制度韌性與國家盛衰：一個內外沖突的雙均衡分析框架

【按】這是我們團隊第一篇“歷史政治經(jīng)濟學”（HPE）論文，也是我即將出版的新書的總論，它為理解秦漢以來的政治制度、央地關系和地區(qū)邊界等問題提供了一個分析框架。核心觀點是：當古代統(tǒng)治者主要面臨內部威脅時，最優(yōu)的制度安排是集權；反之，當古代統(tǒng)治者主要面臨外部威脅時，最優(yōu)的制度安排則是分權。——聶輝華 2025-5-14

【內容提要】在交通和通訊技術均不發(fā)達的古代中國，如何實現(xiàn)有效的國家治理？歷代王朝為何會出現(xiàn)由盛轉衰的情況？本文從組織經(jīng)濟學的角度，構建一個內外沖突的雙均衡分析框架，為解答上述問題提供了一種可能的解釋。假設古代統(tǒng)治者的首要目標是維持政權穩(wěn)定，然而其必須在內部威脅和外部威脅之間進行權衡取舍。可以證明，當古代統(tǒng)治者主要面臨內部威脅時，最優(yōu)的制度安排是集權；反之，當古代統(tǒng)治者主要面臨外部威脅時，最優(yōu)的制度安排則是分權。在集權均衡狀態(tài)下，古代統(tǒng)治者傾向于加強對官員的監(jiān)督、更看重忠誠，實行“一刀切”的政策，并在行政區(qū)劃方面遵循“犬牙交錯”的原則劃界。在分權均衡狀態(tài)下，古代統(tǒng)治者傾向于強調對官員的激勵、更看重能力，實行多樣化的政策，并在行政區(qū)劃方面依據(jù)“山川形便”的原則劃界。這一分析框架能夠解釋唐朝的藩鎮(zhèn)割據(jù)、北宋的“強干弱枝”現(xiàn)象，也有助于回答“黃炎培之問”。

【關鍵詞】國家治理 穩(wěn)定 集權 分權 中國歷史

本文發(fā)表于《探索與爭鳴》，2025年第4期。

一、引言

從秦朝到清朝，古代中國作為一個地大物博、地區(qū)差異顯著的大國，其交通網(wǎng)絡和通訊技術又都不發(fā)達，那么“大一統(tǒng)”的國家治理究竟是如何實現(xiàn)的？從歷史的角度而言，這個問題可謂中國國家治理的根本問題。古代先賢們從組織或制度的角度對此展開過探討。例如，在北宋司馬光主編的《資治通鑒》開篇寫道：“天子之職莫大于禮，禮莫大于分，分莫大于名。何謂禮？紀綱是也；何謂分？君臣是也；何謂名？公、侯、卿、大夫是也。夫以四海之廣，兆民之眾，受制于一人，雖有絕倫之力，高世之智，莫敢不奔走而服役者，豈非以禮為之綱紀哉！” 在司馬光看來，皇帝一個人能夠治理國家，主要依靠“禮”這種等級制度。然而，“禮”這種抽象制度究竟包含哪些具體制度，這些具體制度又是怎樣實現(xiàn)大一統(tǒng)的國家治理，又如何隨時間或環(huán)境動態(tài)調整呢？司馬光并未給出答案。

近代以降，中外學者們針對古代中國如何實現(xiàn)大一統(tǒng)的國家治理以及王朝興衰更替提出了異彩紛呈的觀點。歸納起來，主要有以下三種。第一種觀點是地理論。地理環(huán)境作為一種近乎絕對外生的變量，常被經(jīng)濟學家和其它領域的學者用以解釋國家或制度的形成。這方面最著名的觀點當屬“治水社會”理論，代表人物是魏特夫（Karl August Wittfogel）。他從治水的角度解釋了古代中國中央集權體制的形成。 在傳統(tǒng)農業(yè)經(jīng)濟時代，為治理黃河等大江大河的水災，國家必須“集中力量辦大事”，并且要防止有限的資源被轉移到其他地方，因此這種治水社會必然導致一種集權體制。不過，多數(shù)學者并不認同中國古代是“治水社會”的描述。 例如，秦暉認為古代集權體制的主要動員手段是“耕戰(zhàn)”而非灌溉。

