《收費(fèi)公路PPP操作指南》：政策延續(xù)與創(chuàng)新路徑解讀

前 言

為推動(dòng)收費(fèi)公路領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作（PPP）新機(jī)制，規(guī)范操作流程，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部〈關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“115號(hào)文”）、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國(guó)人民銀行令2024年第17號(hào)，以后簡(jiǎn)稱(chēng)“17號(hào)令”），交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展改革委于2025年3月17日出臺(tái)了《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制操作指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《操作指南》”），本文旨結(jié)合《操作指南》具體內(nèi)容，對(duì)于新規(guī)在2023年以來(lái)PPP相關(guān)政策的精神延續(xù)以及在收費(fèi)公路領(lǐng)域的創(chuàng)新實(shí)踐兩方面進(jìn)行重點(diǎn)解讀。

一、《操作指南》對(duì)于PPP政策精神的延續(xù)

此次《操作指南》的主要內(nèi)容繼續(xù)延續(xù)了2023年11月以來(lái)國(guó)家層面出臺(tái)的115號(hào)文、17號(hào)令等一系列PPP新機(jī)制規(guī)定的核心政策精神，特別是在特許經(jīng)營(yíng)模式的規(guī)范實(shí)施、公平選擇特許經(jīng)營(yíng)者、嚴(yán)防地方隱性債務(wù)等方面，與現(xiàn)有政策保持高度一致。這些延續(xù)性要求為收費(fèi)公路新機(jī)制建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施提供了穩(wěn)定的政策基礎(chǔ)，確保項(xiàng)目在合法合規(guī)的框架下推進(jìn)。具體包括：

1.聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目

與115號(hào)文PPP項(xiàng)目應(yīng)強(qiáng)調(diào)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目的精神相一致，此次《操作指南》第二條開(kāi)宗明義，明確適用于以PPP新機(jī)制實(shí)施的新建、改擴(kuò)建經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“收費(fèi)公路新機(jī)制建設(shè)項(xiàng)目”），明確收費(fèi)公路新機(jī)制建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)確保經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任。

2.堅(jiān)持嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)

《操作指南》第四條和第三十五條明確提出收費(fèi)公路新機(jī)制建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)充分論證項(xiàng)目必要性和建設(shè)時(shí)機(jī)，合理測(cè)算項(xiàng)目總投資，科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、審慎開(kāi)展車(chē)流量預(yù)測(cè)和經(jīng)濟(jì)可行性分析，確保經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本，嚴(yán)禁以提前終止為由將特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)建設(shè)—移交（BT）模式變相舉債。

3.公平選擇特許經(jīng)營(yíng)者

《操作指南》延續(xù)了PPP新機(jī)制關(guān)于公平選擇特許經(jīng)營(yíng)者的要求，在第十三條、第十六條和第十七條中明確了特許經(jīng)營(yíng)者選擇的基本資格條件、評(píng)標(biāo)辦法及中標(biāo)候選人公示程序，確保特許經(jīng)營(yíng)者的選取過(guò)程公開(kāi)、公平、公正，且強(qiáng)調(diào)了不得設(shè)置不合理?xiàng)l件限制或者排斥民營(yíng)企業(yè)參與。

4.嚴(yán)格履行投資管理程序

《操作指南》第二十一條、第二十二條再次強(qiáng)調(diào)了115號(hào)文對(duì)于投資管理程序的合規(guī)要求，包括嚴(yán)格區(qū)分政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目的立項(xiàng)管理要求、支持特許經(jīng)營(yíng)者確定后法人變更手續(xù)的辦理以及項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中發(fā)生重大調(diào)整情形下的審核程序等，通過(guò)明確收費(fèi)公路按照PPP新機(jī)制實(shí)施的工作要點(diǎn)和操作流程，為各地交通運(yùn)輸主管部門(mén)、發(fā)展改革部門(mén)更好更快、合法合規(guī)地推動(dòng)收費(fèi)公路新機(jī)制建設(shè)項(xiàng)目提供指導(dǎo)。

