呂德文：為基層解綁

2025年8月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《整治形式主義為基層減負若干規定》（以下簡稱《若干規定》），并發出通知，要求各地區各部門認真遵照執行。《若干規定》是近年來中央層面整治形式主義為基層減負專項工作機制的制度成果，表明為基層減負的長效機制已經基本建立起來。

形式主義、官僚主義是頑瘴痼疾。中國在農業社會時代便建立了精細的官僚制度，可以說，自從官僚制出現以后，作為科層理性反面的“官僚病”便相伴相生。

近年來，形式主義官僚主義問題有所抬頭，其突出表現是給基層增加了許多負擔。和過往相比，形式主義也有新的特征。

“表現在基層，根子在上面”

第一個特征，是絕大多數官僚主義、形式主義問題，表現在基層，根子在上面。換言之，基層形式主義來源于官僚主義。

筆者在調研中感受頗深。如今，基層領導干部的政策理解水平已經比較高，在而今的政策環境下，也很難有動力去做一些虛頭巴腦的事情。因為，這些形式主義工作會增加自身負擔，也會讓同僚反感。基層的形式主義工作，往往來自于上級領導不切實際的想法，這些想法通過政治壓力和政策工具傳導而來，使得基層躲無可躲。因此，基層的形式主義工作具有被迫性。

事實上，基層的形式主義工作頗有黑色幽默的味道，很多基層干部通過抱怨、自嘲的態度，反映處境。在很多地區，一刀切的秸稈禁燒政策讓基層疲于奔命，禁又禁不住，基層聲音反映上去，往往觸碰“紅線”而無下文，只能想辦法規避監督，如白天不燒晚上燒、避開遙感測試點燒。

有一段時期，很多農村地區要求基層干部和駐村干部頻繁入戶，不僅脫貧攻堅、人居環境治理、項目推進等大事要事得入戶，催繳醫保金、防汛抗旱、地質災害預防、農房安全等事情，也得入戶調查、做工作，群眾往往并不領情，形容“狗都叫累了”。不少地方一度因為各項工作的留痕材料過多，被基層干部吐槽“打印機都打壞了幾臺”。

因為不太相信基層，總怕基層工作不得力，很多地方要求基層干部入戶后得拍照，網格員或基層干部手拿工作手機和群眾合影，然后上傳程序。本來很多群眾歡迎基層干部入戶，認為是干群交流的一個好作風，一旦留痕，群眾立馬覺得這只是干部自己的工作，并不是真的關心群眾。應該說，這些年有些地方的群眾不太歡迎干部入戶，很多社區敲開群眾的門已經不容易，敲開了也進不了門，進了門也坐不下來。究其原因，不是人心變了，而是形式主義拉開了干群之間的距離。

所以，《若干規定》的主要措施都是針對上級的，其主要目的是保護基層，為基層解綁。也就是說，解決形式主義，為基層減負，首先是要解決上級部門以及少數領導，特別是主要領導的官僚主義問題。

這兩年，中央通報官僚主義、形式主義的典型案例，基本上都是矛頭對準上級，特別是一級地方的主要負責人和職能部門。這種方向，符合實際，是一種源頭治理。

警惕“技術霸權”

第二個特征，是如今的形式主義問題，可謂具有系統性。

這些年，形式主義之泛濫，一度具有燎原之勢，從東部到西部，從少數關鍵領域到絕大多數普通領域，從政府到企業，幾乎都被形式主義所困擾。乃至于，在社會上，也因形式主義問題而陷入了各種空轉。似乎，人人都陷入了無形的形式主義牢籠中而不可自拔。究其原因，是新時期的制度環境發生了極大變化。

平心而論，當前正處于百年未有之大變局中，處于現代化的關鍵時期，既有機遇，也有挑戰，這使得各方面的工作要求都比較高。因此，一種“頂格管理”的思維滲透到了各方面。在頂格管理思維之下，以嚴格的目標制定、精細化的過程控制、可復盤的痕跡管理為特征的治理技術，滲透到了一切社會組織里。

各級組織往往要窮盡一切制度手段來確保目標的完成。比如，通過不斷的會議動員，尤其是要求單位主要負責人出席會議的形式，來調動各地集中治理資源，完成任務。通過高位推動，在文件中規定時間節點，再加上督檢考等組織手段，保證任務得到有效執行。特別是，哪怕是那些并無緊迫性，只是一些輔助性的工作，也要在文件中不斷強調具體工作的重要意義，通過“拉大旗、作虎皮”的形式，以及納入考核指標的方式，來顯示業務部門的存在感。

