如何認定行政是否履職？一宗投訴違建的司法案例啟示

當行政相對人對行政主體的處理決定存有異議時，最常聽見的就是“不作為”或“亂作為”這兩個詞，這也似乎成為投訴話術的“萬能鑰匙”。行政不作為，具體是指行政主體負有實施具體行政行為的法定義務，且具備履行條件，卻未履行、拖延履行或未充分履行其職責的行為。此類行為不僅可能侵害行政相對人的合法權益，也會損害行政部門的公信力。但像民事糾紛調解、家庭成員糾紛調解之類的非行政主體法定職責內的事項，如果調停失敗并不存在行政不作為情形。

除了有些當事人口中的“不作為”是因為無法滿足其不合理訴求，或者因為客觀原因的限制無法履行職責，目前我國現行法律對是否存在“不作為”并未作出系統界定，這也導致行政履職、行政復議等特定行政程序被隨意使用。有時，隨著行政不作為形式日趨隱蔽，例如特意通過信訪回復方式取代行政履職程序，這導致司法識別難度不斷上升，法院不斷通過個案中逐漸形成更為細致的裁判規則。那么，哪些行為容易被認為是行政不作為？以下結合一起真實案例展開分析。

王某與李某系某省某縣某鎮的相鄰農戶。2005年，王某在宅基地旁修建豬欄。2021年，其在獲批新建房屋的同時，將部分豬欄改為廚房。因該廚房與李某房屋間距過近，嚴重影響采光，李某多次通過市民熱線及鎮農業綜合服務中心投訴，指出該廚房屬于超占農田的違法建筑。

2022年3月，鎮綜合行政執法大隊經調查認定王某超占建設，發出責令停止違法行為通知書，要求其自行拆除違建部分。同年6月，大隊再次發出限期拆除通知書，明確若逾期不拆將強制執行。然而王某未予理會。

至2023年6月，執法大隊重新上報鎮政府，稱涉事土地實為建設用地而非水田，建議撤銷原拆除通知，獲鎮政府批準。隨后，相關通知書被撤銷。

李某認為鎮政府未履行查處職責，遂訴請法院確認其行政不作為違法，并要求限期拆除違建。

審理法院認為，盡管王某持有宅基地批準書，但其建設行為超出批準范圍。鎮政府雖啟動調查并作出相關決定，卻在撤銷拆除通知后，未進一步核查涉事建設用地是否經合法審批、是否符合鄉村規劃，也未將調查結論正式答復李某，屬于未完全履行法定查處職責。

法院最終判決責令鎮政府在三十日內對李某的投訴重新作出處理。

從本案中可以看出，審理法院從四個維度認定行政不作為：主體資格、主觀態度、具體行為及損害后果。行政主體必須屬于行政機關、法律授權組織或委托主體；主觀上必須明知法定職責且具備履行能力而未履行；行為上必須存在拖延、拒絕或未完全履職；結果上必須導致相對人權益受損。

順序如下：首先依據法律、規范、行政協議等判斷行政主體是否負有作為義務，再考察其是否具備履行的可能性。客觀上存在不能，比如因不可抗力無法履職，一般不認定不作為；而主觀上不去做，也就是無正當理由拒絕或不履職，則屬于典型不作為。

如果行政主體具備履行條件卻未回應行政相對人的履職申請，甚至明示或默示拒絕，也會構成不作為，比如提出行政履職申請但無理由遲遲未回復的行為。法院也會研判“以程序履行掩蓋實質不作為”的行為，強調應切實回應合法訴求，避免以程序性答復取代實體性解決，比如上述案例里李某申請拆除違建，鎮執法大隊作出拆除承諾后遲遲拖延不履行。

如果通過以上標準仍難以認定，法院可能會轉向審查行政目的是否實現。即便表面上是履責了，如果沒有達到應有的履職目標，仍可能判定屬于不作為。不過，結果認定標準雖然有助于保障行政相對人權益，但多數情況下需結合行政行為審查綜合判斷，從而平衡個人利益與公共利益。