第二種觀點是文化論。文化被認為是一種非正式制度，在漫長的社會變遷中影響著人的行為和正式制度。中國最主要的文化是儒家文化，因而有諸多學者從儒家文化的角度解釋古代中國的治理結構和興衰。美國學者費正清（John King Fairbank）認為，儒家文化塑造了中國的政治、經(jīng)濟、軍事和外交等各個方面，但也阻礙和延緩了中國的近代化過程。 金觀濤和劉青峰提出的超穩(wěn)定結構觀點也屬于文化決定論。 他們認為，“封建地主經(jīng)濟”“統(tǒng)一的封建官僚政治”和“以儒家經(jīng)典為正統(tǒng)的社會思想和文化傳統(tǒng)”這三方面構成了一個相互兼容的超穩(wěn)定結構。王朝更替既消除了三者不兼容的因素，又鞏固了超穩(wěn)定系統(tǒng)的存在。

第三種觀點是社會結構論。一些學者認為，精英的社會結構決定了政治結構，進而影響國家興衰。王裕華認為，古代中國的統(tǒng)治者面臨著一個基本的權衡取舍：一群團結一致的政治精英可以提升國家能力，但也可能推翻統(tǒng)治者。 當政治精英通過婚姻關系構建起全國性的社會網(wǎng)絡時，政治精英會傾向于加強中央集權，但這也會對統(tǒng)治者構成威脅，導致很強的國家能力和不穩(wěn)定的政權（例如唐朝）；相反，如果政治精英都是地方化的，他們對統(tǒng)治者難以形成威脅，這會導致虛弱的國家能力和相對穩(wěn)定的政權（例如宋朝）。

上述觀點為我們理解古代中國的國家治理提供了深刻的洞見。本文將從組織經(jīng)濟學的角度提供一種不同的觀點。假設統(tǒng)治者的首要目標是維持政權穩(wěn)定，在資源有限的前提下，統(tǒng)治者必須在內部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定之間權衡取舍。通過構建一個完全信息動態(tài)博弈模型，可以證明，當統(tǒng)治者主要面臨內部威脅時，最優(yōu)的制度安排是集權；反之，當統(tǒng)治者主要面臨外部威脅時，最優(yōu)的制度安排是分權。集權和分權是兩種制度均衡。在集權均衡狀態(tài)下，統(tǒng)治者傾向于加強對官員的監(jiān)督、更看重忠誠，實行“一刀切”的政策，并在行政區(qū)劃方面遵循“犬牙交錯”的原則劃界。在分權均衡狀態(tài)下，統(tǒng)治者傾向于強調對官員的激勵、更看重能力，實行多樣化的政策，并在行政區(qū)劃方面依據(jù)“山川形便”的原則劃界。由于本文強調了內部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定之間的沖突所導致的兩種制度均衡，因此本文的觀點屬于制度論。

本文的研究在以下三個方面對現(xiàn)有文獻作出了邊際貢獻。第一，本文為組織經(jīng)濟學引入了歷史視角。組織經(jīng)濟學文獻主要聚焦于當代的企業(yè)運營或國家治理的研究， 很少使用歷史素材，這限制了學者們對長期、復雜的組織變遷的深入研究。 在人類歷史上，中國難得地記錄了兩千多年來的管理歷程。 因此，中國豐富的歷史變遷為學者們研究組織的形成、邊界、激勵機制和興衰提供了大量案例或定量證據(jù)，從而有助于組織經(jīng)濟學的理論拓展和經(jīng)驗檢驗。雖然當代歷史學者或社會學者也從組織的角度探討了古代中國的國家治理邏輯， 但研究古代中國治理的組織經(jīng)濟學文獻較少。通過引入歷史視角，一方面本文基于內部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定的權衡視角分析了集權—分權的變化，這不同于已有文獻基于協(xié)調和激勵的權衡視角； 另一方面，本文從制度均衡的角度分析了組織的興衰，而這正是短期視角下的組織經(jīng)濟學文獻難以探究的問題。最近，一些學者從歷史學、政治學和經(jīng)濟學的跨學科角度，研究古代政治和經(jīng)濟參與人如何與制度互動，從而催生了一門新興學科“歷史政治經(jīng)濟學”（Historical Political Economy）。 由于采用了標準的經(jīng)濟學分析方法，所以本文也可視為歷史政治經(jīng)濟學文獻和組織經(jīng)濟學文獻的融合。

第二，本文將集權和分權理解為兩種均衡的制度體系，從而豐富了制度經(jīng)濟學研究。已有的制度經(jīng)濟學文獻通常將集權與專制聯(lián)系起來，將分權與民主聯(lián)系起來。 而本文將集權和分權看作兩種中性的制度均衡，本身并無優(yōu)劣之分。這一點對于我們客觀地理解古代國家的統(tǒng)治或治理尤為重要。并且，在本文中集權或分權并非是單一制度，而是代表了一整套激勵相容的制度安排：官員的激勵與選拔、政策執(zhí)行和地區(qū)邊界。在這個意義上，我們遵循了Holmstrom、Milgrom、Aoki的傳統(tǒng)， 即將制度看作是一種“激勵系統(tǒng)”（incentive system）。將制度看作是激勵系統(tǒng)的觀點，意味著制度是由一系列互補的具體政策、機制構成的，其產生和變遷都不是孤立的，它們實際上是一個復雜的生態(tài)系統(tǒng)。我們認為，從這個角度更容易理解諾斯指出的制度變遷具有“路徑依賴”（path dependence）特征的觀點。

