在構建城市對投資數據時，我們將城市A（地級市）投資城市B（地級市）與城市B投資城市A視作同一個城市對發生的投資事件，即該數據為無向。剔除了無投資關系的城市組合之后，我們最終得到涵蓋397個地級市、共1846組城市對的非平衡面板數據。這些城市對樣本呈現了中國不同區域之間通過政府引導基金發生資本流動的關系網絡。

為深入刻畫城市對間的經濟關系，本文收集并構建了多維度的數據。一是城市特征數據，包括地級市GDP、規上工業企業數量、社會消費品零售總額、三次產業結構、居民消費價格指數（CPI）等指標，它們來自國家統計局、《城市統計年鑒》、《中國統計年鑒》及各省市統計公報、EPS全球統計數據庫等。這些數據可用于計算城市間經濟規模差異、產業結構相似度等特征，作為后續控制變量。二是企業層面跨區域經濟聯系數據，包括中國研究數據服務平臺（CNRDS）的異地合作創新數據庫和上市公司并購數據庫。前者基于專利和工商信息記錄了城市間企業合作創新活動，后者通過識別買方與標的方城市記錄了城市對間上市公司的跨地區并購事件。

（二）變量定義

1.被解釋變量。

本文的被解釋變量是反映全國統一大市場的市場一體化程度。市場一體化是指不同地區市場之間價格、資源配置和制度規則的趨同程度，它的反向指標是市場分割程度。本文采用價格法和市場潛力指數兩種方法來度量市場分割。價格法反映貿易壁壘和物價分散程度，而市場潛力法體現了經濟地理視角下要素配置效率和制度成本的空間分布，兩者分別從需求側和供給側提供了對市場一體化程度的全面刻畫。

（1）基于價格法的市場分割程度

使用價格法來度量市場分割程度的基本邏輯是一價定律，即理論上統一市場中應該有統一的價格。因此，不同城市間同類商品價格的離散程度，就反映了市場的一體化程度。該指標為負向指標，即價格離散程度越高，市場一體化程度越低。參考已有文獻的做法，本文構建了一個體現網絡化市場整合特征的價格離散程度指標。第一步，采集2004—2022年全國379個城市7大類居民消費價格指數（CPI），形成時間×地區×商品的三維面板（N=379×19×7=50407）。第二步，采用Parsley和Wei的改進方法，通過二階差分計算兩兩城市間相對價格波動，并遵循趙奇偉和熊性美的思路消除商品特性和固有異質性的影響：。其中，q是相對價格波動，P是具體的價格指數，k是商品種類，i和j是城市代碼，t表示年份。第三步，計算配對城市市場分割指數的絕對差異值：，它實際上是價格離散程度的方差。

（2）市場潛力指數

市場潛力指數評估每個城市在全國市場中的可達性和需求連接程度。理論上，一體化程度高的區域市場應當使區域內每個市場的潛力趨于均衡，資源能夠根據比較優勢在空間上優化配置。本研究采用非參數化市場潛力模型，其構建遵循三階段準則。第一階段，以城市市轄區社會消費品零售總額（）替代傳統GDP指標，聚焦最終需求側的空間分布，規避生產側規模經濟的干擾。第二階段，基于地理信息系統（GIS）計算城市間球面距離（），以量化空間摩擦成本，構建時變距離矩陣：，其中=0。第三階段，我們得到配對城市市場潛力指數的絕對差異值，作為兩地市場整合程度的代理變量。它也是反向指標，即兩城市的市場潛力指數差異越大，說明它們之間的市場分割程度越高；反之，意味著市場整合程度越高。

2.關鍵解釋變量。

本文的關鍵解釋變量是地方政府引導基金在城市對之間的投資情況。我們構建了城市對投資頻次（）指標，定義為特定年份內發生在該城市對的地方政府引導基金投資事件的總次數。具體而言，對于每一城市對，我們匯總該年內“城市i投資城市j”和“城市j投資城市i”的全部事件數，以反映兩城市間當年投資互動與資本聯通的緊密程度。考慮政策影響可能存在時滯，我們在計量模型中使用投資頻次的滯后一期（或二期）值作為關鍵解釋變量。在實際投資事件數據中，投資金額因敏感性和披露制度而存在大量缺失，從而對研究樣本的代表性造成影響。與投資金額等指標相比，事件頻次具有不受通貨膨脹影響、缺失值較少等優點，在非平衡面板數據結構下更能保持統計穩健性。更重要的是，投資事件的累積蘊含了網絡效應：重復的跨地區投資有助于建立起城市間的信任關系，減少合作的搜尋和談判成本，從而對兩地市場聯系產生強化作用。例如，Bai等人指出，政府間的博弈強度會逐步降低制度性交易成本，政策協同效應隨政策博弈次數的增加呈邊際遞增特征。

