“特朗普急就章”掀起的美國“H-1B簽證混亂”

當地時間9月19日，美國總統特朗普（Donald Trump）通過簽署行政命令宣布大幅度修改H-1B簽證規則，立即導致巨大混亂，而時隔一日的重大修正則在一定程度上令這一混亂雪上加霜。

H-1B簽證計劃允許公司擔保具有專業技能的外國工人（例如科學家、工程師和計算機程序員）在美國工作，最初為期三年，但可延長至六年，于1990年建立，每年通過抽簽方式發放8.5萬個簽證名額，當時設計這一簽證計劃的經濟學家認為，該計劃有助于美國公司保持競爭力并發展業務，從而在美國創造更多就業機會。

美國每年發放6.5萬個H-1B簽證名額，另有2萬個名額專門留給擁有美國高等教育機構高級學位的人士。由于簽證需求量往往超過供應量，因此需要采用抽簽制度。許多公司利用H-1B簽證來填補員工空缺。但科技行業是與H-1B簽證聯系最密切的行業。無論科技公司規模大小，它們都表示需要H-1B簽證項目來招聘國內無法找到的訓練有素的人才。

2024財年，近40萬份H-1B簽證申請獲得批準，其中包括新增案件和25萬份簽證續簽或延期申請。大多數受益者來自印度，占批準總數的近75%，其次是中國，約占12%。菲律賓、加拿大和韓國等少數其他國家的H-1B申請也各占1%多一點。在雇主方面，亞馬遜、微軟和蘋果等大型科技公司以及印孚瑟斯系統公司、塔塔咨詢服務公司和高知特公司等服務公司都傾向于雇傭這些員工。

9月19日，特朗普在商務部長盧特尼克(Howard Lutnick)陪同下出現在白宮橢圓形辦公室，公開簽署了一項自20日起將H-1B簽證申請費從目前的每年1500美元大幅提升至每年10萬美元的行政命令。該行政命令援引《移民和國籍法》第212(f)條，禁止任何未繳納新費用的H-1B申請人入境。該行政命令還指示國務卿和國土安全部長執行該公告，“并拒絕任何未來雇主未支付費用的H-1B非移民入境美國”。

這一行政命令立即引發了強烈混亂，包括高盛公司、塔塔咨詢服務公司、禮來公司、微軟公司、摩根大通公司、亞馬遜等在美雇傭大量“H-1B雇員”的跨國企業相繼建議這些雇員在20日之前留在美國或返回美國，這迫使許多來自印度和中國的在美雇員不得不中途放棄旅行計劃，搶在新的費用和要求生效前匆忙回國。

僅隔一天，白宮便通過X平臺發布“澄清”，稱前述行政命令中提及的10萬美元申請款項僅適用于新申請，而不適用于已獲得H-1B簽證者，因此“這不適用于任何參加2025年抽簽的人。該公告不會影響任何現有簽證持有人往返美國的能力”，隨后白宮新聞秘書萊維特 (Karoline Leavitt)在另一篇澄清該聲明的帖子中稱 10 萬美元簽證申請費“僅適用于新簽證，不適用于續簽，也不適用于現有簽證持有人”，兩份聲明甚至斥責了所謂“利用H-1B信息混亂制造混淆的假新聞炮制者”。美國公民及移民服務局（USCIS）發布了一份備忘錄，強調特朗普的聲明僅“前瞻性地適用于尚未提交的申請”。

盡管已經“打補丁”，但對于許多現有的H1-B簽證持有者來說，他們不確定是否需要在1000%的漲價生效前返回美國。如果他們要離開美國，他們又不確定在沒有更新文件的情況下是否能被允許返回。也就是說，混亂仍在持續。

許多專業人士指出，混亂在很大程度上是白宮自己造成的，這是繼第一任期在2017年因“區別性簽證政策”引發混亂后，又一次因“特朗普急就章”和后續“打補丁”而產生的庸人自擾。

美國移民委員會（AIC）高級研究員穆希林-梅爾尼克(Elijah Reichlin-Melnick)等表示，行政命令對這項涉及面如此廣泛的政策調整僅給一天緩沖時間，國務院和國土安全部未在第一時間發布指導意見，時隔24小時拿出的“澄清”又帶有明顯“補丁”痕跡，所有這些都導致并加劇了“H-1B簽證混亂”。不僅如此，這一“澄清”事實上遠非徹底和明晰——最初和特朗普共同出現在橢圓形辦公室的盧特尼克不止一次表示，10萬美元申請費是“每年都要出的”，而萊維特等人的“澄清”似乎又表明系一次性收取，這兩個迥異的“官宣”落差對每個簽證而言最大可能高達50萬美元（如果“3+3”，“盧特尼克口徑”每個H-1B簽證可能需繳納共計60萬美元，而“萊維特口徑”則變成10萬美元）。