5.切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管

《操作指南》進(jìn)一步落實(shí)115號(hào)文關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的要求，在第三十一條、第三十二條對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方面提出了具體要求，如定期開(kāi)展項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)，評(píng)估潛在風(fēng)險(xiǎn)，建立約束機(jī)制；依托全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)建立常態(tài)化信息披露機(jī)制，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)監(jiān)測(cè)分析和運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)結(jié)果等信息，以確保項(xiàng)目的順利實(shí)施和運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。

二、《操作指南》在收費(fèi)公路領(lǐng)域的創(chuàng)新指引

《操作指南》作為PPP新機(jī)制實(shí)施以來(lái)國(guó)家層面首個(gè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)收費(fèi)公路新機(jī)制建設(shè)項(xiàng)目管理出臺(tái)的政策文件，在為規(guī)范實(shí)施收費(fèi)公路新機(jī)制建設(shè)項(xiàng)目提供了詳細(xì)指導(dǎo)的同時(shí)，結(jié)合收費(fèi)公路上位法和行業(yè)實(shí)踐的特殊性，也提出了一系列創(chuàng)新性要求和亮點(diǎn)措施。這些創(chuàng)新點(diǎn)不僅體現(xiàn)了政策的靈活性，也更加有助于吸引社會(huì)資本參與收費(fèi)公路建設(shè)，擴(kuò)大有效投資，促進(jìn)交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展。具體包括：

1.明確經(jīng)營(yíng)性公路和特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)系

《操作指南》第三條為地方推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性公路的建設(shè)實(shí)施提供了“雙軌制”的實(shí)施路徑，明確經(jīng)營(yíng)性公路可以按照PPP新機(jī)制要求選擇采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，也可以按照《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等規(guī)定采用公開(kāi)招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者投資建設(shè)實(shí)施。

同時(shí)，在交通運(yùn)輸部財(cái)務(wù)審計(jì)司、國(guó)家發(fā)展改革委投資司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《操作指南》答記者問(wèn)中也強(qiáng)調(diào)了采用傳統(tǒng)投資模式和特許經(jīng)營(yíng)模式建設(shè)經(jīng)營(yíng)性公路，都應(yīng)符合《公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，以及交通運(yùn)輸部關(guān)于經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理的政策規(guī)定。而特許經(jīng)營(yíng)模式相對(duì)傳統(tǒng)模式，特許經(jīng)營(yíng)者基本條件更加嚴(yán)格，更注重優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與等，同時(shí)兩者在實(shí)施流程中也存在差異（如下圖所示）。因此，地方在開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目時(shí)應(yīng)重點(diǎn)結(jié)合項(xiàng)目特征加強(qiáng)前期對(duì)于模式的必要性和可行性論證，以合理選擇項(xiàng)目投資建設(shè)模式的組織實(shí)施。

圖1：收費(fèi)公路傳統(tǒng)投資模式實(shí)施流程

圖2：收費(fèi)公路特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施流程

2.創(chuàng)造多元化收益提升路徑

在PPP新機(jī)制下，鼓勵(lì)特許經(jīng)營(yíng)者通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，提高投資收益。此次《操作指南》第九條在該原則下，開(kāi)創(chuàng)性地提出可以采取建設(shè)期投資支持、依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、發(fā)展路衍經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)“交通+產(chǎn)業(yè)”融合等方式，提升收費(fèi)公路新機(jī)制建設(shè)項(xiàng)目總體盈利能力，拓寬社會(huì)資本收益渠道。