3.控制變量。

參照已有文獻，并結合數據可得性，我們選取了包括經濟規模差異、產業基礎差異等在內的一系列變量。為排除城市對內部稟賦差異的干擾，本文將所有控制變量統一構造為城市對間的絕對差異值。具體而言，若城市i與城市j在年份t對某一特征變量的取值分別為和時，則定義該城市對在這一特征變量上的差異變量為。這種配對差分的處理有效控制了區域異質性，使政府基金投資的政策效應能夠在“準自然實驗”框架下得到更為準確的識別。此外，我們還控制了城市對固定效應和年份固定效應，并在城市對層面對標準誤進行聚類調整，以最大限度地消除宏觀沖擊和組間特質差異對估計結果造成的影響，從而增強估計結果的穩健性與解釋力。變量定義和描述性統計見附錄表A1和A2。

四、實證結果

（一）計量模型設定

為了檢驗地方政府引導基金的跨區域投資對區域市場整合的影響，本文構建如下的計量模型：

其中，表示城市對（i,j）在t年的市場整合差異，分別用價格分割差異和市場可達性差異度量，為滯后一期的城市對投資頻次，為一組控制變量，和分別表示城市對和年份固定效應。模型中的系數β若顯著為負，意味著地方政府引導基金的跨區域投資有助于降低兩地市場分割程度、促進市場一體化；反之，系數為正說明其擴大了市場分割、不利于市場整合。

（二）基準回歸

表1報告了地方政府引導基金跨區域投資對城市對間市場整合的基準回歸結果。在列（1）和列（2）中，因變量分別為價格指數差異（segment）和市場潛力差異（mktpoten），未加入控制變量，關鍵解釋變量政府基金投資頻次的系數顯著為負。列（3）和列（4）加入了所有控制變量，關鍵解釋變量的系數依然為負，并且針對兩個因變量都在1%水平上顯著。這表明政府，地方政府引導基金的跨區域投資在總體上能夠削弱地區間的市場分割程度，促進市場一體化。以列（3）為例，其經濟含義是，每增加1次跨市投資事件，平均而言可使兩城市間的價格離散程度降低約10.85%。由此可知，雖然地方政府引導基金設立的動機是推動本地產業結構升級以及實現其他政績目標，但是跨區域的投資在促進區域市場一體化方面產生了正的凈效應。雖然地方政府之間存在競爭關系，但是這種良性的競爭在客觀上加強了地區之間的經濟合作，促進了統一大市場的形成。在這個意義上，我們認為中國地方政府之間關系體現了“寓合作于競爭”的鮮明特色和制度優勢。

表1 基準回歸結果

注：*、**、***分別表示在10%、5%、1%的水平上顯著，括號內為聚類到城市對層面的穩健標準誤。

（三）穩健性檢驗

為了確保基準回歸結果的可靠性，我們從以下幾個方面開展穩健性檢驗。

首先，在變量設置方面，我們將基準模型中滯后一期的投資頻次變量替換為滯后兩期的投資頻次，并重新估計基準回歸模型。列（1）顯示，當因變量為價格分割差異時，政府基金投資的長期累積效應顯著增強：滯后兩期的關鍵解釋變量系數為-19.894，較基準模型中滯后一期的系數-10.854擴大了約83.2%，且仍在1%水平上成立。相比之下，當因變量為市場潛力差異時，政府基金投資的滯后兩期系數-4.856與滯后一期系數-4.984基本持平。在列（3）和列（4），我們進一步構建了跨區域投資頻次的三年累積指標（Yearstotal），以捕捉中長期政策效應。注意到，關鍵解釋的系數依然在1%的水平上顯著為負。這表明，政府引導基金的跨區域投資不僅在短期內能夠促進市場融合，而且在中長期內依然能否發揮正的凈效應。

表2 穩健性檢驗

注：*、**、***分別表示在10%、5%、1%的水平上顯著，括號內為聚類到城市對層面的穩健標準誤。

其次，我們著重考慮內生性問題。政府基金投資與市場整合之間可能存在內生性。一方面，盡管我們已控制大量城市對特征，仍難以完全排除遺漏變量的影響（如兩城市間隱性合作政策、文化淵源等可能同時影響投資決策和市場整合）。另一方面，因果方向可能是雙向的，即區域市場整合程度的提升也可能反過來吸引更多政府基金跨區域投資。為此，參考Mogstad等人的建議，本文選取兩個工具變量來輔助識別政府基金跨區域投資對市場整合的凈效應。

