國際工程總承包的風險識別

出海是2023年-2024年中國企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵詞之一。繼2017年國務院頒布修訂后的《對外承包工程管理條例》后，2024年5月，商務部公布《對外承包工程項目備案和立項管理辦法》。在共建“一帶一路”倡議引領(lǐng)下，越來越多的企業(yè)將目光投向海外市場。

工程項目的自身特性決定了其具有高風險性，有效地控制風險是項目得以順利進行并最終使各方滿意的基本保證之一。相比于一般的國內(nèi)工程項目而言，國際工程在政治、經(jīng)濟、法律、文化環(huán)境等各方面更為復雜；在技術(shù)規(guī)范、商業(yè)運作模式上與國內(nèi)從事的同類工程項目也存在較大差異。國際工程項目對于立志于參與國際工程項目總承包的國內(nèi)企業(yè)而言，需要處理的各方利益關(guān)系更加多樣，風險識別與分配問題也就更加棘手。

作者 | 周月萍、紀曉晨、孟奕

國際工程總承包的風險識別

國際工程總承包作為一種綜合性的國際經(jīng)濟合作形式，涉及境外工程項目投融資、設計咨詢、設備采購、建設施工、運營管理等多個方面。風險貫穿于各個環(huán)節(jié)，風險因素間具有緊密的內(nèi)在聯(lián)系，并顯示出多層次的、全局性的影響。因此，風險識別是有效規(guī)避風險的第一步，也是其他后續(xù)工作的前提和基礎。根據(jù)風險的來源不同，可以將國際工程總承包風險分為工程外部風險和工程內(nèi)部風險。

壹、工程外部風險

工程外部風險是國際工程所處外部環(huán)境下所面臨的普遍性風險，包括政治風險、經(jīng)濟風險、法律風險、社會文化風險等。

1、政治風險

政治風險是指由于國際工程項目所在國的政治環(huán)境發(fā)生變化從而給總承包商帶來經(jīng)濟損失的可能性，主要表現(xiàn)在政局的穩(wěn)定性、國家的對外政治關(guān)系、戰(zhàn)爭與動亂、政府信用以及國有化風險等方面。

隨著世界形勢的變化，政治風險已經(jīng)成為當今國際工程承包企業(yè)面臨的主要風險之一。以中國交建城建的馬來西亞東海岸鐵路項目為例，該項目雖在2023年12月順利啟動了軌道工程啟動儀式，但項目自2016年啟動以來，亦歷經(jīng)波瀾。據(jù)報道：該項目開工后，因2018年馬來西亞長期執(zhí)政黨國民陣線敗選，負責簽訂東海岸鐵路項目的原總理納吉布卸任，總理職位由馬哈蒂爾繼任。而馬哈蒂爾上任后即以項目建設成本超額、造價過高等要求項目停工。此后，歷經(jīng)兩國政府以及相關(guān)公司8個多月的談判，項目以縮短線路、改道并削減三分之一成本等方案，最終達成附加協(xié)議。東海岸鐵路項目的波折之路，就是中國承包商在國際工程承包路上的一個縮影，是典型的他國政府違約。

此外，戰(zhàn)爭與地緣沖突也會縮減基礎設施市場需求。雖然戰(zhàn)亂后的重建將帶來大量基礎設施建設需求，但在動亂沖突期，項目停工將導致施工期限被迫拖延、停窩工期間損失增加、復工后的建設成本提高；戰(zhàn)爭也使得長期、大規(guī)模的基礎設施投資和建設變得更為困難。2023 年以來，全球地緣沖突持續(xù)發(fā)酵，烏克蘭危機、巴以沖突以及部分國家不斷動蕩，影響基礎設施市場發(fā)展。

事實上，海外工程從不是一項完全純粹的商業(yè)投資，或多或少均會受到當?shù)貒我蛩氐挠绊憽Ｕh斗爭或政權(quán)更替，很容易導致正在海外開拓市場的中國企業(yè)或國際工程項目成為其犧牲品。因此，在項目前期投標階段就必須重視工程所在地政治風險的研究，加強項目的政治風險管理。

2、經(jīng)濟風險

經(jīng)濟風險是指國際工程承包市場所處的經(jīng)濟形勢和項目所在國的經(jīng)濟實力、經(jīng)濟形勢、經(jīng)濟發(fā)展水平等方面的不確定因素導致經(jīng)濟損失的可能性，主要表現(xiàn)在通貨膨脹及投資形勢的變化、外匯及利率變動導致價款支付風險、建筑材料或人工工資大幅度上漲的風險，或所在國經(jīng)濟形勢惡化等方面。

