國土空間規劃 | 新時期陸海統籌理論框架與實踐探索

導 讀

隨著國土空間規劃體系全面建構，落實陸海統籌是新時期實現生態文明、綠色發展的必然要求。陸海統籌在空間規劃視角下的相關理論還處于初步探討階段。在深刻了解陸海兩個復雜系統的資源差異性、法典原則性、空間過渡性和功能互補性等內在規律的基礎上，文章基于國土空間規劃統籌的視角，建立包括陸海資源系統保護、陸海主體功能協調框架、陸海空間統籌框架和陸海統籌制度體系在內的陸海統籌“四位一體”理論框架體系。最后以臨海市國土空間規劃為例對陸海統籌實踐框架進行實證研究，并總結陸海統籌的實戰經驗，以期為其他城市的陸海統籌規劃實踐提供借鑒。

內容來源：《規劃師》2021年第2期

作者：尚嫣然、馮雨、崔音，清華同衡規劃設計研究院總體發展研究和規劃分院

引 言

繼“五個統籌”之后，陸海統籌的思想應運而生。黨的十九大報告提出“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”，將陸海統籌上升到前所未有的戰略高度，陸海統籌關乎國土安全、國家戰略、經濟發展和環境保護。《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》強調“堅持陸海統籌、區域協調、城鄉融合，優化國土空間結構和布局”。加強陸海空間統籌研究是新時期國土空間規劃的重要工作，其本質就是構建一條陸地與海洋空間協同發展的可持續發展道路。因此，無論是從國家戰略需求，還是從學術研究的角度，都值得對陸海統籌規劃開展廣泛而深入的研究。

“多樣化、脆弱性、非均衡”是我國海洋格局的基本特征，陸域和海域“空間過渡、交互影響”的獨特地理區位和資源特色，促使陸海統籌表現出很強的迫切性，一方面工業化和城鎮化進程加快使沿海地區成為生態敏感和環境脆弱的區域；另一方面海洋開發領域顯著擴展，傳統近岸用海空間面臨更大的機遇和挑戰。在已有的陸海統籌空間管控中出現了“基礎不統一、區劃不統一、管控不協調、管理較粗放”的四大矛盾，這也成為陸海空間可持續發展的障礙。

陸海統籌的相關研究始于20世紀50年代，國內學者從戰略、地理、環境和系統等不同學科、不同方向對其進行了相關闡述。已有的研究多是圍繞陸海經濟互動、陸海環境保護、陸海人文關系、陸海功能聯系和人海關系地域系統等方面，例如對海陸功能區協調發展、海陸經濟一體化、海陸經濟關聯分析、海陸資源開發模式等方面的研究。相較之下，對空間視角下的陸海統籌更多是偏于具體實施方案，而缺少對理論框架的研究，因此，對新時期國土空間規劃視角下陸海統籌的研究還處于起步階段。

基于前輩學者的研究，本文將國土空間規劃視角下陸海統籌的四大矛盾作為出發點，在深刻了解陸海兩個復雜系統的資源差異性、法典原則性和功能互補性等內在規律后，基于國土空間規劃視角，構建陸海統籌的四個維度理論框架，并結合沿海城市實踐，從海洋空間與沿海城市空間互動這一角度出發，力求豐富陸海統籌發展的相關理論，并為國土空間規劃下的陸海空間管控提供參考。

1. 陸海統籌的技術難點

陸地和海洋是兩個復雜的系統，我國對于這兩類資源的規劃法理、部門規章和地方法規不同，現有的陸海兩類規劃在空間區劃、空間基礎、規劃管控和規劃技術方法等方面存在許多區別。

1.1 技術基礎存在差異

陸海空間規劃的技術基礎存在陸海勘定劃界不清晰、海岸線劃定標準不統一和陸海雙評價不銜接三個方面的問題。

首先，陸海地理分界線的標準長期沒有得到統一。這既與海洋邊界線的復雜性有關(圖1)，也與多頭部門管理邊界和動態地理邊界并存的客觀原因相關。原國土部門進行第二次全國土地調查(以下簡稱“二調”) 海岸線采用的是零米線為勘測基準，目前第三次全國土地調查(以下簡稱“三調”) 也延續了零米線的標準，但海洋部門的908岸線、927工程岸線等采用的是傳統的大潮平均高潮線。同時由于地理上海岸線是陸海相互作用動態平衡的界面線，邊界線具有較強的不穩定性，因此測繪時間久遠的各類現狀岸線不能作為反映當前現實情況的陸海分界線。

