呂德文：為基層解綁

2025年8月6日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門認(rèn)真遵照執(zhí)行。《若干規(guī)定》是近年來中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制的制度成果，表明為基層減負(fù)的長效機(jī)制已經(jīng)基本建立起來。

形式主義、官僚主義是頑瘴痼疾。中國在農(nóng)業(yè)社會時代便建立了精細(xì)的官僚制度，可以說，自從官僚制出現(xiàn)以后，作為科層理性反面的“官僚病”便相伴相生。

近年來，形式主義官僚主義問題有所抬頭，其突出表現(xiàn)是給基層增加了許多負(fù)擔(dān)。和過往相比，形式主義也有新的特征。

“表現(xiàn)在基層，根子在上面”

第一個特征，是絕大多數(shù)官僚主義、形式主義問題，表現(xiàn)在基層，根子在上面。換言之，基層形式主義來源于官僚主義。

筆者在調(diào)研中感受頗深。如今，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的政策理解水平已經(jīng)比較高，在而今的政策環(huán)境下，也很難有動力去做一些虛頭巴腦的事情。因?yàn)椋@些形式主義工作會增加自身負(fù)擔(dān)，也會讓同僚反感。基層的形式主義工作，往往來自于上級領(lǐng)導(dǎo)不切實(shí)際的想法，這些想法通過政治壓力和政策工具傳導(dǎo)而來，使得基層躲無可躲。因此，基層的形式主義工作具有被迫性。

事實(shí)上，基層的形式主義工作頗有黑色幽默的味道，很多基層干部通過抱怨、自嘲的態(tài)度，反映處境。在很多地區(qū)，一刀切的秸稈禁燒政策讓基層疲于奔命，禁又禁不住，基層聲音反映上去，往往觸碰“紅線”而無下文，只能想辦法規(guī)避監(jiān)督，如白天不燒晚上燒、避開遙感測試點(diǎn)燒。

有一段時期，很多農(nóng)村地區(qū)要求基層干部和駐村干部頻繁入戶，不僅脫貧攻堅、人居環(huán)境治理、項(xiàng)目推進(jìn)等大事要事得入戶，催繳醫(yī)保金、防汛抗旱、地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防、農(nóng)房安全等事情，也得入戶調(diào)查、做工作，群眾往往并不領(lǐng)情，形容“狗都叫累了”。不少地方一度因?yàn)楦黜?xiàng)工作的留痕材料過多，被基層干部吐槽“打印機(jī)都打壞了幾臺”。

因?yàn)椴惶嘈呕鶎樱偱禄鶎庸ぷ鞑坏昧Γ芏嗟胤揭蠡鶎痈刹咳霊艉蟮门恼眨W(wǎng)格員或基層干部手拿工作手機(jī)和群眾合影，然后上傳程序。本來很多群眾歡迎基層干部入戶，認(rèn)為是干群交流的一個好作風(fēng)，一旦留痕，群眾立馬覺得這只是干部自己的工作，并不是真的關(guān)心群眾。應(yīng)該說，這些年有些地方的群眾不太歡迎干部入戶，很多社區(qū)敲開群眾的門已經(jīng)不容易，敲開了也進(jìn)不了門，進(jìn)了門也坐不下來。究其原因，不是人心變了，而是形式主義拉開了干群之間的距離。

所以，《若干規(guī)定》的主要措施都是針對上級的，其主要目的是保護(hù)基層，為基層解綁。也就是說，解決形式主義，為基層減負(fù)，首先是要解決上級部門以及少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)的官僚主義問題。

這兩年，中央通報官僚主義、形式主義的典型案例，基本上都是矛頭對準(zhǔn)上級，特別是一級地方的主要負(fù)責(zé)人和職能部門。這種方向，符合實(shí)際，是一種源頭治理。

警惕“技術(shù)霸權(quán)”

第二個特征，是如今的形式主義問題，可謂具有系統(tǒng)性。

這些年，形式主義之泛濫，一度具有燎原之勢，從東部到西部，從少數(shù)關(guān)鍵領(lǐng)域到絕大多數(shù)普通領(lǐng)域，從政府到企業(yè)，幾乎都被形式主義所困擾。乃至于，在社會上，也因形式主義問題而陷入了各種空轉(zhuǎn)。似乎，人人都陷入了無形的形式主義牢籠中而不可自拔。究其原因，是新時期的制度環(huán)境發(fā)生了極大變化。

平心而論，當(dāng)前正處于百年未有之大變局中，處于現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期，既有機(jī)遇，也有挑戰(zhàn)，這使得各方面的工作要求都比較高。因此，一種“頂格管理”的思維滲透到了各方面。在頂格管理思維之下，以嚴(yán)格的目標(biāo)制定、精細(xì)化的過程控制、可復(fù)盤的痕跡管理為特征的治理技術(shù)，滲透到了一切社會組織里。

各級組織往往要窮盡一切制度手段來確保目標(biāo)的完成。比如，通過不斷的會議動員，尤其是要求單位主要負(fù)責(zé)人出席會議的形式，來調(diào)動各地集中治理資源，完成任務(wù)。通過高位推動，在文件中規(guī)定時間節(jié)點(diǎn)，再加上督檢考等組織手段，保證任務(wù)得到有效執(zhí)行。特別是，哪怕是那些并無緊迫性，只是一些輔助性的工作，也要在文件中不斷強(qiáng)調(diào)具體工作的重要意義，通過“拉大旗、作虎皮”的形式，以及納入考核指標(biāo)的方式，來顯示業(yè)務(wù)部門的存在感。