基于理論分析和相關文獻，本文從“區域創新合作”和“產業互補性”兩個維度選取了兩個工具變量。第一個工具變量為城市對間企業聯合申請專利數量（記為Inven），它度量了區域間技術合作強度，數據來源于CNRDS異地合作創新數據庫。選擇該指標的依據在于：一方面，已有研究表明行政區劃邊界和地方保護主義不利于知識在區域間流動，這意味著城市間的創新合作也具有明顯的本地化傾向。因此，創新合作越頻繁的城市對，其政府引導基金跨區域投資發生的頻次通常也越高，即工具變量和關鍵解釋變量具有很強的相關性。另一方面，就外生性而言，區域市場的整合程度主要受行政壁壘、官員激勵和戶籍制度等制度或政策影響，應該不會直接受到企業創新合作這種非政府行為的影響。為進一步降低反向因果風險，我們采用該指標的滯后一期作為工具變量，確保創新合作發生在政府基金投資之前。

第二個工具變量是城市產業結構差異指數（SIS），它衡量兩個城市產業結構的差異程度。參考楊開忠和楊本建等人的研究，我們構建SIS指標：以城市i和j在某年第一、二、三產業增加值占各自GDP的比重計算兩城市間的產業結構差距。公式如下：

該指數值越大，表明兩個城市產業結構越不同（互補性越強）；值越小則產業結構越相似。理論上，產業結構差異越大的城市對，合作互補性越強，因而政府引導基金跨區域投資的意愿越高。因為地方政府往往避免與產業結構高度相似、存在激烈競爭的城市合作，以防范資源外流或產業競爭加劇。相比純市場導向的投資，政府引導基金具有明確的產業政策取向，更傾向于投向產業互補性強的跨域項目。這一取向使SIS與政府基金跨區域投資行為密切相關：實證結果也顯示，滯后一期的產業差異指數與政府基金跨區域投資頻次顯著正相關，這滿足相關性條件。另一方面，從理論上分析，兩地產業結構的差距并不直接決定商品和要素的跨區域流動，因而它對市場整合程度的影響主要通過政府投資行為這一渠道實現，這滿足工具變量的外生性要求。

利用上述工具變量，我們采用兩階段最小二乘法（2SLS）進行了回歸。表3顯示，第一階段回歸驗證了工具變量對關鍵解釋變量（政府引導基金跨區域投資）的強相關性。無論采用滯后一期的聯合專利數還是產業差異度，系數均顯著為正，且第一階段回歸的F統計量大于10。這表明所選取的兩個工具變量對政府基金跨區域投資具有較強的預測能力。其次，多重工具變量的Hansen J檢驗結果顯示其p值遠大于0.1，無法拒絕工具變量的排他性假設。此外，2SLS模型的擬合優度并未因使用工具變量而顯著降低。

第二階段回歸以城市間市場整合程度為被解釋變量，具體考察政府基金跨區域投資對價格指數差異（segment）和市場潛力差異（mktpoten）這兩個市場一體化指標的影響。結果顯示，在緩解內生性問題之后，政府基金跨區域投資的系數依然顯著為負，且方向與基準回歸保持一致。例如，對于價格指數差異，工具變量的系數約為-20.9（p<0.05），比基準回歸估計的效應絕對值更大。類似地，對于市場潛力差異，工具變量的系數約為-10.1（p<0.01）。相較于基準結果，工具變量法下關鍵解釋變量的系數的顯著性和絕對值均有所提升，說明考慮內生性后模型的解釋力增強。

表3 工具變量回歸

注：*、**、***分別表示在10%、5%、1%的水平上顯著，括號內為聚類到城市對層面的穩健標準誤。

（四）機制分析

接下來，我們分析地方政府引導基金通過什么機制促進了區域市場一體化。Brander等人的研究表明，政府引導基金可以通過信號效應、降低投資風險以及創造更活躍的投資環境吸引更多社會資本進入，并且與成功退出（如IPO和收購）有顯著的正相關性。這給予我們啟發，政府引導基金的跨區域投資可能帶動了兩地市場間的企業并購，而企業并購會加強兩地經濟合作與市場一體化。因此，下面著重檢驗這一機制。我們基于中國研究數據服務平臺（CNRDS）的上市公司并購數據庫，并根據工商注冊信息整理了上市公司跨地區并購事件。我們識別機制的方法是，在基準回歸模型中加入關鍵解釋變量和機制變量的交互項。為了體現傳導機制，關鍵解釋變量地方政府引導基金投資頻次是滯后一期的，而機制變量企業并購是當期的。