圖1 陸海邊界線解析

在海域管理范圍方面。目前國家層面尚未出臺對省級海域管理分界的劃定規則；在省級層面，各省的陸海分界工作參差不齊，部分省份僅在近岸海域進行了勘界，完整的海域分界尚不明確。部分沿海省份管理界線不清晰，海岸線管理重疊和管理空白并存；在市縣層面，沿海市縣更是沒有清楚的管理邊界，相鄰管理海域存在較多重疊。同時，作為國土空間規劃底圖的“三調”不含海域范圍，并且不含400m2以下海島和島礁的名稱及勘測數據，沿海市縣國土空間“一張圖”底圖不完善。

其次，海岸帶的劃定方法尚未統一。海岸帶是指陸地與海洋的交界地帶，也是陸域與近海緊密聯系的核心空間。已有的海岸帶劃定以行政單元和海岸線為基準分別向陸側和海側延伸5～10公里或海里不等的兩種方法為主，急需明確統一的劃定方法。

最后，陸海空間規劃的評價基礎不同。自然資源部頒布《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術指南(試行)》將海洋評價以獨立因子的形式納入生態、農業、城鎮三項評價中，但由于缺少與陸地評價的對接關系和銜接體系，難以統一評價陸海統籌的空間基礎條件。以港口航運適宜性評價為例，港口航運適宜性不僅與岸線、水深等海域因子有關，同時與緊鄰陸地的地形坡度、陸域空間資源都密切相關，僅依靠海域評價因子難以得到全面、可靠的評價結果。

1.2 空間區劃不統一

我國目前陸域和海域的空間規劃主要以各類功能區劃為主，陸地以行政區劃為單元管理，海洋則以海洋功能區等人工劃定的區域為單元管理。全國主體功能區規劃以“四類分區”為基準分類，而海洋主體功能區規劃是以“三種功能”和“四類分區”為基準分類，海洋功能區劃以“八類功能”為基準分類，陸海的空間分治差異顯著(表1)。

表1 陸地與海洋相關空間規劃比較分析

1.3 空間管控不協調

陸域和海洋生態紅線在編制依據和管控內涵上都存在較大差異(表2)。在新時期國土空間規劃體系建立之后，涵蓋陸域和海域的生態紅線管理規定紛紛出臺，但在與原有海洋生態紅線的銜接方面未有明確界定。比如同為限制開發區，原海洋生態保護紅線限制開發區中的重要漁業海域、濱海旅游區及自然景觀與文化歷史遺跡劃定的初衷是鼓勵對景觀、旅游和漁業資源的有效利用，因此其大面積分布在海洋主體功能區規劃的重點開發區和優化開發區的范圍內，這些地區也是地方發展海洋經濟、濱海旅游，以及進行大規模養殖等的主要場所，與當前生態紅線嚴格禁止生產性、建設性活動的初衷不符，涉及開發和保護矛盾的面積較大。

表2 陸域和海洋生態紅線編制依據與管控內涵

1.4 資源管理較粗放

陸海資源管理空白和交叉并存的問題突出。一方面歷史用海指標游離在原土地利用總體規劃用地指標之外，使開發利用總量管控存在難度。另一方面資源管理權限有重疊，海洋使用權、土地使用權分屬海洋漁業部門、國土部門審批，在海洋和國土部門管理聯動上存在較大的提升空間。

2. 陸海統籌的理論框架體系

新時期陸海統籌需要引入系統思維，再通過邏輯整合，形成由資源支撐、利用導向、空間載體和制度設計構建“四位一體”的理論框架體系，其中陸海資源系統的保護和利用是陸海統籌發展的資源基礎。陸海主體功能協調以發展建設、經濟產業和設施建設為主體，是實現陸海協同發展的核心形式。陸海空間統籌則是能否在空間上形成一張藍圖的重中之重。陸海制度設計以強化空間傳導和政策保障為主，是陸海統籌的一項根本制度(圖2)。

