中央文件定調(diào)！新一輪城市競(jìng)爭(zhēng)，開始了

文|凱風(fēng)

城市發(fā)展，迎來時(shí)代之變。

中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出穩(wěn)妥有序推動(dòng)城市群一體化和都市圈同城化發(fā)展，增強(qiáng)超大特大城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力，提高中小城市和縣城承載能力等。

此前召開的城市工作會(huì)議首提“兩個(gè)階段之變”：城鎮(zhèn)化從“快速增長(zhǎng)”到“穩(wěn)定發(fā)展”，城市發(fā)展從“增量擴(kuò)張”到“存量提質(zhì)增效”。

時(shí)代變了，階段變了，城市競(jìng)爭(zhēng)模式自然要隨之而變，哪些城市將會(huì)后來居上？

01

告別單打獨(dú)斗，“抱團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)”時(shí)代來了。

文件提出，穩(wěn)妥有序推動(dòng)城市群一體化和都市圈同城化發(fā)展。發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，構(gòu)建布局合理的現(xiàn)代化城市體系。

過去的城市競(jìng)爭(zhēng)，主要是中心城市的單打獨(dú)斗，訴諸的是單個(gè)城市之間的比拼，強(qiáng)省會(huì)、強(qiáng)中心城市就是體現(xiàn)。

如今，在城市群、都市圈模式下，“抱團(tuán)發(fā)展”成為新的主流，大城市群、強(qiáng)都市圈則是新的方向。

一般而言，中心城市、都市圈、城市群為同心圓結(jié)構(gòu)，一個(gè)城市群多數(shù)包括幾個(gè)都市圈。

我國(guó)都有哪些重點(diǎn)城市群和都市圈？

先看城市群，京津冀、長(zhǎng)三角、大灣區(qū)、成渝雙圈、長(zhǎng)江中游，5大城市群被委以重任。

根據(jù)文件，支持京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)城市群打造世界級(jí)城市群，推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、長(zhǎng)江中游城市群等成為高質(zhì)量發(fā)展增長(zhǎng)極。

我國(guó)共規(guī)劃19個(gè)國(guó)家級(jí)城市群，雖說都是“國(guó)家級(jí)”，但發(fā)展模式、成熟程度、戰(zhàn)略定位有別，并不全部處于同一水平。

京津冀、長(zhǎng)三角、大灣區(qū)是我國(guó)僅有的三大世界級(jí)城市群，代表國(guó)家與舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)等世界級(jí)城市群一較高下。

成渝雙圈、長(zhǎng)江中游城市群被譽(yù)為第四極、第五極，著眼的是“全國(guó)影響力”，擔(dān)當(dāng)?shù)氖恰案哔|(zhì)量發(fā)展增長(zhǎng)極”，起到引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的重任。

這五大城市群相對(duì)成熟，在規(guī)劃中處于“優(yōu)化提升”的第一檔，而其他城市群則處于“發(fā)展壯大”或“培育發(fā)展”階段。

再看都市圈，強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略遭遇質(zhì)疑，“強(qiáng)都市圈”模式取而代之，重新圈定大城市的“勢(shì)力范圍”。

我國(guó)共有30多個(gè)大型都市圈，目前已批復(fù)17個(gè)國(guó)家級(jí)都市圈，涵蓋廣州、深圳、南京、杭州、成都、重慶、鄭州、沈陽(yáng)等重點(diǎn)城市。

當(dāng)然，規(guī)劃獲批不等于都市圈建成，絕大多數(shù)都市圈尚處于培育階段，同城化更是處于初級(jí)階段。

根據(jù)國(guó)家都市圈發(fā)展報(bào)告2025，深圳都市圈被評(píng)為“標(biāo)桿型”；廣州、南京、杭州都市圈為“領(lǐng)先型”，處于成熟階段。

青島、廈漳泉、成都、武漢、西安、合肥等都市圈被評(píng)為“發(fā)展型”，福州等7個(gè)都市圈，為成長(zhǎng)型。

無論如何，抱團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)都是大勢(shì)所趨，中心城市不能一家獨(dú)大，而是“一圈共大”乃至“一群共強(qiáng)”，以整體參與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)。