經(jīng)濟風險屬于國際工程承包中最為常見的風險，特別是在通貨膨脹嚴重、貨幣價值不穩(wěn)定的發(fā)展中國家，國家的經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定性時刻威脅著工程材料的價格，材料價格又影響著工程的成本，導致總承包商將會面臨的一定經(jīng)濟損失。如果通貨膨脹率較高，項目結(jié)算時的費用相比施工成本而言可能將沒有任何利潤。

3、法律政策風險

法律風險是指國際工程項目所在國的法律政策發(fā)生變化從而給總承包商帶來經(jīng)濟損失的可能性，包括法律制度的不健全、法律政策的差異以及法律政策不穩(wěn)定等方面。如果項目所在國法制不健全，或者政策變動頻繁，會使得項目實施過程中的不確定因素增加，承包商無法進行合理的預測，甚至無法通過法律來保護自己的正當權(quán)益。

當?shù)貒臏嗜胝摺⒍愂罩贫取⑼赓Y的限制條件或不平等待遇、勞工輸入或使用的限制、對進口設備或材料的限制等均會對工程施工的進度及成本造成影響。如印尼對本國勞工保護極為嚴格，對外國勞工的使用要求非常苛刻，工作簽證簽發(fā)要求很高，除高級管理崗位和高級技術(shù)人員之外，本國勞工可以勝任的工作，一般不允許使用外國勞工。而政府機關(guān)的辦事程序也會對工程承接產(chǎn)生影響。

因此，國際工程總承包企業(yè)必須要重視法律政策的盡調(diào)，關(guān)注法律的差異，熟悉項目所在國的法律環(huán)境，避免法律風險帶來的損失。

4、自然環(huán)境風險

自然環(huán)境風險是指國際工程總承包項目所在地的自然環(huán)境因素引起的阻礙項目建設的可能性，包括自然災害、工程地理位置、民眾環(huán)保意識等因素。

基建和環(huán)保的沖突在歐洲國家司空見慣，如波蘭A2項目中，業(yè)主方就要求承包商在高速公路通過區(qū)域為蛙類和其他大中型動物建設專門的通道，避免動物在高速公路上通行時被行駛的車輛碾死，而投標時，中國承包商對于該通道成本并沒有明確預算，造成實際施工中，環(huán)保成本巨額增加。

5、社會文化風險

社會文化風險是指國際工程總承包項目所在國存在的社會環(huán)境、宗教文化、風俗習慣等引起的阻礙項目建設的不確定因素。不同的國家、民族往往在宗教信仰、風俗習慣和交往方式等方面存在巨大的差別，如果雙方不能在交往中實現(xiàn)概念、意義上的對接，就容易釀成誤解，影響項目進展，甚至引發(fā)敵意和沖突。如沙特麥加輕軌項目中，沙特作為宗教國家嚴禁非穆斯林人員進入圣地麥加和麥地那。因此在部分位于麥加的路段中，項目無法使用非穆斯林的國內(nèi)工人施工，中方承包商不得不重新尋找當?shù)丶皣鴥?nèi)的穆斯林工人，導致人力成本迅速增加。

貳、工程內(nèi)部風險

工程內(nèi)部風險指與工程總承包模式的專業(yè)特點相關(guān)的，在設計、簽約、采購、分包、施工、運營等各個階段專屬于特定項目的風險。工程總承包模式所涉及的階段不同，所引起的風險也會不同。

1、設計風險

大部分的總承包模式都包含設計階段，包括設計、采購、施工總承包（EPC），設計、采購、施工管理承包（EPCM），設計、建造工程總承包（DB）等。以EPC為例，該模式下，工程項目通常由業(yè)主根據(jù)項目的功能描述以及有關(guān)要求進行招標，這種招標也稱為“功能性招標”。與施工總承包按圖紙招標不同，EPC模式下業(yè)主在招標文件中所提出的僅僅是工程項目的基本指標，并非詳細的技術(shù)規(guī)范，承包商因此而承擔的風險較大。