圖2 陸海統籌的理論框架

2.1 陸海空間統籌框架

陸海空間統籌既要注重基礎一致，做到空間評價體系的銜接，又要注重管控一致，解決兩規矛盾沖突，客觀刻畫陸海空間區劃分區。堅持“整體統籌、分類指導、分區施策”的基本要求，統一空間區劃的范圍和標準，明確空間區劃的原則，優化空間區劃的劃分方法，實現對陸海空間的準確評估和有效管控。

首先，要確定空間區劃的范圍和基礎標準。陸海空間區劃的范圍是海岸帶，海岸帶為陸域行政管轄范圍和省(自治區、直轄市) 管轄海域范圍(通常為基島12 海里)。陸海邊界線以最新年份大潮平均高潮線和最新海島測繪岸線修正“三調”的陸海界線，并兼顧海岸線不穩定變化的特點，建立海岸線定期更新機制。

其次，建立統一空間評價體系需要將陸域與海域“雙評價”銜接起來(表3)。篩選與陸海密切相關的因子序列，將海洋資源利用條件、海洋生態重要性和海洋災害風險三個指標的評價結果按照鄰近陸域或海域評價對等級較高者進行相應提檔，以修正原有的“雙評價”結果。

表3 陸域和海域統一評價體系

最后，在建立統一的空間評價體系的基礎上，需要進一步構建陸海統一的空間區劃，其中區劃原則、區劃單元、分區施策和分類指導是空間區劃的重要內容。

一是區劃原則為優先保障基本生態空間用海、控制重點海域的開發比例上限，促進陸域空間與海洋空間的協調、和諧。

二是區劃單元應采取“自然屬性+行政區劃”為基礎劃分，區劃目的是便于政策的落地，因此為保障區劃單元的相對完整，開發類單元應以行政主管部門的管理分區為基本單元，建議省和地市級國土空間規劃以鄉鎮或縣級行政區管理海域為基本單元，縣級可進一步細化到行政村為基本單元。保護類單元應綜合考慮鄰接生態系統的整體性和完整性，建議以自然資源管理范圍為分區單元，如各類保護區管理邊界或無人島嶼為基本單元，便于進行資源統一管理和監測。

三是分區結構堅持“總體—分區”的傳導體系，明確陸海空間統一的開發強度和發展潛力，促進形成結構清晰的陸海開發保護整體格局，以用途管制為目的進行空間區劃的二級分區，強調面向不同分區的空間傳導。

四是分類指導，針對海島、岸線等特殊空間進行區劃管理(圖3，表4)。

圖3 陸海空間統籌框架

表4 海島分類體系

2.2 陸海資源系統保護和綜合利用框架

首先，以識別資源屬性為基礎，確定陸海資源管理兩個維度，即資源開發上限和資源保護底線。資源開發上限指資源開采、資源利用的“天花板”，資源保護底線指資源保護的剛性本底。同一類資源在面向生態價值、開發價值不同的導向下，均有這兩個維度，以土地資源為例，從開發價值導向來說要嚴控建設用地和城鄉建設用地的資源開發上限，從生態價值導向來說要守住耕地和永久基本農田的資源保護底線。

其次，建立資源系統整治體系，落實“流域—海域—陸域”污染防控和綜合整治修復協調聯動。在源頭治理上，全面實施以海洋環境容量為基礎的陸源污染物排海總量控制。在過程監控中，強化對各類陸源排污口的實時監測。在整治分區上，以問題為導向建立三類整治分區。其中，陸海生態重要區指各類陸海自然保護區和重要水產種質資源密集分布區，該區整治重點為保護海洋生物資源空間和生態環境；陸海生態脆弱區重點改善海洋生態環境，保護和恢復生物多樣性，維持生態系統的完整性；陸海生態破壞區重點遏制海域污染和生態破壞的惡化趨勢，整治和修復受損岸線，恢復岸線的生態功能，探索建立陸海統籌的海洋生態環境保護修復機制。