許多觀察家指出，大幅提高H-1B簽證門檻是特朗普取悅其鐵桿支持者——“讓美國再次偉大”（MAGA）分子的核心選舉承諾，旨在借此鼓勵美國公司優先考慮美國勞動力，而不是雇傭外國工人。在2016年競選期間，特朗普指責美國公司使用H-1B簽證“明確目的是以更低的工資取代美國工人”。近20年來，美國社會從傳統“鐵桿選民少、搖擺選民多”的“紡錘形社會”切變為“鐵桿選民多、搖擺選民少”的“啞鈴型社會”，促使政黨和政治家放棄曾十分流行的“政治綱領力求中庸，以吸引搖擺選民”風格，轉而采用“只說/做本方鐵桿支持者喜歡的話和事”的新策略，因為只有投其所好才能進一步鞏固本方鐵桿選民，而對方鐵桿選民不論如何取悅也不會投票給自己，而“啞鈴態”下相較“鐵粉”，搖擺選民也無足輕重。特朗普能“二進宮”，與其對這種“只討好本方鐵粉”的新操作手法十分嫻熟息息相關，既然MAGA對大幅提高H-1B門檻十分受用，特朗普就必然“敢想敢做”，甘冒制造混亂和引發副作用的風險。

然而美國社會和產業是這項旨在吸引全球高科技人才為己所用的最大受益者，對此特朗普本人也并非不知道，其政治盟友/前盟友如馬斯克（Elon Musk）、拉馬司瓦米（Vivek Ramaswamy）等也強烈反對拿H-1B開刀，這迫使早在第一任期的2016年就開始多次強烈抨擊H-1B簽證政策的特朗普長期在這一問題上表現得猶豫不決、閃爍其詞：2020年疫情期間他曾多次借防疫口實限制H-1B簽證發放，但去年12月，第二次當選尚未就任的他接受《紐約郵報》采訪時卻又為H-1B計劃辯護，稱自己“一直很喜歡這些簽證，一直都支持這些簽證。這就是我們擁有它們的原因”。很顯然，在H-1B簽證問題上的猶豫、搖擺，包括24小時內的兩次人為混亂背后，無不折射出特朗普“既要又要”的思維習慣，即既想借收緊H-1B政策取悅MAGA，鞏固“鐵粉”支持，又希望盡量不損害美國自身的“人才吸引紅利”。

觀察家們普遍相信，H-1B簽證制度的巨變可能迫使美國乃至全球高科技及信息服務產業分布和用人模式發生根本性變化。

H-1B項目的支持者表示，該項目將最優秀、最聰明的人才帶到美國工作，從而創造了相對于外國競爭對手的優勢，馬斯克等特朗普前盟友之所以支持H-1B，理由正是認為美國沒有足夠的本土人才來填補科技行業的重要職位空缺。IT外包公司Zensar Technologies前首席執行官納塔拉揚（Ganesh Natarajan）人為，新政策變化出臺后“對于有志于成為工作者的人來說，‘美國夢’將會很艱難”，因為用人企業將不得不限制跨境旅行，并將更多工作轉移到美國以外，以避免人力成本飆升。極富諷刺意味的是，特朗普和MAGA原本打著“肥水不流外人田”的旗號推動“新政”落實，而如果此說為真，“新政”反倒會適得其反，同時抬高美國相關產品成本，削弱其產業競爭力。行業機構美國國家軟件和服務企業協會 (Nasscom) 就表示，此舉“可能會對美國的創新生態系統產生連鎖反應”，并擾亂在岸項目的業務連續性，而Emkay Global 首席經濟學家阿羅拉（Madhavi Arora ）等則人為，此舉可能會擾亂 IT 行業的“現場-離岸”模式，給利潤率和供應鏈帶來壓力，HFS Research 首席執行官費什特（ Phil Fersht）表示，“客戶將要求重新定價或推遲開工日期，直到法律挑戰明朗為止。一些項目將重新調整范圍，以減少在岸員工。其他項目將從第一天起就將交付轉移到海外或近岸地區”。業內觀察人士普遍預計，特朗普此舉將加速美國企業全球能力中心 (GCC) 的增長。這些中心已從低成本的離岸后臺辦公室發展成為支持運營、財務和研發的高價值創新中心。ISG 總裁兼首席人工智能官哈爾（Steven Hall ）就表示“時區接近將加速加拿大、墨西哥和拉丁美洲的 GCC 和資源配置，這些地區的人才穩定，成本優勢依然存在”。專家們表示，“新政”將迫使蘋果)、摩根大通、沃爾瑪、微軟、Meta和Alphabe等跨國公司暫停在岸輪崗，加快離岸交付，并加大對美國公民和綠卡持有者的招聘力度。