第三，本文強調了空間在組織設計的重要作用，這是組織經(jīng)濟學和制度經(jīng)濟學通常忽視的變量。長期以來，無論是組織經(jīng)濟學在研究最優(yōu)組織結構設計時， 還是制度經(jīng)濟學在研究制度內生時， 都主要強調時間維度上信息的核心角色，卻忽視了空間維度上地理位置或交通網(wǎng)絡的角色，至少忽視了兩者之間的顯著差異和相互關系。 然而，無論是中國的歷史證據(jù)還是現(xiàn)實證據(jù)，都表明空間在塑造組織形式或影響制度變遷時發(fā)揮了重要作用。本文同時強調了信息技術和交通網(wǎng)絡在組織塑造中的作用，從時間和空間兩個維度完善了組織經(jīng)濟學或制度經(jīng)濟學的分析，并為“歷史政治地理學”文獻 提供了經(jīng)濟學分析。

二、一個內外沖突的雙均衡分析框架

（一）基本概念

為了回答“中國古代大一統(tǒng)的國家治理何以可能”這一重大問題，我們提供一個內外沖突的雙均衡分析框架（圖1）。這里的“內外沖突”是指內部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定兩者之間存在一定程度的沖突，雙均衡是指集權和分權兩種均衡。從組織經(jīng)濟學的角度講，古今中外的國家、企業(yè)或者軍隊等所有組織的結構都可以分為兩種類型：集權和分權。 集權（centralization）意味著上級、中央或總部擁有一些重大決策權，而下級、地方或分部只是執(zhí)行機構。相反，分權（decentralization）意味著下級、地方或分部擁有一些重大決策權。在本文中集權和分權代表著兩套制度系統(tǒng)，包括對官員的激勵機制、選拔標準、地方官員的政策執(zhí)行方式以及行政區(qū)劃的劃界原則。當然，集權和分權本身是相對的，不是絕對的。本文說的集權或分權，主要是在政治制度范疇內，特別是在中央和地方關系上。那么，為什么一個國家在不同時期會形成集權或分權這兩種不同的均衡呢？這是我們的分析框架要回答的核心問題。

圖1要表達的主要含義如下。中國古代的統(tǒng)治者的主要目標是維持政權穩(wěn)定，這包括外部穩(wěn)定和內部穩(wěn)定。影響外部穩(wěn)定的主要因素是外部威脅，而影響內部穩(wěn)定的主要因素是治理成本。治理成本包括兩個維度，一是空間維度的治理成本，由交通網(wǎng)絡決定；二是時間維度的治理成本，由通信技術決定。當維持外部穩(wěn)定成為主要挑戰(zhàn)時，最優(yōu)的制度均衡是分權均衡。分權均衡是一整套制度安排，它包括實行分權管理，強調對地方官員的激勵，在選拔官員時更看重能力，允許地方政府在執(zhí)行政策時因地制宜地保持多樣化，同時在行政區(qū)劃方面實行“山川形便”的原則。相反，當內部穩(wěn)定成為主要挑戰(zhàn)時，最優(yōu)的制度均衡是集權均衡。集權均衡也是一整套制度安排，它包括實行集權管理，強調對地方官員的監(jiān)督，在選拔官員時更看重忠誠，要求地方政府在執(zhí)行政策時實行“一刀切”，同時在行政區(qū)劃方面實行“犬牙交錯”的原則。下面具體介紹背后的假設、邏輯和結論。

圖1 一個內外沖突的雙均衡分析框架

（二）關鍵假設

內外沖突的雙均衡分析框架有三個關鍵假設。

假設1：穩(wěn)定壓倒一切。古代統(tǒng)治者的最高目標都是維持政權穩(wěn)定，這包括內部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定。內部穩(wěn)定是指國內政局比較穩(wěn)定，社會秩序較好，不存在來自內部精英或者地方勢力的叛亂威脅。外部穩(wěn)定是指本國與外國之間沒有大規(guī)模的戰(zhàn)爭，不存在來自精英集團外部的叛亂威脅。 盡管發(fā)展經(jīng)濟和提供公共服務被認為是現(xiàn)代國家的基本職責和主要目標，但是在漫長的歷史上，特別是18世紀工業(yè)革命之前，技術進步非常緩慢，這導致世界各國的生產力水平都非常低下，而且差異不大。 在這種情況下，確保政權穩(wěn)定成為古代統(tǒng)治者“字典式偏好”中的最高目標。