第三，進行陸海綜合開發，根據海域的生態承載力去規范和制約陸域各種開發活動的方向、規模、速度和強度。促進近海資源開發由生產要素向消費要素轉變，把改善海洋生態環境作為提高人民生活質量的重要內容，把增強生態產品生產能力作為重要任務。

2.3 陸海主體功能協調框架

陸海具有多宜性，同一片陸域、海域依照自然屬性的角度會劃分出多種功能。從提供產品的角度劃分，有產業與城鎮建設功能、農漁業生產功能和生態功能。從空間適宜角度進行劃分，有高度依賴海域或陸域的功能和陸海域雙宜的功能。這些功能之間存在互補性和排斥性兩種關系，為促進海陸功能互動發展，需要建立陸海功能鏈的拓撲邏輯，促使城市發展與海洋經濟增長形成良性互動。遵循互補性、排他性和備選性三個原則，建立以單一主體功能為核心，次要功能為補充的陸海功能協調框架，避免因主次功能不分帶來的不良后果。

確定主體功能和次要功能是陸海功能協調框架的重要內容。主體功能立足于把陸域、海域作為一個整體，堅持“以海定陸”和“生態優先”兩個原則。堅持“生態優先”是指經濟活動的生態合理性要優先于經濟技術的合理性。堅持“以海定陸”就是根據海域空間的備選性原則，即根據功能對海洋的依賴性強度來確定主體功能，備選性廣的功能(如沿海別墅)在空間布局上要為備選性窄的功能( 如深水碼頭) 讓路。其他功能按照與主體功能的互補性和排他性依次確定空間落位，并作為該主體功能的次要復合功能。其中，互補性指與主體功能互為促進的功能，排他性指對主體功能形成干擾或負面影響的功能(圖4)。

圖4 陸海功能體系統籌框架

確定陸海空間功能的主要屬性實際上是實現空間差別化供給政策和差異化管控手段的基礎。以主體功能為生態功能的地區為例，在關系全局生態安全的海域，確定海域以提供生態產品為主體功能，供給政策重點以構建生態屏障、保護生態系統及珍稀物種生境為主。按照互補性原則把提供農漁業生產、實驗性用海及產業與城鎮建設作為從屬功能，區域內允許因地制宜發展生態旅游、進行漁業生產等，支持海洋可再生能源開發、公益性項目及其他實驗性用海活動。按照排他性原則，相鄰陸域應禁止大規模城鎮和港口開發，否則就可能損害生態產品的生產能力。

2.4 陸海統籌制度框架

制度設計是陸海空間管控和資源管理進一步清晰化的根本性保障，是推動陸海統籌向縱深發展的一項根本性制度。第一，建立省、市、鄉(鎮) 三級規劃的傳導機制。省級國土空間規劃確定陸海空間區劃一級分區，市縣和鄉鎮確定二級分區。第二，構建陸海資源信息共享平臺和統一空間基礎數據庫進行全覆蓋地陸海資源確權登記，優化陸海審批流程。第三，細化空間區劃政策配套和績效評價體系。第四，從精細化管控規則角度解決陸海沖突，進一步細化海洋生態保護紅線內允許開展的人為活動類型，明確納入生態保護紅線范圍的旅游活動的強度。

3. 陸海統籌規劃的實證研究

臨海市位于浙江省臺州市，陸域面積與海域面積比約為 1.4:1，海島、漁業和旅游資源豐富，是臺州港核心港和沿海臨港產業建設的省級重點地區。其中，桃渚國家級風景自然公園橫跨陸海兩個區域，沿海地區的保護與發展共贏的需求迫切，是陸海生態保護統籌、陸海資源合理開發利用、陸海功能協同和陸海空間統籌等方面的典型代表。

3.1 劃定兩級、兩類陸海空間區劃

首先統一陸海地理分界線。按照臨海市2019年修測大潮平均高潮線和最新海島測繪岸線修正“三調”陸海界線(表5)，解決陸海邊界沖突圖斑，在“三調”市域陸地行政規劃范圍基礎上增加海域管理范圍；設計海岸線動態修正機制，將未來每年海岸線變化納入當年土地變更調查數據。