參議員、弗吉尼亞州民主黨人沃納（Mark Warner）警告，雖然“新政”能增收，但這一決定將進一步限制美國吸引外國技術學生和工人的能力，“我們仍然需要吸引世界級人才到美國，但不幸的是，由于總統的許多政策帶有反移民色彩，我們無法吸引到同等水平的人才來我們的研究生項目、大學學習，坦白說，甚至連想來美國工作的人才都沒有，從長遠來看，這將損害我們的經濟”。甚至部分支持“新政”的共和黨議員，如參院司法委員會主席格拉斯利（Chuck Grassley）等也承認，“新政”可能會激怒“科技公司和商業團體”。

作為H-1B政策最大受益國，印度立即對“新政”表示擔憂。印度外交部發言人加斯瓦爾（Randhir Jaiswal ）在 X 上的一份聲明中寫道“所有相關方都在研究這項措施的全部影響，包括印度工業界，他們已經發布了初步分析，澄清了與 H1B 計劃相關的一些看法”，稱此舉將引發“人道主義后果”，因為此舉可能會擾亂H-1B簽證持有者的家庭，印度政府“希望美國當局能夠妥善處理這些擾亂局面”，他還強調了維持印美兩國產業聯系對于競爭力和經濟增長的重要性，并表示印度政策制定者將“在考慮互利的情況下評估最近的舉措”。在印度媒體上，部分情緒激動的印度各界人士紛紛指責美國此舉“實際上等于讓高科技產業切腹自殺”、“實際上就是將其最寶貴的資產拱手讓給了中國”，他們認為，中國正通過K簽證、“千人計劃”等吸引全球高科技人才，而美國卻對H-1B實施閹割，此消彼長，中國將在未來全球高科技產業競爭中占據主動。

但絕大多數觀察家相信，特朗普在政治考量驅使下會“螺旋式推進”其收緊H-1B政策的“新政”，因為這一“新政”高度契合其最核心鐵桿選民MAGA的最根本訴求，他們長期以來一直指責企業濫用該項目，利用其支付低工資并減少勞工保護。不僅如此，收緊H-1B政策還和特朗普另一項核心政綱——排斥外國移民息息相關，特朗普在驅逐外國移民方面曾多次因措施過激、政策前后矛盾引發反噬（最新的例子是不久前先強力扣押驅逐數百韓國在美技術雇員后又試圖挽留），并同樣出現過“打補丁”的補救嘗試，但既然MAGA愛聽，既然“只討好鐵粉”是當今美國選舉政治主流和特朗普一貫風格，那么“螺旋式推進”的大趨勢也注定會是“步步緊縮”，而非相反。

不僅如此，如前所述，H-1B簽證最大占比是印度和中國，而美國社會、尤其特朗普鐵桿支持者群體中反感印度是“新流行”，擔心中國則是“老毛病”，近年來針對華裔在高科技領域的競爭力已不斷出現匪夷所思的“奇思妙想”和奇談怪論，而“新政”出臺后傳出美國有人惡意擠占自印度返程美國航班機票座位以阻撓印度籍在美“H-1B員工”返崗的傳聞，也折射出美國社會對印度裔充斥美國高科技產業的不滿。不僅如此，“H-1B雇員”分布最密集的正是傳統民主黨控制州加州。可以說，針對H-1B簽證的“特朗普新政”對特朗普而言有成千上萬個推進的理由，而相反的理由卻對他并無足以對稱的吸引力。

由于特朗普的聲明造成的混亂和困惑，移民律師上周末接到了大量電話，他指責IT 行業操縱 H-1B 系統，并表示新的簽證費用過高。美國律師事務所 Goel & Anderson 執行合伙人古艾爾（Vic Goel）表示，“這將大大減少許多技術熟練的外國公民獲得 H-1B 簽證的機會，并可能重塑雇主的需求”，而許多移民律師預計，“新政”將很快受到法律挑戰。

一些分析家認為，鑒于“新政”存在許多爭議和副作用，展望未來，美國官方可能推動一項“基于收入的績效制”替代破綻百出的“新政”。美國國土安全部曾在7月17日提交了一份名為“針對申請H-1B簽證限額限制的注冊人和申請人的加權選擇程序”的擬議規則。該提案引入了一種“加權選擇程序”，這與目前使用的抽簽制度截然不同。該申請目前已提交至信息與監管事務辦公室（OIA），目前正在審核中。

根據擬議框架，H-1B 簽證申請將按薪資優先排序，薪資最高的職位將排在最前面。這一變化旨在為那些擔任最有價值和最搶手職位的人提供簽證，確保簽證流向高科技、金融和醫療保健等行業的高薪人才。尋求聘用持有 H1-B 簽證的外國人的美國公司必須首先證明他們無法找到具有類似技能的美國員工，并且外國申請人的薪資將與美國員工的薪資相當。但這將對教育、研究和早期初創企業等行業的入門級員工和來自小型雇主的員工產生影響。這些領域傳統上依賴于微薄的薪酬，因此在與規模較大的同行競爭時，很難獲得候選人的批準。