賈康：經(jīng)濟(jì)形勢(shì)回顧與展望——兼論“土地財(cái)政”等問(wèn)題

本文系賈康先生在搜狐財(cái)經(jīng)年度論壇上的發(fā)言，2023.11.30。

謝謝主持人。尊敬的搜狐張朝陽(yáng)董事局主席等到會(huì)的企業(yè)界各位領(lǐng)導(dǎo)，尊敬的到會(huì)各位專家、各位嘉賓朋友，大家好！很榮幸接受我們搜狐財(cái)經(jīng)年度論壇的邀請(qǐng)來(lái)做交流。按照約定，我要先勾畫(huà)一下自己對(duì)于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)從回顧和展望結(jié)合這樣一個(gè)角度的認(rèn)識(shí)，后面還要專門(mén)說(shuō)一說(shuō)可能很多朋友關(guān)心的土地財(cái)政、房產(chǎn)稅、還有城投債這幾個(gè)概念相關(guān)的問(wèn)題。

我首先說(shuō)一下怎么認(rèn)識(shí)中國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)。這個(gè)方面，我們涉及的主題詞是要實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)。鄧小平同志最開(kāi)始的“三步走”現(xiàn)代化戰(zhàn)略構(gòu)想，于前兩步提前實(shí)現(xiàn)之后，最高決策層給出了后面第三步的半個(gè)世紀(jì)時(shí)間段里前一個(gè)節(jié)點(diǎn)目標(biāo)——全面小康，2020年也如愿實(shí)現(xiàn)了?，F(xiàn)在，正在推進(jìn)新的“兩步走”這個(gè)帶有時(shí)間表特征的現(xiàn)代化戰(zhàn)略，二十大說(shuō)這是我們的中心工作。這當(dāng)然關(guān)系到整個(gè)中華民族所有社會(huì)成員的根本利益。這個(gè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，在實(shí)際的發(fā)展態(tài)勢(shì)上如果用最簡(jiǎn)潔的指標(biāo)，看經(jīng)濟(jì)景氣水平、繁榮程度、活躍程度方面的直觀表現(xiàn)，還是要用GDP的年度增長(zhǎng)速度（一般我們說(shuō)的就是“經(jīng)濟(jì)增速”）這個(gè)指標(biāo)。一個(gè)經(jīng)濟(jì)體自己跟自己比、自己跟別人比，現(xiàn)在還找不到比它更簡(jiǎn)潔、更有代表性的指標(biāo)。當(dāng)然，它有局限性，它不能夠反映在這個(gè)指標(biāo)變化過(guò)程中間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)效益的情況，需要有其他的指標(biāo)來(lái)做成一個(gè)指標(biāo)體系，去衡量實(shí)際發(fā)展中政府官員他們要盡責(zé)的政績(jī)表現(xiàn)。這當(dāng)然還少不了民生的指標(biāo)，環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)，等等。但我們回到最簡(jiǎn)潔的發(fā)展趨勢(shì)、態(tài)勢(shì)上看，還是可以從GDP增速來(lái)做一個(gè)直觀了解。這個(gè)曲線上表現(xiàn)的，是千年之交之后的發(fā)展過(guò)程。

我們要特別注意，在有了黃金發(fā)展期特征之后，2008年世界金融危機(jī)造成嚴(yán)重沖擊，速度回調(diào)，但是在2010年我國(guó)又成功地表現(xiàn)出來(lái)站在兩位數(shù)增長(zhǎng)這樣一個(gè)水平上，2010年報(bào)出的10.6%的年度增速，跟前面改革開(kāi)放30年外界肯定為“中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡”出現(xiàn)的年均9.8%（四舍五入就是10%）是一脈相承的，特別是和小平同志1992年南巡之后，確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式走到這個(gè)時(shí)候，18年間年均增長(zhǎng)速度超過(guò)10%，是高度吻合的狀態(tài)。但是就在這一年接近年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，決策層給出的是一個(gè)帶有哲理意味的“穩(wěn)中求進(jìn)”指導(dǎo)方針。從此以后，穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)年年講，季季講，時(shí)時(shí)講，一直講到現(xiàn)在，這幾年強(qiáng)調(diào)的“六穩(wěn)”跟著“六保”，今年兩會(huì)上新任總理李強(qiáng)同志他首先特別強(qiáng)調(diào)了前三個(gè)“穩(wěn)”，第一就是我們這個(gè)曲線表現(xiàn)的增長(zhǎng)狀態(tài)的“穩(wěn)增長(zhǎng)”，跟著要“穩(wěn)就業(yè)”——這關(guān)系到對(duì)整個(gè)民生的基本支撐力，還有老百姓特別關(guān)心的物價(jià)上要“穩(wěn)物價(jià)”，其實(shí)后面穩(wěn)投資、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)預(yù)期……一樣都不能少的。中央說(shuō)這個(gè)穩(wěn)字當(dāng)頭是經(jīng)濟(jì)工作的總基調(diào)，那么合乎邏輯地我們可以體會(huì)到，一定是問(wèn)題導(dǎo)向之下有影響我們穩(wěn)定發(fā)展的矛盾糾結(jié)。