假設2：內憂外患是一對永恒的矛盾。雖然統(tǒng)治者都想維持政權穩(wěn)定，但是在資源有限并且國家內部差異很大的前提下，一國通常必須在實現(xiàn)內部穩(wěn)定和實現(xiàn)外部穩(wěn)定之間進行權衡取舍。為了實現(xiàn)外部穩(wěn)定，古代統(tǒng)治者需要調動全國各地的經(jīng)濟、軍事和人力資源保衛(wèi)政權，此時內部穩(wěn)定只能退而求其次；相反，為了實現(xiàn)差異化較大的國內各地區(qū)的穩(wěn)定局面，古代統(tǒng)治者需要一個比較安全的外部環(huán)境。 “國之大事，在祀與戎”，即國家的大事就是兩件：祭祀和戰(zhàn)爭。 祭祀是統(tǒng)治者通過祭拜神明、祖宗等儀式強化執(zhí)政合法性，本質上是通過意識形態(tài)投資實現(xiàn)內部穩(wěn)定，而戰(zhàn)爭則是通過軍事征服或者威懾實現(xiàn)外部穩(wěn)定。古人這句話充分揭示了統(tǒng)治者面臨的兩大權衡取舍——內部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定，此即“內外沖突”。例如，清朝皇帝雍正剛一登基，羅卜藏丹津就在西北邊境發(fā)動叛亂。為了平定西北叛亂，雍正幾乎是舉全國之力，為負責遠征的年羹堯部隊提供兵馬錢糧的支持。直到西北平叛之后，雍正才騰出手來整頓吏治和財稅體制。

假設3：交通網(wǎng)絡和通信技術決定了治理成本最小化。有效率的制度一定是治理成本最小化的制度。 在古代，國家治理的成本主要由兩類技術因素決定：交通網(wǎng)絡和通信技術。交通網(wǎng)絡在維護內部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定兩個方面都發(fā)揮了作用。在維護內部穩(wěn)定方面，交通網(wǎng)絡的通暢性決定了資源在空間上的調動成本，在生產技術給定的前提下直接影響了資源配置效率。在維護外部穩(wěn)定方面，地理上的交通條件起到了對抗外敵入侵的屏障功能。 例如，黃河、長江、山海關、雁門關和長城往往是保護政權的地理屏障。通信技術決定了信息在時間上的傳遞成本，直接影響了最高統(tǒng)治者的決策效率和決策質量，同樣對維護內部和外部穩(wěn)定具有關鍵作用。對任何組織而言，信息始終是決策的關鍵，而交通網(wǎng)絡和通信技術都能影響信息的傳遞。例如，在電報大規(guī)模使用之前，古代中國一直高度依賴驛站來運輸貨物、人員以及傳遞情報信息。當然，交通和通信這兩種技術可以相對分離。例如，古代中國的運河主要功能是運輸貨物，而傳遞信息主要依靠驛站。重要的是，交通和通信這兩種技術存在明顯的差異，而已有文獻常常忽視了這點。交通技術運輸?shù)闹饕獙ο笫侨撕臀镔|，而通信技術運輸?shù)膶ο笫切畔ⅰｏ@然，前者在技術進步方面受到更多的約束，且更依賴于地理位置。

（三）主要觀點

在這個內外沖突的雙均衡分析框架中，從數(shù)學建模的角度講，古代統(tǒng)治者的目標函數(shù)是維持政權穩(wěn)定，約束條件是統(tǒng)治者面臨的外部威脅，以及國內的交通網(wǎng)絡和通信技術。理性的統(tǒng)治者會根據(jù)外部穩(wěn)定和內部穩(wěn)定孰為主要挑戰(zhàn)，來選擇最優(yōu)的制度安排，即集權或者分權。