實(shí)踐中，路衍經(jīng)濟(jì)是近年來(lái)交通與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新方向，且多地已有成熟的發(fā)展模式和創(chuàng)新案例。例如山東省已探索出了多樣化的“交通+產(chǎn)業(yè)”融合路徑，例如推進(jìn)高速服務(wù)區(qū)綜合開(kāi)發(fā)，對(duì)沈海高速服務(wù)區(qū)、國(guó)道228瑯琊臺(tái)公路驛站等服務(wù)區(qū)進(jìn)行主題升級(jí)改造，規(guī)劃萊青高速葡萄酒文化主題服務(wù)區(qū)和膠即快速通道鶴山綜合服務(wù)區(qū)，依托公路周邊產(chǎn)業(yè)資源，形成“服務(wù)區(qū)+”新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)；推動(dòng)交旅融合，以公路為紐帶串聯(lián)沿線文旅資源，完成國(guó)道228濱海旅游公路、萊西湖環(huán)湖路、嶗山環(huán)海旅游公路等多條旅游風(fēng)景道的升級(jí)煥新工程，形成交通帶動(dòng)旅游。

3.充分激發(fā)民營(yíng)企業(yè)參與積極性

以PPP新機(jī)制關(guān)于優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與為指導(dǎo)原則，《操作指南》第十四條明確要通過(guò)完善準(zhǔn)入制度，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)通過(guò)直接投資或者獨(dú)資、控股、參股等方式積極參與收費(fèi)公路新機(jī)制建設(shè)項(xiàng)目，并要求項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)115號(hào)附件《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單》，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與。

其中，為進(jìn)一步落實(shí)關(guān)于“收費(fèi)公路項(xiàng)目（不含投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費(fèi)公路項(xiàng)目）中民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%”的要求。要求各省級(jí)人民政府或省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)可結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際情況制定關(guān)于“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并向社會(huì)公開(kāi)，使得支持民營(yíng)企業(yè)參與該類(lèi)項(xiàng)目更加有據(jù)可依。例如，2024年8月1日河南省交通運(yùn)輸廳已印發(fā)《河南省關(guān)于投資規(guī)模大建設(shè)難度高收費(fèi)公路項(xiàng)目認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)（試行）》（豫交文〔2024〕51號(hào)），確定了河南省投資規(guī)模大、建設(shè)難度高收費(fèi)公路新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

4.強(qiáng)化項(xiàng)目的全生命周期監(jiān)管

與115號(hào)文和17號(hào)令關(guān)于做好項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理、切實(shí)加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的要求相呼應(yīng)，《操作指南》通過(guò)構(gòu)建“事前審查+事中監(jiān)控+事后評(píng)估”的全生命周期監(jiān)管體系：第七條提出“事前”要求根據(jù)資金安排意見(jiàn)、行業(yè)審查意見(jiàn)等要件對(duì)特許經(jīng)營(yíng)方案進(jìn)行完善，并在核心參數(shù)上保持一致；第二十七條提出“事中”引入設(shè)計(jì)審查、成本審計(jì)及運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)，強(qiáng)化工程質(zhì)量與資金使用監(jiān)管；第三十一條提出“事后”建立移交驗(yàn)收與后評(píng)估制度，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析，定期開(kāi)展運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)，政府給予財(cái)政資金支持的需開(kāi)展相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)估潛在風(fēng)險(xiǎn)，建立約束機(jī)制，切實(shí)保障公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

結(jié)語(yǔ)

《操作指南》的發(fā)布，標(biāo)志著收費(fèi)公路領(lǐng)域PPP模式進(jìn)入規(guī)范化、制度化的新階段。通過(guò)明確實(shí)施流程、細(xì)化操作要求、強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制，該指南為吸引社會(huì)資本參與收費(fèi)公路建設(shè)、推動(dòng)交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展提供了有力保障。未來(lái)，各地交通運(yùn)輸主管部門(mén)和發(fā)展改革部門(mén)應(yīng)結(jié)合實(shí)際，合理選擇項(xiàng)目投資建設(shè)模式，充分發(fā)揮收費(fèi)公路重大項(xiàng)目牽引和政府投資撬動(dòng)作用，積極擴(kuò)大有效投資，推動(dòng)收費(fèi)公路高質(zhì)量發(fā)展。

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