中央文件定調！新一輪城市競爭，開始了

文|凱風

城市發展，迎來時代之變。

中辦、國辦印發《關于推動城市高質量發展的意見》，提出穩妥有序推動城市群一體化和都市圈同城化發展，增強超大特大城市綜合競爭力，提高中小城市和縣城承載能力等。

此前召開的城市工作會議首提“兩個階段之變”：城鎮化從“快速增長”到“穩定發展”，城市發展從“增量擴張”到“存量提質增效”。

時代變了，階段變了，城市競爭模式自然要隨之而變，哪些城市將會后來居上？

01

告別單打獨斗，“抱團競爭”時代來了。

文件提出，穩妥有序推動城市群一體化和都市圈同城化發展。發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，構建布局合理的現代化城市體系。

過去的城市競爭，主要是中心城市的單打獨斗，訴諸的是單個城市之間的比拼，強省會、強中心城市就是體現。

如今，在城市群、都市圈模式下，“抱團發展”成為新的主流，大城市群、強都市圈則是新的方向。

一般而言，中心城市、都市圈、城市群為同心圓結構，一個城市群多數包括幾個都市圈。

我國都有哪些重點城市群和都市圈？

先看城市群，京津冀、長三角、大灣區、成渝雙圈、長江中游，5大城市群被委以重任。

根據文件，支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區城市群打造世界級城市群，推動成渝地區雙城經濟圈、長江中游城市群等成為高質量發展增長極。