首先，我們分析外部穩(wěn)定和分權的關系。從組織經(jīng)濟學的角度來看，集權有利于加強一國內部各地區(qū)之間的協(xié)調，并減少各種負外部性，但可能會削弱各地區(qū)的激勵水平并加劇信息不對稱程度。 因此，古代統(tǒng)治者必須在加強總體協(xié)調和保護地區(qū)積極性之間權衡取舍。按照這個邏輯，當一國面臨的外部威脅較大時，比如敵國入侵，為了防御外地入侵，維持外部穩(wěn)定，在信息不對稱的條件下古代統(tǒng)治者需要充分調動各地區(qū)的防御積極性，并允許各地區(qū)根據(jù)自己掌握的私人信息自主做出相應的決策。此時，保護地區(qū)積極性比加強總體協(xié)調更加重要，而且在中央不掌握地方信息的前提下總體協(xié)調的效果也不好。特別是在通信技術不發(fā)達的古代，地區(qū)負責人能否根據(jù)自己掌握的信息及時做出應敵之策，直接決定了戰(zhàn)爭的勝負。所謂“將在外，君命有所不受”，便是指在信息不對稱的前提下，前線軍官的決策權至關重要。因此，我們得到假說1：當外部威脅足夠大時，為了維護外部穩(wěn)定，分權成為最優(yōu)的制度安排。

清朝雍正年間平息西北叛亂就充分體現(xiàn)了外部威脅導致分權的制度安排。當時，雍正皇帝不僅調撥附近十幾個省的大量糧草支持前線，而且給予年羹堯充分授權。其時，年羹堯身為撫遠大將軍，是西北戰(zhàn)區(qū)的最高指揮官，甚至可以節(jié)制戰(zhàn)區(qū)內的總督、巡撫、提督、將軍等封疆大吏和當?shù)伛v軍的一品高級軍官。他統(tǒng)領的西北大軍有二十萬人，幾乎占到了當時全國精銳兵力總數(shù)的一半。除了軍務方面是“一把手”，他還掌握著戰(zhàn)區(qū)內的政務大權，對西北地區(qū)的地方人事任免、錢糧調度都擁有決定權。此外，雍正皇帝甚至授予年羹堯尚方寶劍，必要時可以先斬后奏。正是這種充分授權，為年羹堯西北剿撫勝利提供了政治保障和物質保障。

其次，我們分析內部穩(wěn)定和集權的關系。從歷史上看，內部不穩(wěn)定的主要來源有兩個：一是地區(qū)之間的差異過大，二是地區(qū)的權力過大。地區(qū)差異過大會導致兩個后果。一是加劇地區(qū)之間的沖突，因為富裕地區(qū)會吸走貧窮地區(qū)的資本和勞動力；二是導致少數(shù)實力強大的地區(qū)具備挑戰(zhàn)中央的實力。國家治理的基礎是國家能力，而國家能力主要體現(xiàn)為征稅、轉移支付和加強監(jiān)管的能力。 地區(qū)之間的競爭可能導致地區(qū)差異進一步擴大，這會影響中央政府在地方的稅收收入，加劇地區(qū)之間的摩擦，甚至引發(fā)地區(qū)沖突，從而削弱國家能力并威脅內部穩(wěn)定。而地區(qū)權力過大則容易導致反叛或分裂，這直接削弱了中央維護政權穩(wěn)定和國家統(tǒng)一的實力。 因此，為了維持內部穩(wěn)定，古代統(tǒng)治者一方面要縮小地區(qū)間的差異，加強地區(qū)間的協(xié)調，另一方面要將軍事、行政、稅收等權力盡可能收歸中央，以便削弱地區(qū)的權力。相對而言，地區(qū)的努力積極性和信息傳遞的質量在此并沒有那么重要。因此，我們得到假說2：為了維護內部穩(wěn)定，集權成為最優(yōu)的制度安排。

仍以雍正皇帝為例。在西北平叛之后，雍正集中精力維護內部穩(wěn)定，主要工作是整頓吏治和財稅體制時，主要的改革舉措包括清理虧空、官紳一體納糧，以及攤丁入畝、火耗歸公。為了推進“新政”，雍正將手握重兵的年羹堯調離并最終處死，自己大權獨攬，并將應對西北軍情的臨時機構軍機處變成常設的實體機構，在實際上取代了內閣的權力。他不僅在中央層面高度集權，而且通過設立“粘桿處”和“密折奏事”等措施大大強化了中央的信息獲取能力。

最后討論作為一種均衡的制度體系。為了有效地維護集權制度，古代統(tǒng)治者會設計一整套制度安排來縮小地區(qū)之間的差異和削弱地區(qū)權力。在激勵機制方面，古代統(tǒng)治者會加強對郡縣的監(jiān)督，而不是通過以結果為導向的激勵機制來鼓勵郡縣自主發(fā)展。在選拔官員方面，古代統(tǒng)治者會更看重郡縣官員的忠誠，即要求他們如實向朝廷匯報地方情況。 在政策執(zhí)行方面，朝廷制定的政策在郡縣執(zhí)行過程中不能留有過多空間，甚至會實行“一刀切”的政策。 在行政區(qū)劃方面，為了削弱郡縣挑戰(zhàn)朝廷的實力，防止內亂，朝廷會傾向于按照“犬牙交錯”的原則來劃分地區(qū)邊界，即打破由山川河流構成的自然地理邊界，人為地將不同地理單元的行政區(qū)劃相互嵌入，以防止某個郡縣形成割據(jù)并對抗朝廷。因此，集權作為一種均衡的制度體系，至少包含了監(jiān)督、忠誠、“一刀切”、犬牙交錯這些組成要素。