不切實(shí)際的政策，形式主義的做法，不僅造成基層負(fù)擔(dān)，還給企業(yè)和群眾增加了負(fù)擔(dān)。筆者在某地調(diào)研中小企業(yè)時發(fā)現(xiàn)，企業(yè)主最怕的是各種檢查。企業(yè)并不是不要監(jiān)管，如安全、消防、稅收、質(zhì)量等，都需要通過一定機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督。但很多企業(yè)主說，最關(guān)心安全的肯定是企業(yè)主自己，因?yàn)椋坏┏霈F(xiàn)事故，損失最大的是企業(yè)，政府監(jiān)管應(yīng)該適度。乃至于，有些企業(yè)主為了減少干擾，得聘請一個高管來專門應(yīng)對政府檢查。

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和人工智能的發(fā)展，很多新技術(shù)被強(qiáng)行運(yùn)用到了治理領(lǐng)域，一些本應(yīng)服務(wù)于基層的技術(shù)，成為方便上級監(jiān)督基層、進(jìn)行一刀切治理的工具，形成了指尖上的形式主義。

可以說，當(dāng)前形式主義之泛濫，很大程度上是通過制度和技術(shù)，傳播和推行開來的。某些做法本來是因地制宜的產(chǎn)物，一旦被吸收進(jìn)某個政策，或被某個技術(shù)平臺所吸納，立馬就會成為普遍做法。如果這個做法無法普及，上級不是反思這個做法本身的普遍性和適用性，反思制定的政策和技術(shù)是否必要，而是懷疑基層不作為。如此，輔助治理的技術(shù)手段加上政策剛性，形成無比強(qiáng)大的技術(shù)霸權(quán)，讓基層喘不過氣來。

從筆者的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)看，如今最困擾基層的可能還不是某個領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)橹饔^而產(chǎn)生的官僚主義，而是那些客觀、中立，甚至代表著先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的技術(shù)措施。

比如，近年來，自然資源管理使用衛(wèi)片（衛(wèi)星像片圖）輔助管理和執(zhí)法，結(jié)果，衛(wèi)片成了執(zhí)法依據(jù)，具有無與倫比的壓制性，無論衛(wèi)片反映的問題是否合乎實(shí)際，是否考慮到了歷史遺留問題，一刀切地要求整改，令基層疲于奔命。

筆者了解到某個地方，某村的村道在機(jī)耕道的基礎(chǔ)上硬化了，基層政府覺得辦了好事，群眾很受益，但被衛(wèi)片拍到了，要求整改。基層冒著頂風(fēng)作案、弄虛作假的風(fēng)險，在硬化道路上鋪上一層土，種上紅薯，先逃過衛(wèi)片再說。從表面上看，這是典型的形式主義表現(xiàn)。然而，幾乎所有群眾都表示理解，拍板作假的基層領(lǐng)導(dǎo)，反而被群眾夸贊為有擔(dān)當(dāng)。

基層的干部和群眾一道，冒著被問責(zé)的風(fēng)險抵制技術(shù)霸權(quán)，很讓人唏噓。如果不下決心整治官僚主義、形式主義，基層講實(shí)事求是的空間就會越來越小。

現(xiàn)如今，基層在履職過程中，首先考慮的是如何防止自己被追責(zé)。“形式上還是要應(yīng)付一下的”，幾乎成為口頭禪。如果有一個人較真，同事和上級首先想到的不是這個人敢于堅持原則，而是這個人在找事。當(dāng)實(shí)事求是也要冒著被問責(zé)、被質(zhì)疑、被排斥的風(fēng)險時，官僚主義和形式主義就有了合法性，基層負(fù)擔(dān)就會被認(rèn)為是理所當(dāng)然的。

何為“基層”？

在筆者看來，《若干規(guī)定》潛藏著對基層和基層工作的科學(xué)定位。當(dāng)前，基層主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）兩個治理層級。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是基層政權(quán)，是國家權(quán)力的末梢，政策執(zhí)行的“最后一公里”。這意味著，他們是執(zhí)行者，不是簡單的二傳手。概言之，基層政權(quán)退無可退，如果政策執(zhí)行不好，沒有足夠的時間精力來處理事務(wù)，所有的良好政策都無法落實(shí)，國家治理的基石就會動搖。在這個意義上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有責(zé)任，也有義務(wù)承接上級行政任務(wù)，但他們必須保留自由裁量權(quán)，能根據(jù)基層實(shí)際執(zhí)行政策。

村（社區(qū)）雖然是一個治理層級，但他們的組織性質(zhì)是群眾性自治組織。從原則上看，村（社區(qū)）的核心任務(wù)是群眾工作，而不是承擔(dān)行政任務(wù)。他們可以協(xié)助完成行政任務(wù)，但不應(yīng)負(fù)有法定職責(zé)。在過去相當(dāng)一段時間里，因?yàn)榛鶎迂?fù)擔(dān)過重，村（社區(qū)）出現(xiàn)了行政化過程，導(dǎo)致難有時間、精力做群眾工作，基層政權(quán)可能失去群眾基礎(chǔ)。

《若干規(guī)定》是中央持續(xù)多年整治官僚主義形式主義工作的成果，從文山會海、留痕主義、偽創(chuàng)新、問責(zé)泛濫等現(xiàn)象出發(fā)，從規(guī)范會議和發(fā)文，規(guī)范督檢考，規(guī)范技術(shù)治理等制度措施，建立專項(xiàng)工作機(jī)制等方面，從根源上為基層減負(fù)。

接下來，工作的重點(diǎn)是如何落實(shí)《若干規(guī)定》，讓它轉(zhuǎn)化為基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要準(zhǔn)則。

（作者系武漢大學(xué)社會學(xué)院教授，長期從事基層治理調(diào)查研究，著有《基層中國：國家治理的基石》等書。）