02

超大特大城市，誰的發(fā)展空間更大？

文件提出，增強(qiáng)超大特大城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力。推動(dòng)超大特大城市按照國(guó)家批準(zhǔn)明確的功能定位做強(qiáng)做精核心功能，打造高質(zhì)量發(fā)展主引擎。

這里提到的“國(guó)家批準(zhǔn)明確的功能定位”，主要指的是2035總規(guī),它摹畫了未來10年的城市發(fā)展格局。

目前，全國(guó)40多個(gè)“國(guó)批城市”的2035年總體規(guī)劃都已獲批，其中包括19座副省級(jí)及以上城市，以及省會(huì)城市、重點(diǎn)地級(jí)市。

這些城市在中心城市定位、交通能級(jí)、科創(chuàng)能級(jí)上存在差別，個(gè)別城市被賦予獨(dú)一無二的特殊定位。

其一，九大國(guó)家中心城市的概念逐步淡化，形成新的中心城市體系。

根據(jù)2035總規(guī)，“我國(guó)重要的中心城市”只有北京、上海、廣州、重慶、天津5個(gè)。

其他城市則是以以大區(qū)或國(guó)家戰(zhàn)略為定位，或以所在地區(qū)、城市群為定位，從而圈定了其“勢(shì)力范圍”。

杭州、南京之于東部地區(qū)，武漢、鄭州之于中部地區(qū)，成都、西安之于西部地區(qū)，沈陽(yáng)、長(zhǎng)春之于東北地區(qū)都是如此。

其二，科創(chuàng)及制造定位，以“全國(guó)/國(guó)際科技創(chuàng)新中心”城市為金字塔尖，其他城市承擔(dān)區(qū)域創(chuàng)新職能。

在科創(chuàng)能級(jí)上，北京、上海、深圳、廣州擔(dān)起重任，都集國(guó)家科學(xué)中心、國(guó)際科技創(chuàng)新中心等“科創(chuàng)雙中心”為一體。

其他城市多數(shù)都是區(qū)域科創(chuàng)中心，但部分城市被賦予獨(dú)特定位。

廣州的“科技教育文化中心”、西安的“國(guó)家重要科研和文教中心”，杭州的“數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新中心”、蘇州的“高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地”都屬此類。

其三，廣州、深圳、杭州、成都、西安、武漢、沈陽(yáng)均拿下了超出同能級(jí)城市的獨(dú)特定位。

廣州不只是國(guó)家中心城市，而且還被賦予“綜合性門戶”的超級(jí)定位。在國(guó)內(nèi)，能稱得上門戶的只有北上廣三個(gè)。

深圳雖然沒拿下任何層面的中心城市，卻攬獲最具含金量的“全國(guó)性經(jīng)濟(jì)中心”、“國(guó)家創(chuàng)新型城市”，凸顯其科創(chuàng)底色。

杭州雖然只是東部中心城市，但被賦予“全國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新中心”這一“國(guó)”字頭定位，凸顯其在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的領(lǐng)跑實(shí)力。

從經(jīng)濟(jì)中心來看，成都、西安都是“西部經(jīng)濟(jì)中心”，武漢則是“中部經(jīng)濟(jì)中心”，在經(jīng)濟(jì)定位上略高一籌。

沈陽(yáng)的“東北亞國(guó)際化中心城市”同樣頗為亮眼，從“東北”到“東北亞”，凸顯了新地緣變局下的重要使命。

此外，2035總規(guī)還“圈定”各城市的交通地位，劃出城鎮(zhèn)開發(fā)面積、人口天花板等，無不對(duì)長(zhǎng)期發(fā)展帶來深遠(yuǎn)影響。

03

城市擴(kuò)容，仍未開閘。

根據(jù)文件，控制超大城市規(guī)模，合理有序疏解非核心功能；推動(dòng)中小城市按程序穩(wěn)慎優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置。