而且，業(yè)主一般都會在EPC合同中，約定業(yè)主對其提供的資料的準確性不承擔責任，而將EPC項目履行過程中可能產(chǎn)生的絕大部分風險都分配給承包商。以代表性的EPC合同F(xiàn)IDIC銀皮書為例，F(xiàn)IDIC銀皮書第5.1款約定，承包商應被視為在基準日期之前已經(jīng)仔細審查了業(yè)主要求（包括設計標準和計算說明），并對其準確性負責。承包商從業(yè)主或其他方面收到任何數(shù)據(jù)或資料，不應解除承包商對設計和施工承擔的責任。

2、合同風險

合同是國際工程的核心要素，也是風險可能集中發(fā)生的環(huán)節(jié)。國際工程項目一般采用FIDIC合同文本。雖然銀皮書、黃皮書、紅皮書雖然同為FIDIC系列，但不同的合同文本對于承發(fā)包雙方的風險分擔設定卻差異巨大。FIDIC銀皮書對于承包商的要求較高，多數(shù)合同風險均由承包商承擔；而紅皮書作為傳統(tǒng)的施工合同文本，對于承包商而言相對公平合理。因此，選用何種合同文本對于合同后續(xù)履約將會產(chǎn)生不同的影響。

此外，總承包項目涉及的合同文本眾多，亦存在文件的優(yōu)先適用順序問題，如果文件解釋順序不明確，或承包范圍、施工內(nèi)容約定不明確，會導致在合同履行過程中產(chǎn)生爭議。

實踐中，業(yè)主還可能會利用其優(yōu)勢地位在合同中設置權(quán)利義務不對等的條款。中國承包商雖可能考慮采用“背靠背”模式轉(zhuǎn)移風險，但基于適用法律的不同，此類條款在不同國家效力如何亦會有差別。如何通過合理的風險分擔談判、風險轉(zhuǎn)移設置，以及項目管控盡量降低風險，也是走出去的承包商面臨的重要問題。

3、分包風險

工程分包對項目的順利實施有著極其重要的作用。國際工程中，業(yè)主方一般會要求承包商對工程質(zhì)量及工期責任整體負責，包括指定分包商施工的部分。仍以波蘭A2高速公路項目為例。據(jù)悉，該項目之所以折戟，其中一個原因是沒有“合格”的分包商。該項目原考慮采用部分國內(nèi)分包商，但由于簽證辦理問題，不得不使用當?shù)胤职５牵捎谥蟹匠邪膛c業(yè)主約定的付款周期約為一個月，而當?shù)胤职顓s是按周結(jié)算，加之施工過程中各因素影響，成本大幅增加，中國承包商資金壓力巨大，開始不斷拖欠分包商款項，引發(fā)當?shù)胤职逃涡惺就?lián)合抵制并提高報價。在總承包價格鎖死的情況下，項目被迫無法執(zhí)行。

4、采購風險

國際工程的采購涉及到材料設備采購、催交、檢驗和運輸?shù)裙ぷ鳎少彆r間、價格及質(zhì)量對于工程關(guān)鍵線路、工程價款及質(zhì)量安全均有著不可忽略的影響。

各國家或地區(qū)之間的材料設備價格可能存在極大差異和較大的價格浮動。項目從當?shù)夭少忂€是國外采購，應當在投標階段就列入調(diào)研了解的重點。如果需從國外采購的，還需了解進口許可規(guī)定、禁止進口規(guī)定、海關(guān)監(jiān)管機制等。

此外，國別、工程項目本身性質(zhì)，還有設計理念的差異化等，也會導致項目適用的設計、制造及檢驗等標準可能有所不同。如果相關(guān)項目的設計人員沒有對各類標準和招標文件內(nèi)容進行準確的把握和正確的理解，只依據(jù)以往經(jīng)驗采用通行標準，甚至是國內(nèi)標準，則可能因為標準不統(tǒng)一，而發(fā)生設計和建設上的沖突。

5、索賠風險

國際工程一般采用FIDIC合同版本，在發(fā)生索賠事項時，一般會要求承包商在索賠事項首次發(fā)生后28天內(nèi)提出索賠意向，并明確索賠流程。一旦承包商超期提交相關(guān)資料，即可能喪失索賠的權(quán)利。如國內(nèi)承包商承建中東某國際機場項目，該項目因業(yè)主原因延誤近兩年，但承包商未按照合同約定的28天提出索賠，導致7000萬美元的履約保函被業(yè)主沒收；而另一承包商承建的印尼某水電站項目，在發(fā)生索賠情形后，承包商及時提出了索賠意向，并保修好相關(guān)文件資料，最終通過談判成功索賠4000萬元。

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