實證結果如表4所示。列（1）表明，當因變量為價格指數差異（segment），地方政府引導基金投資頻次與企業并購的交互項在5%的水平上顯著為負。這表明，在那些上市公司并購活動越多的城市對，地方政府引導基金的跨區域投資對市場分割的抑制作用越是明顯，即返政府基金可以通過增強企業并購來提高市場整合程度。列（2）顯示，當因變量為市場潛力差異（mktpoten）時，交互項系數同樣顯著為負。上述結果具有深刻的經濟學含義。在文獻綜述部分，我們介紹了關于國有資本對資源配置效率作用的爭議。就政府引導基金而言，雖然地方政府引導基金為了最大化地方政府的利益會傾向于鼓勵資本回流，但是它在客觀上仍然帶動了市場化的并購活動，并最終促進了市場整合。這從一個角度說明，政策導向的政府投資和市場化的企業投資并非“水火不相容”，國有資本未必會對民間資本產生擠出效應。如果國有資本能夠發揮信號價值，那么國有資本和民間資本就可以形成互補關系，這也證明了在一定條件下“有為政府”和“有效市場”是可以兼容的。

表4 政府基金投資一體化的作用機制（企業并購）

注：*、**、***分別表示在10%、5%、1%的水平上顯著，括號內為聚類到城市對層面的穩健標準誤。

（五）異質性分析

已有研究表明，區域市場分割的形成同時受到行政分割與地理分割的雙重制約。因為行政邊界和地理邊界決定了地方政府的權力和責任，會影響地方官員的激勵，所以邊界效應對于研究地方政府而言非常重要。此外，由于中國幅員遼闊，各地經濟和地理環境差異很大，地區之間的異質性也會影響區域市場的整合。

1.行政邊界。

首先，我們將樣本按照城市對是否屬于同一省份進行分組回歸。表5列（1）—（2）顯示，當因變量為價格指數差異（segment）時，對于屬于同一省份的城市對，政府引導基金的跨區域投資沒有顯著影響，而當城市對屬于不同省份時，跨區域投資顯著降低了市場分割，促進了市場整合。當因變量為市場潛力差異（mktpoten）時，同省樣本的政府基金系數僅在10%的水平上顯著，而跨省樣本的政府基金系數則在1%的水平上顯著。總體上，政府引導基金投資在省內城市對中幾乎未產生整合效應，而在跨省城市對中則表現出顯著的促進作用。這個發現與“行政隸屬關系有助于區域協同”的已有觀點相反。原因是，同省城市面對同樣的省情，更容易陷入基于政績比較的“標尺競爭”（yardstick competition）：各市可能通過重復建設、稅收優惠等方式爭搶項目，導致政府基金投資被異化為零和博弈工具，難以實現區域整合效應?？缡⊥顿Y則因為避開了省內直接競爭，更能依據比較優勢開展合作，產生“1+1>2”的協同效應。比如，珠三角地區的發達城市與成渝地區的西部城市通過政府基金建立起“研發—制造”的跨區域產業分工，發揮了各自優勢，實現了共贏。這一現象印證Oates關于財政聯邦主義的重要洞見：在要素流動受到行政干預時，地方政府傾向采取防御性投資策略，從而導致資源錯配。