最簡(jiǎn)單地說(shuō)，2010年中央提這個(gè)方針的時(shí)候，就意識(shí)到我們的黃金發(fā)展期特征雖然還存在，但矛盾凸顯期不可回避地就在眼前展開(kāi)，必須犧牲一些速度，追求從粗放型發(fā)展到集約型發(fā)展的階段轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)中高速區(qū)間的高質(zhì)量發(fā)展。再往后把它表述為“認(rèn)識(shí)、適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)”，地方和企業(yè)要經(jīng)受陣痛，整個(gè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)要由新而入常。我說(shuō)“新”就是直觀的高速度這個(gè)時(shí)代過(guò)去了，要轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)起飛過(guò)后必然要去追求的集約增長(zhǎng)狀態(tài)，運(yùn)行的中高速怎么實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵就是這個(gè)中高速必須伴隨著高質(zhì)量。高質(zhì)量從何而來(lái)呢？中央后來(lái)明確地說(shuō)，要依靠供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來(lái)實(shí)現(xiàn)整個(gè)供給體系質(zhì)量和效益的提高，這是改革到了深水區(qū)以后的攻堅(jiān)克難，要啃硬骨頭。實(shí)際生活中間，改革已有這么多的文件，有這么多的中央指導(dǎo)，但啃硬骨頭的任務(wù)可不是那么容易就完成的。我們就是在這個(gè)制度創(chuàng)新又伴隨著科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、而且一定要有思想觀念創(chuàng)新相互呼應(yīng)結(jié)合的過(guò)程中間，在2010年以后實(shí)際經(jīng)歷一個(gè)經(jīng)濟(jì)增速下行的過(guò)程。

從曲線上來(lái)看，開(kāi)始的兩年主觀、客觀因素合在一起，我們比較快地落到經(jīng)濟(jì)增速的8%以下，再經(jīng)過(guò)三年，到2015年，是相對(duì)緩慢地落到了7%以下。2015年的下半年到2018年的上半年，曾經(jīng)有12個(gè)季度中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速在6.7%-6.9%這個(gè)很窄的區(qū)間內(nèi)波動(dòng)，當(dāng)時(shí)認(rèn)為是很有希望來(lái)由新入常實(shí)現(xiàn)一個(gè)所謂“L”型的轉(zhuǎn)換，落到這個(gè)比6%再高一些的增長(zhǎng)平臺(tái)上面。爭(zhēng)取這個(gè)平臺(tái)它的運(yùn)行時(shí)間越長(zhǎng)越好，關(guān)鍵是要通過(guò)供給側(cè)改革“三去一降一補(bǔ)”切入以后的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效益提高，使這個(gè)高質(zhì)量可以越來(lái)越合乎意愿地表現(xiàn)出來(lái)。但是就在這個(gè)時(shí)候，又一個(gè)巨大的沖擊來(lái)了——中美關(guān)系這個(gè)世界上最重要的雙邊關(guān)系出現(xiàn)了重大的變化，基辛格（這是頂級(jí)戰(zhàn)略家）很快就說(shuō)中美關(guān)系回不到從前了。所謂貿(mào)易戰(zhàn)，很快大家都知道，又結(jié)合上了科技戰(zhàn)、外交戰(zhàn)、金融戰(zhàn)，甚至人們擔(dān)心是不是還有軍事方面的擦槍走火的熱戰(zhàn)風(fēng)險(xiǎn)等等，市場(chǎng)預(yù)期明顯往下調(diào)整，原來(lái)6.7%的底線被擊穿，2019年全年只有6.1%，2019年的第四季度落到同比整數(shù)關(guān)口的6.0%。再往后，那就是三年大疫這個(gè)沖擊了，又一重的不利因素使我們?cè)鲩L(zhǎng)速度在2020年出現(xiàn)幾十年來(lái)的最低水平，只有2.3%。2021年雖然同比8.1%，但因?yàn)榍懊婊鶖?shù)很低，這個(gè)指標(biāo)的可比性很差，兩年復(fù)合平均增長(zhǎng)速度這個(gè)更可比指標(biāo)，統(tǒng)計(jì)局給出來(lái)的是5.2%，比前面的6.1%又跌去了0.9個(gè)點(diǎn)。特別是2021年的下半年情況不妙，2021年的四季度同比只有4%，已經(jīng)滑出了中高速合理區(qū)間。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在那時(shí)候就強(qiáng)調(diào)，出現(xiàn)了需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，我們必須堅(jiān)定不移貫徹經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的黨的基本路線，抓發(fā)展硬道理，把經(jīng)濟(jì)運(yùn)行維護(hù)在合理區(qū)間。我理解，中央文件上從來(lái)沒(méi)有把量值直接寫(xiě)出來(lái)的合理區(qū)間，一定是要在中高速，而中高速一般經(jīng)濟(jì)界的研究者總是覺(jué)得應(yīng)在5%以上，5%-8%大體是中高速的運(yùn)行區(qū)間。