不切實際的政策，形式主義的做法，不僅造成基層負擔，還給企業和群眾增加了負擔。筆者在某地調研中小企業時發現，企業主最怕的是各種檢查。企業并不是不要監管，如安全、消防、稅收、質量等，都需要通過一定機制進行監督。但很多企業主說，最關心安全的肯定是企業主自己，因為，一旦出現事故，損失最大的是企業，政府監管應該適度。乃至于，有些企業主為了減少干擾，得聘請一個高管來專門應對政府檢查。

隨著互聯網技術和人工智能的發展，很多新技術被強行運用到了治理領域，一些本應服務于基層的技術，成為方便上級監督基層、進行一刀切治理的工具，形成了指尖上的形式主義。

可以說，當前形式主義之泛濫，很大程度上是通過制度和技術，傳播和推行開來的。某些做法本來是因地制宜的產物，一旦被吸收進某個政策，或被某個技術平臺所吸納，立馬就會成為普遍做法。如果這個做法無法普及，上級不是反思這個做法本身的普遍性和適用性，反思制定的政策和技術是否必要，而是懷疑基層不作為。如此，輔助治理的技術手段加上政策剛性，形成無比強大的技術霸權，讓基層喘不過氣來。

從筆者的調研經驗看，如今最困擾基層的可能還不是某個領導因為主觀而產生的官僚主義，而是那些客觀、中立，甚至代表著先進經驗的技術措施。

比如，近年來，自然資源管理使用衛片（衛星像片圖）輔助管理和執法，結果，衛片成了執法依據，具有無與倫比的壓制性，無論衛片反映的問題是否合乎實際，是否考慮到了歷史遺留問題，一刀切地要求整改，令基層疲于奔命。

筆者了解到某個地方，某村的村道在機耕道的基礎上硬化了，基層政府覺得辦了好事，群眾很受益，但被衛片拍到了，要求整改。基層冒著頂風作案、弄虛作假的風險，在硬化道路上鋪上一層土，種上紅薯，先逃過衛片再說。從表面上看，這是典型的形式主義表現。然而，幾乎所有群眾都表示理解，拍板作假的基層領導，反而被群眾夸贊為有擔當。

基層的干部和群眾一道，冒著被問責的風險抵制技術霸權，很讓人唏噓。如果不下決心整治官僚主義、形式主義，基層講實事求是的空間就會越來越小。

現如今，基層在履職過程中，首先考慮的是如何防止自己被追責。“形式上還是要應付一下的”，幾乎成為口頭禪。如果有一個人較真，同事和上級首先想到的不是這個人敢于堅持原則，而是這個人在找事。當實事求是也要冒著被問責、被質疑、被排斥的風險時，官僚主義和形式主義就有了合法性，基層負擔就會被認為是理所當然的。

何為“基層”？

在筆者看來，《若干規定》潛藏著對基層和基層工作的科學定位。當前，基層主要是指鄉鎮（街道）和村（社區）兩個治理層級。

鄉鎮（街道）是基層政權，是國家權力的末梢，政策執行的“最后一公里”。這意味著，他們是執行者，不是簡單的二傳手。概言之，基層政權退無可退，如果政策執行不好，沒有足夠的時間精力來處理事務，所有的良好政策都無法落實，國家治理的基石就會動搖。在這個意義上，鄉鎮（街道）有責任，也有義務承接上級行政任務，但他們必須保留自由裁量權，能根據基層實際執行政策。

村（社區）雖然是一個治理層級，但他們的組織性質是群眾性自治組織。從原則上看，村（社區）的核心任務是群眾工作，而不是承擔行政任務。他們可以協助完成行政任務，但不應負有法定職責。在過去相當一段時間里，因為基層負擔過重，村（社區）出現了行政化過程，導致難有時間、精力做群眾工作，基層政權可能失去群眾基礎。

《若干規定》是中央持續多年整治官僚主義形式主義工作的成果，從文山會海、留痕主義、偽創新、問責泛濫等現象出發，從規范會議和發文，規范督檢考，規范技術治理等制度措施，建立專項工作機制等方面，從根源上為基層減負。

接下來，工作的重點是如何落實《若干規定》，讓它轉化為基層治理體系和治理能力現代化建設的重要準則。

（作者系武漢大學社會學院教授，長期從事基層治理調查研究，著有《基層中國：國家治理的基石》等書。）

南方周末特約撰稿 呂德文

責編 張玥