相反，在分權制度下，古代統(tǒng)治者重點考慮如何調動地方積極性來應對外部威脅。因此，在激勵機制方面，朝廷統(tǒng)治者會提高對郡縣官員的激勵強度，具體表現(xiàn)為依據(jù)結果對官員進行考核，而不是監(jiān)督其工作過程。在選拔官員方面，朝廷會更看重郡縣官員的專業(yè)能力，因為它需要郡縣官員充分發(fā)揮創(chuàng)造性和創(chuàng)新精神。在政策執(zhí)行方面，必須允許各地因地制宜制定細化政策，形成多樣化的格局。在行政區(qū)劃方面，為了讓郡縣有能力應對外敵入侵，朝廷在設置地區(qū)邊界時會傾向于按照“山川形便”的原則來劃界，即根據(jù)山川河流的自然地理特征來劃分行政區(qū)域，避免同一個行政區(qū)域內有山川河流的阻隔，從而有利于農耕生產和商貿流通。因此，分權作為一種均衡的制度體系，至少包含了激勵、能力、多樣化、山川形便這些組成要素。

我們將上述內容歸納為假說3：集權和分權都是一整套制度安排，集權均衡包括了加強對官員的監(jiān)督、強調官員的忠誠、地方執(zhí)行政策時貫徹“一刀切”原則、地區(qū)劃界遵循犬牙交錯原則；而分權均衡包括了對官員的激勵、強調官員的能力、允許地方在執(zhí)行政策時體現(xiàn)多樣化、地區(qū)劃界遵循山川形便原則。

三、對唐宋盛衰和歷史周期現(xiàn)象的解釋

根據(jù)本文提出的“內外沖突的雙均衡分析框架”，外部威脅傾向于導致分權制度，而內部威脅則傾向于導致集權制度，且集權或分權制度均包含了一整套互補的具體制度。這一簡潔的框架與中國歷史上一些朝代的重大制度變遷和興衰更替現(xiàn)象基本吻合。

（一）唐朝的山川形便和藩鎮(zhèn)割據(jù)

中國歷史上的“盛世”唐朝其實一直面臨嚴重的外部威脅。突厥、吐蕃、契丹和南詔等邊境少數(shù)民族政權不斷威脅著唐朝政權。唐太宗李世民剛即位時，頡利可汗率領的東突厥軍隊甚至逼近首都長安，迫使李世民簽訂城下之盟，“以金錢換和平”。之后，長安曾六次被敵軍或叛軍攻陷。因此，在唐朝前期和中期之前，統(tǒng)治者面臨的主要挑戰(zhàn)是外部威脅（外部穩(wěn)定），而不是內部威脅（內部穩(wěn)定）。 為應對嚴峻的外部威脅，朝廷必須充分調動地方在防御外敵方面的積極性，因此總體上采取了分權制度，這與假說1相符。在治理架構上，唐初地方只設州縣兩級，而州的數(shù)量超過300個。在這種情況下，朝廷實際上難以直接管理各州的事務，各州擁有較大自主權。在行政區(qū)劃方面，唐太宗依據(jù)山川形便的原則將天下劃成十道：先沿著黃河、秦嶺—淮河、長江以及南陵橫切四刀，再沿著南北向的次要山川太行山、西河、隴山、桐柏山和嘉陵江豎切五刀，形成十個自然區(qū)域，構成了全國的十道。除山南道東西界以外，其他各道之間都有明確的山川界線。 顯然，這種劃界原則一方面有利于各地利用天然屏障拒敵于國門之外，另一方面有利于各地根據(jù)地理特征發(fā)展本地經(jīng)濟，從而壯大本地勢力。同時，為了加強邊境地區(qū)的軍事防衛(wèi)，朝廷在軍事重鎮(zhèn)設立節(jié)度使，并逐漸賦予其行政權，這種政治分權、行政分權、軍事分權和行政區(qū)劃之間的互補關系體現(xiàn)了假說3。雖然這種軍政合一的地方分權制度為唐朝抵御外敵發(fā)揮了重要的屏障作用，但是這種缺乏制約的地方分權制度為后來的“安史之亂”埋下了隱患，這是分權不利于內部穩(wěn)定的表現(xiàn)。為了平息安史之亂，孱弱的朝廷不僅無法實現(xiàn)集權，反而不得不進一步分權， 這導致了后期的藩鎮(zhèn)割據(jù)。這種惡性循環(huán)加上農民起義，最終加速了唐朝的衰亡。唐朝后期的衰敗反映了互補的制度體系存在明顯的路徑依賴特征和積重難返的弊病。