表5 臨海市陸海沖突處置

其次，確定兩級空間區劃。統一陸海“雙評價”基礎(圖5)，以沿海3個鄉鎮陸域行政區劃范圍及臨海全市海域管理范圍為海岸帶空間區劃范圍，劃分開發、保護、一般利用等20個一級分區和13 類二級分區，制定用途管制規則(圖6，圖7)。解決1.5hm2陸海生態紅線沖突，將海洋生態紅線非核心區中確有海洋旅游需求的501hm2海域調出，按照總量不變、連片劃定的原則，補入同等面積的7 個限制開發類海島及國家級自然公園涉海區域。

圖5 臨海市陸海“雙評價”

圖6 臨海市海岸帶空間區劃(一級區)

圖7 臨海市海岸帶空間區劃(二級區)

最后，確定岸線和海島兩類空間區劃。首先依據岸線自然形態、生態價值和人工化程度，按照嚴格保護∶限制開發∶優化利用為19∶60∶21的比例落實岸線分類管控(圖8)。其次分類引導33個適度利用及預留、141個一般保護和21個嚴格保護海島的保護與利用(圖9)。

圖8 臨海市海岸線分類保護利用規劃

圖9 臨海市海島分類管控規劃

3.2 陸海資源一體化保護利用

基于“雙評價”對臨海市陸域、海域的水、土地和灘涂資源承載力的綜合評估，明確林地、土地、岸線、海島和海域等資源保護底線和開發利用上限指標(表6)。按照一定比例落實耕地、自然岸線等核心資源轉化和占補平衡，如明確自然岸線中10% 的彈性岸線可實行占補平衡。重點推進海岸帶、潮間帶和河道水系等3 個生態重要區，生態濕地等1個生態脆弱區，歷史圍填海區及鄰近海域等4個生態破壞區的修復(圖10)。

圖 10 臨海市海洋整治修復規劃

3.3 整合優化陸海功能

臨海市海域承擔著國家級自然公園的保護任務，開發利用需要協調港口建設、海洋漁業和濱海旅游等多種產業類型的需求。圍繞岸段適宜性及發展目標需求，分段明確沿海地區的生態、農漁業、城鎮主體功能。在三大主體功能基礎上，對沿海村莊和鄰近海域相融合與互補的功能類型進行細化引導(圖11)。

圖 11 臨海市主體功能體系協調規劃

3.4 建立陸海統籌平臺基礎

以基數轉換和海洋資源資產清查2個數據庫形成陸海統籌平臺數據基礎。以“三調”國土利用現狀數據為基礎，整合海洋部門收集的海岸線、海島等基礎數據，并進行基礎轉換，以形成臨海市國土空間總體規劃陸海“一張圖”底數底圖。通過對海洋資源資產進行清查、摸清現狀海洋資源利用家底，奠定陸海統籌資源產權主體和確權登記制度的基礎。

4. 結語

陸海統籌是一個從資源約束到系統思維，從空間分治到系統統籌，逐漸走向發展與保護和諧共生的漫長過程。國土空間規劃體系建立是解決長期以來陸海割裂問題的重要契機，雖然新時期陸海統籌的理論和實踐還處于起步階段，但可以預見，陸海統籌將成為未來國土空間規劃的一項重要工作。本文從理論和實踐兩個層面對陸海統籌理論進行了梳理與研究，強調陸海統籌的理論內涵、技術框架和實現路徑，選取具有代表性的沿海城市作為案例，總結了陸海統籌實戰經驗。從理論和實踐來看，建立陸海資源系統保護、陸海主體功能協調框架、陸海空間統籌框架和陸海制度體系是陸海統籌的核心內容，對陸海統籌的空間體系構建、空間評價和空間區劃具有積極意義。

編輯/排版｜王淑蕓

封面圖/圖片｜圖蟲網

供稿｜清華同衡 總體發展研究和規劃分院 總體一所