表5 行政邊界與市場分割

注：*、**、***分別表示在10%、5%、1%的水平上顯著，括號內為聚類到城市對層面的穩健標準誤。

2.地理邊界。

接下來我們考慮地理邊界的作用。我們將樣本按兩市是否毗鄰分為相鄰城市對和非相鄰城市對進行對比，結果見表6。與行政邊界對市場整合的影響效果類似，我們發現地方政府引導基金的跨區域投資帶來的市場整合效應，主要體現在非相鄰城市對。對于相鄰城市對樣本，關鍵解釋變量的系數不顯著或者幾乎不顯著（10%水平）。這表明，雖然地理位置鄰近能夠降低運輸和溝通成本，但同時也加強了地方政府之間對流動資源的競爭意識。尤其是，鄰近地區往往視彼此為最直接的競爭對手，因而更可能利用政府投資基金去爭奪產業和企業。例如，一些沿海大城市周邊的中小城市積極承接中心城市的產業外溢，但這種承接具有競爭性，未必提升整體效率。而且，處于上游位置的地區還可能利用地理優勢向下游地區輸送負外部性，從而造成一種“以鄰為壑”的經濟增長格局。反之，適度的空間距離則為合作留下了緩沖空間，地方政府更傾向于尋求差異化發展而非針鋒相對（如武漢與長沙的“光谷—工程機械”產業協同發展），從而實現雙贏。這與已有文獻的發現也是相反的。例如，李蘭冰和張聰聰發現，高速公路的連通性顯著提升了相鄰城市對的市場接入水平，從而增強了區域市場一體化程度。

表6 地理邊界與市場分割

注：*、**、***分別表示在10%、5%、1%的水平上顯著，括號內為聚類到城市對層面的穩健標準誤。

綜合行政邊界與地理邊界的分析結果，我們可以總結一個重要的特征事實：中國區域整合過程中存在一種獨特的“近交遠攻”策略效應。具體而言，在行政邊界或地理邊界的約束下，地方政府之間是一種零和博弈，此時它們更傾向于采取競爭導向的“近攻”策略，從而削弱了政府引導基金的協調作用，阻礙了市場整合；相反，在跨行政邊界或空間距離較遠的城市對之間，地方政府之間是一種正和博弈，此時它們更傾向于采取“遠交”策略，這導致政府引導基金充分發揮優勢互補的功能，促進了市場整合。這一特征為我們理解政府引導基金與統一大市場的關系提供了具有鮮明政策含義的邊界條件。

五、結論

本文從理論分析和經驗證據兩個方面回答了地方政府引導基金對全國統一大市場建設究竟是促進還是阻礙的問題。研究表明，地方政府設立的產業引導基金雖然出發點在于地方利益最大化，但在運作過程中卻“寓合作于競爭”，對區域市場一體化產生了正效應。這一發現突破了既有文獻對地方競爭性政策工具的單一負面認知，證明“有為政府”在一定條件下可以彌補“有效市場”的不足，為推動全國統一大市場建設發揮積極作用。地方政府引導基金促進統一大市場的作用機制，主要是政府基金的跨域投資推動了市場化的企業并購，這帶來了市場要素的跨區流動和產業鏈銜接。本文還發現，政府引導基金的市場整合效應具有鮮明的異質性，表現為一種獨特的“遠交近攻”策略效應，即政府引導基金在跨省域、較遠距離的城市對之間反而產生了更強的一體化效果，而在省內或鄰近城市之間的作用相對有限甚至不顯著。

上述結論為建設全國統一大市場提供了有益的政策啟示。首先，應該建立跨區域投資的激勵機制，推動區域市場整合。例如，在一些國家級或者省級區域發展規劃中，將“區域合作貢獻”指標引入官員的考核體系，對主動開展跨區域聯合投資、實現優勢互補的地區予以獎勵支持。其次，因地制宜推進統一大市場建設。針對不同類型的區域關系，應采取差異化的引導政策。對于省際之間、東中西部之間等原本交流較少的地區，中央可鼓勵設立跨省聯合引導基金或區域協作發展基金，發揮“強帶弱”“大幫小”的作用，加快欠發達地區融入全國市場；對于省域內部或相鄰城市群，中央層面應加強規劃引導和監管，防止各地基金重復投資、惡性競爭。例如，可探索由省級政府牽頭設立統籌性基金，統一協調重大項目投向，避免“內卷式競爭”。最后，關鍵是建立健全跨區域合作的制度保障。建議盡快建立起正式的跨區域投資協調機制，實現區域間利益共享和風險分擔制度。當地方政府將資金投向域外項目時，可通過財政結算、稅收返還等方式讓出資地分享項目收益，以消除地方對“肥水外流”的顧慮，激勵更多跨區域協同投資，最終在體制上鞏固“寓合作于競爭”的制度優勢。

〔本文為教育部哲學社會科學重大課題攻關項目“深化‘放管服’改革促進營商環境持續優化研究”（18JZD048）、北京市高校卓越青年科學家項目“北京市建設全球營商環境標桿城市的機制體制創新以及擴散效應研究”（JWZQ20240202001）的階段性成果。李睿之為本文通訊作者。〕

【點擊圖片查看2025年第9期目錄及摘要】

掃描左側二維碼即可在郵政訂閱

掃描右側二維碼關注“學術月刊”微信公眾號