（二）北宋的強干弱枝和守內虛外

唐朝之后的北宋吸取了前朝的分權教訓，在制度安排上走向了另一個極端，即對內加強集權，但這又削弱了抵御外敵的能力。陳橋兵變之后，宋太祖趙匡胤一方面通過“杯酒釋兵權”解除“創(chuàng)業(yè)元老”的權力威脅，另一方面從制度上加強中央集權。在中央層面，通過設立“三司”削弱宰相和六部的權力，并且讓各部官員相互制衡。為了制衡官員，北宋甚至實行了一種畸形的官職制度：等級、職位和職務三者分離。例如，一個官員擔任工部侍郎，屬于正二品，但可能沒有實際職務，也可能在吏部管事，而吏部侍郎可能在戶部任職。 在朝廷和郡縣的關系上，實行“強干弱枝”：一是虛化地方節(jié)度使的職權，由朝廷命官擔任知州、知府；二是剝奪地方財權，將地方大部分賦稅集中到朝廷；三是在軍事方面對決策權、調兵權和統(tǒng)兵權進行分割制衡，并設立監(jiān)軍制度，同時將大部分精銳部隊布置在京城周圍，只留下普通軍隊分別駐扎在各個地方。在處理內部威脅和外部威脅的關系上，宋朝對內保持朝廷對郡縣的絕對控制，對外則只有形式上的強大。 這種“守內虛外”的格局是強干弱枝的必然結果。集權雖然降低了內部威脅，但難以應對外部威脅，導致軍事決策滯后、總體動員力渙散、作戰(zhàn)指揮被動僵化以及軍隊士氣低下。 毫不奇怪，這種“兵不識將，將不專兵”制度安排一定會使軍隊戰(zhàn)斗力大為削弱，最終發(fā)生“靖康之變”，北宋被金國所滅。北宋的興衰從反面印證了假說2和假說3。

（三）制度韌性與“黃炎培之問”

唐朝和北宋作為中國歷史上的“盛世”，其由盛轉衰的過程從不同角度為我們提供了一副歷朝歷代治亂循環(huán)的拼圖。一個朝代在建政初期如果面臨嚴重的外部威脅，會采取分權的制度安排；分權促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，但導致地區(qū)差異擴大以及地方勢力壯大，從而加劇內部威脅；為了應對內部威脅，朝廷試圖削減地方權力；地方勢力不滿，進而挑戰(zhàn)朝廷，引發(fā)內亂；內亂加上外患，導致國家滅亡。相反，若建政初期面臨嚴重的內部威脅，則會采取集權的制度安排，但過度集權又會削弱地方力量，從而在面臨外部威脅時，無法有效抵制入侵，此時如果內部權力過度集中導致腐敗行為，則政權很快會走向崩潰。總之，由于外部威脅的存在以及內部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定之間的沖突，國家必須根據(jù)形勢變化靈活地調整集權或分權制度，這就導致國家治理在制度上總體現(xiàn)為集權或分權的交替。王朝更替的原因可簡單概括為：面臨內憂（或外患）→實行集權（或分權）→無法平定外部威脅（或內亂）→國家衰敗。