我國共規劃19個國家級城市群，雖說都是“國家級”，但發展模式、成熟程度、戰略定位有別，并不全部處于同一水平。

京津冀、長三角、大灣區是我國僅有的三大世界級城市群，代表國家與舊金山灣區、東京灣區等世界級城市群一較高下。

成渝雙圈、長江中游城市群被譽為第四極、第五極，著眼的是“全國影響力”，擔當的是“高質量發展增長極”，起到引領區域發展的重任。

這五大城市群相對成熟，在規劃中處于“優化提升”的第一檔，而其他城市群則處于“發展壯大”或“培育發展”階段。

再看都市圈，強省會戰略遭遇質疑，“強都市圈”模式取而代之，重新圈定大城市的“勢力范圍”。

我國共有30多個大型都市圈，目前已批復17個國家級都市圈，涵蓋廣州、深圳、南京、杭州、成都、重慶、鄭州、沈陽等重點城市。

當然，規劃獲批不等于都市圈建成，絕大多數都市圈尚處于培育階段，同城化更是處于初級階段。

根據國家都市圈發展報告2025，深圳都市圈被評為“標桿型”；廣州、南京、杭州都市圈為“領先型”，處于成熟階段。

青島、廈漳泉、成都、武漢、西安、合肥等都市圈被評為“發展型”，福州等7個都市圈，為成長型。

無論如何，抱團競爭都是大勢所趨，中心城市不能一家獨大，而是“一圈共大”乃至“一群共強”，以整體參與區域競爭。

02

超大特大城市，誰的發展空間更大？

文件提出，增強超大特大城市綜合競爭力。推動超大特大城市按照國家批準明確的功能定位做強做精核心功能，打造高質量發展主引擎。

這里提到的“國家批準明確的功能定位”，主要指的是2035總規,它摹畫了未來10年的城市發展格局。

目前，全國40多個“國批城市”的2035年總體規劃都已獲批，其中包括19座副省級及以上城市，以及省會城市、重點地級市。

這些城市在中心城市定位、交通能級、科創能級上存在差別，個別城市被賦予獨一無二的特殊定位。

其一，九大國家中心城市的概念逐步淡化，形成新的中心城市體系。

根據2035總規，“我國重要的中心城市”只有北京、上海、廣州、重慶、天津5個。

其他城市則是以以大區或國家戰略為定位，或以所在地區、城市群為定位，從而圈定了其“勢力范圍”。

杭州、南京之于東部地區，武漢、鄭州之于中部地區，成都、西安之于西部地區，沈陽、長春之于東北地區都是如此。

其二，科創及制造定位，以“全國/國際科技創新中心”城市為金字塔尖，其他城市承擔區域創新職能。

在科創能級上，北京、上海、深圳、廣州擔起重任，都集國家科學中心、國際科技創新中心等“科創雙中心”為一體。

其他城市多數都是區域科創中心，但部分城市被賦予獨特定位。

廣州的“科技教育文化中心”、西安的“國家重要科研和文教中心”，杭州的“數字經濟創新中心”、蘇州的“高技術產業基地”都屬此類。

其三，廣州、深圳、杭州、成都、西安、武漢、沈陽均拿下了超出同能級城市的獨特定位。

廣州不只是國家中心城市，而且還被賦予“綜合性門戶”的超級定位。在國內，能稱得上門戶的只有北上廣三個。

深圳雖然沒拿下任何層面的中心城市，卻攬獲最具含金量的“全國性經濟中心”、“國家創新型城市”，凸顯其科創底色。

杭州雖然只是東部中心城市，但被賦予“全國數字經濟創新中心”這一“國”字頭定位，凸顯其在數字經濟領域的領跑實力。

從經濟中心來看，成都、西安都是“西部經濟中心”，武漢則是“中部經濟中心”，在經濟定位上略高一籌。

沈陽的“東北亞國際化中心城市”同樣頗為亮眼，從“東北”到“東北亞”，凸顯了新地緣變局下的重要使命。

此外，2035總規還“圈定”各城市的交通地位，劃出城鎮開發面積、人口天花板等，無不對長期發展帶來深遠影響。

03

城市擴容，仍未開閘。

根據文件，控制超大城市規模，合理有序疏解非核心功能；推動中小城市按程序穩慎優化行政區劃設置。

這意味著，前些年盛行一時的省會擴容、地市合并、撤縣設區建市，依舊處于擱淺狀態，暫時不會大范圍重啟。

過去幾年來，除了個別特別縣市之外，沒有新批復“撤縣建市設區”的案例，更沒有任何城市合并的新動作。

在此之前，不僅每年都有數十個乃至上百個“撤縣設區”的批復，而且城市外延式擴張合并也屢見不鮮。

最典型的當屬五大省會合并擴張，合肥、成都、西安、濟南、長春借助合并周邊地市，迅速做大城市體量，引來無數城市追逐。

隨后，深莞惠合并、武漢合并鄂州、西安合并咸陽、寧波-舟山合并、汕揭潮合并之類的說法不絕于耳。

然而，從最新政策規劃來看，超大城市的外延式擴張之路戛然而止，鋪大攤子的模式不合時宜，城市發展要回歸自身。

一個重要政策是“疏解非核心功能”，北京、上海是先行者。

根據兩地經驗，有序疏解中心城區一般性制造業、區域性物流基地、專業市場等，以及避免教育、醫療資源集中于中心城區。

雖然城市擴容或升級暫時擱淺，但部分經濟強縣、強鎮有望迎來擴權。

文件指出，適時調整擴大經濟規模大、人口增長快的縣級市和特大鎮經濟社會管理權限。

此外，人口收縮地區的區劃調整，或將逐步被提上日程，部分人口小縣、人口流失地區或將首當其沖。

04

“大拆大建”遠去，城市更新成為新的方向。

文件提出，穩步推進城中村和危舊房改造，支持老舊住房自主更新、原拆原建。持續推動城鎮老舊小區改造。

這一次城市文件提出的兩個階段之變，沖擊最為直接、影響最為深遠的當屬房地產。

房地產的繁榮，往往伴隨經濟高速增長、城鎮化突飛猛進、城市大建設和人口涌入而來。

然而，當城鎮化從“快速增長”到“穩定發展”，當城市發展從“增量擴張”到“存量提質增效”，房地產狂飆突進的支撐自然不復存在。

在存量時代，房地產發展的核心不再是“大拆大建”，而是存量改造，即以城中村改造、舊城改造為核心的城市更新。

城市更新早已上升為國家戰略，但這一次文件有一個值得注意的新提法：“支持老舊住房自主更新、原拆原建”。

過去，舊改往往由采取大開發模式，由政府或開發商主導，成片改造，賣地分錢，這在房價上行期無往而不利。

未來，許多老舊小區可能只能走自行改造之路，小區自主協商、自主籌資、自己聘請工程隊拆除重建。

小區業主將享受所有收益，自然也要承受所有風險和成本。

若能順利推進，一些地處中心城區的“老破小”有望迎來價值重估，而郊區的“遠新小”或面臨更大的壓力。

總之，房地產終究回歸常態，舊的發展模式回不去了。