這意味著，前些年盛行一時(shí)的省會(huì)擴(kuò)容、地市合并、撤縣設(shè)區(qū)建市，依舊處于擱淺狀態(tài)，暫時(shí)不會(huì)大范圍重啟。

過去幾年來，除了個(gè)別特別縣市之外，沒有新批復(fù)“撤縣建市設(shè)區(qū)”的案例，更沒有任何城市合并的新動(dòng)作。

在此之前，不僅每年都有數(shù)十個(gè)乃至上百個(gè)“撤縣設(shè)區(qū)”的批復(fù)，而且城市外延式擴(kuò)張合并也屢見不鮮。

最典型的當(dāng)屬五大省會(huì)合并擴(kuò)張，合肥、成都、西安、濟(jì)南、長(zhǎng)春借助合并周邊地市，迅速做大城市體量，引來無數(shù)城市追逐。

隨后，深莞惠合并、武漢合并鄂州、西安合并咸陽(yáng)、寧波-舟山合并、汕揭潮合并之類的說法不絕于耳。

然而，從最新政策規(guī)劃來看，超大城市的外延式擴(kuò)張之路戛然而止，鋪大攤子的模式不合時(shí)宜，城市發(fā)展要回歸自身。

一個(gè)重要政策是“疏解非核心功能”，北京、上海是先行者。

根據(jù)兩地經(jīng)驗(yàn)，有序疏解中心城區(qū)一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場(chǎng)等，以及避免教育、醫(yī)療資源集中于中心城區(qū)。

雖然城市擴(kuò)容或升級(jí)暫時(shí)擱淺，但部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、強(qiáng)鎮(zhèn)有望迎來擴(kuò)權(quán)。

文件指出，適時(shí)調(diào)整擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模大、人口增長(zhǎng)快的縣級(jí)市和特大鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。

此外，人口收縮地區(qū)的區(qū)劃調(diào)整，或?qū)⒅鸩奖惶嵘先粘蹋糠秩丝谛】h、人口流失地區(qū)或?qū)⑹桩?dāng)其沖。

04

“大拆大建”遠(yuǎn)去，城市更新成為新的方向。

文件提出，穩(wěn)步推進(jìn)城中村和危舊房改造，支持老舊住房自主更新、原拆原建。持續(xù)推動(dòng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。

這一次城市文件提出的兩個(gè)階段之變，沖擊最為直接、影響最為深遠(yuǎn)的當(dāng)屬房地產(chǎn)。

房地產(chǎn)的繁榮，往往伴隨經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化突飛猛進(jìn)、城市大建設(shè)和人口涌入而來。

然而，當(dāng)城鎮(zhèn)化從“快速增長(zhǎng)”到“穩(wěn)定發(fā)展”，當(dāng)城市發(fā)展從“增量擴(kuò)張”到“存量提質(zhì)增效”，房地產(chǎn)狂飆突進(jìn)的支撐自然不復(fù)存在。

在存量時(shí)代，房地產(chǎn)發(fā)展的核心不再是“大拆大建”，而是存量改造，即以城中村改造、舊城改造為核心的城市更新。

城市更新早已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，但這一次文件有一個(gè)值得注意的新提法：“支持老舊住房自主更新、原拆原建”。

過去，舊改往往由采取大開發(fā)模式，由政府或開發(fā)商主導(dǎo)，成片改造，賣地分錢，這在房?jī)r(jià)上行期無往而不利。

未來，許多老舊小區(qū)可能只能走自行改造之路，小區(qū)自主協(xié)商、自主籌資、自己聘請(qǐng)工程隊(duì)拆除重建。

小區(qū)業(yè)主將享受所有收益，自然也要承受所有風(fēng)險(xiǎn)和成本。

若能順利推進(jìn)，一些地處中心城區(qū)的“老破小”有望迎來價(jià)值重估，而郊區(qū)的“遠(yuǎn)新小”或面臨更大的壓力。

總之，房地產(chǎn)終究回歸常態(tài)，舊的發(fā)展模式回不去了。