那么，導致國家衰敗的原因是集權制度或者分權制度本身嗎？并非如此簡單。如前所述，從靜態(tài)的角度講，在面臨外部威脅和內部資源約束的前提下，古代統(tǒng)治者實行分權或者集權是一種均衡。關鍵問題是，很多政權難以根據(jù)內外部形勢的變化進行動態(tài)調整，達到新的均衡，從而偏離了最優(yōu)的制度安排，出現(xiàn)了制度僵化（institutional rigidity）。制度僵化阻礙了效率提升，并最終導致政權在競爭中失敗。一個政權出現(xiàn)制度僵化的原因通常有三種：一是形勢誤判，即君主錯誤地判斷了內部穩(wěn)定和外部穩(wěn)定中哪個才是主要的挑戰(zhàn)。在科層中，自下而上傳遞的信息通常是不完整的、扭曲的，這會導致最高統(tǒng)治者錯誤地判斷維護內部穩(wěn)定或者外部穩(wěn)定的代價。二是路徑依賴，即從舊的制度轉向新的制度需要承受巨大的沉沒成本和時間成本，并且一旦這種制度改革的收益不能盡快兌現(xiàn)，就更容易遭遇既得利益集團的阻礙，從而導致改革失敗。比如，安史之亂后，唐朝幾任皇帝都想削藩，結果功敗垂成。先是唐順宗李誦即位后立即發(fā)動了“永貞革新”，試圖削減宦官和藩鎮(zhèn)的權力，結果被宦官集團反撲，只做了半年皇帝，然后被迫退位，并很快去世。他的兒子唐憲宗李純吸取教訓，通過軍事手段逐步削藩，但是后期因為重用宦官并且政事懈怠，結果自己暴崩。其子唐穆宗李恒即位后，高估了削藩成果，采取消兵之策，結果重蹈藩鎮(zhèn)之禍，自己也在四年之后暴崩。此后的皇帝雖然也想抑制宦官、裁撤藩鎮(zhèn)，但終究沒有成功。三是制度兼容，即某項改革舉措與已有的制度不兼容，或者缺乏配套改革措施，導致改革失敗。集權制度或分權制度作為一整套制度體系，其內部不同機制或政策之間是相互兼容的。因此，當總體制度不合適時，單靠某項制度的改革并不能扭轉方向，有時不僅于事無補，甚至雪上加霜。這印證了經(jīng)濟學中的“次優(yōu)原理”（second-best principle）：當存在多種扭曲時，減少一個扭曲未必提高效率，增加另一個扭曲也未必降低效率。因此，成功的國家治理體制的改革通常必須是系統(tǒng)性改革，然而系統(tǒng)性的改革又往往因為積重難返而失敗，這就是制度不適應形勢導致國家衰敗的重要原因。從相反的角度講，那些能夠根據(jù)內外部形勢靈活地調整制度，從而讓新的制度再次提高效率的國家，也就是這些具備“制度韌性”（institutional resilience）的國家，才能實現(xiàn)長治久安。

內外沖突的雙均衡模型為王朝更迭提供了一個可能的解釋，從而回答了“黃炎培之問”。 1945年夏季，民主人士黃炎培先生應邀走進中共領袖毛澤東的窯洞。黃炎培指出歷史上的政權都是“其興也勃焉，其亡也忽焉”，很難跳出這種周期率的支配力。毛澤東從民主監(jiān)督的角度提出了破解之道，回答了“黃炎培之問”。不妨進一步追問，為什么會出現(xiàn)歷代政權的興亡周期呢？我們認為，政權興盛往往是國家確立了適應當時內外部形勢的集權或分權制度，而衰亡則是因為已有的制度無法適應新的內外部形勢。畢竟，統(tǒng)治者對形勢的誤判、路徑依賴以及制度兼容方面的問題，都會導致一個國家很難具有長期的制度韌性。從這個意義上講，所有的王朝興衰實際上就是制度失靈和制度錯配。

四、結論

中國作為一個擁有幾千年文明歷史的古老國家，為我們今天研究制度變遷和國家治理提供了獨特并且寶貴的素材。本文試圖從組織經(jīng)濟學的角度回答一個問題：在交通和通信不發(fā)達的古代，國家治理何以可能。我們認為，面對外部威脅或內部威脅，追求政權穩(wěn)定的古代統(tǒng)治者必須構建一整套相互兼容的制度體系，才能維持長期的大一統(tǒng)局面。當外部威脅成為主要壓力時，古代統(tǒng)治者傾向于實行分權的制度安排；而當內部威脅成為主要壓力時，古代統(tǒng)治者傾向于實行集權的制度安排。不管是在分權制度還是集權制度下，對官員的激勵機制、選拔機制、執(zhí)行政策的自主權以及地區(qū)疆界的劃分，都是這套制度體系的重要組成部分。當內外部形勢發(fā)生變化時，古代統(tǒng)治者必須及時調整制度體系，否則就會出現(xiàn)制度失靈和國家衰敗，這從一個角度解釋了歷代王朝的更替過程。

當然，對宏大而綿長的歷史進行抽象的理論分析，不免產生“掛一漏萬”的問題。本文概括的集權—分權理論未必適合每個朝代，因為中國歷史實在是紛繁復雜。本文也沒有明確區(qū)分政治分權、行政分權、經(jīng)濟分權和軍事分權，它們之間可能存在多樣化的組合。我們期待歷史學、經(jīng)濟學或政治學等領域的學者們在今后的研究中解決這些問題。

（注：作者單位為中國人民大學。作者感謝與陳雨新、桂林、梁平漢、苗彬、沈吉、尤婧、朱萸等人的討論，感謝國家社會科學基金萬人計劃領軍人才項目“大國博弈視角下統(tǒng)籌發(fā)展和安全的經(jīng)濟學邏輯研究”（22VRC157）的資助。文責自負。）

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