在2021年四季度已經(jīng)落到同比4%的情況下，轉(zhuǎn)過(guò)年頭來(lái)2022年兩會(huì)上提的增速目標(biāo)是5.5%，要回升到中高速底線之上。但兩會(huì)剛剛開(kāi)完，馬上出現(xiàn)“超預(yù)期”的問(wèn)題，其后有十萬(wàn)人大會(huì)的緊急動(dòng)員，有一系列努力，但曲折發(fā)展過(guò)程中全年也只有3%的同比增速，這是幾十年來(lái)倒數(shù)第二的低速。今年，大家都記憶猶新了，兩會(huì)上提的是5%，當(dāng)時(shí)一般研究界的人士認(rèn)為，這是一定會(huì)實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)槲覀冊(cè)谌ツ?1月防疫抗疫的技術(shù)路線和基本的政策要領(lǐng)有了重大的優(yōu)化轉(zhuǎn)變以后，全國(guó)是有先有后、但總共時(shí)間段不超過(guò)兩個(gè)月，扛過(guò)了疫情的高壓力期，到今年春節(jié)的時(shí)候，有人已經(jīng)在網(wǎng)上冷不丁說(shuō)了一句，哎，怎么沒(méi)有人講奧密克戎了——這個(gè)“三年大疫”、古人所說(shuō)的“大疫不過(guò)三年”真的是這么一個(gè)樣子就扛過(guò)去了。當(dāng)時(shí)認(rèn)為今年如果我們能夠在復(fù)工復(fù)產(chǎn)這方面不出特別的意外的話，怎么也能摸高到6%。一季度的實(shí)際情況大體符合預(yù)期，往上走到了4.5%，二季度本來(lái)認(rèn)為應(yīng)該有個(gè)非常漂亮的同比增長(zhǎng)，因?yàn)槿ツ曛挥?.4%，但是四五六月間傳來(lái)的消息總體來(lái)說(shuō)和預(yù)期大相徑庭，投資繼續(xù)不振，消費(fèi)主要只有一些場(chǎng)景消費(fèi)，而且是降級(jí)的（燒烤為典型的），還有就是外貿(mào)不好出現(xiàn)滑坡（其實(shí)主要經(jīng)濟(jì)體在這一段都出現(xiàn)外貿(mào)方面的問(wèn)題）。合在一起，二季度雖然同比是6.3%，把上半年同比拉到了5.2%，但是這時(shí)候的悲觀情緒就普遍化了，國(guó)內(nèi)很多的預(yù)測(cè)者在說(shuō)形勢(shì)嚴(yán)峻，外部來(lái)了一輪新的唱衰中國(guó)的“中國(guó)崩潰論”——這樣的極端化地由外國(guó)人講中國(guó)崩潰，已不是第一輪，但是這一輪出現(xiàn)，確實(shí)有它特殊的背景。實(shí)話實(shí)說(shuō)，市場(chǎng)人士的確在這方面感覺(jué)總是信心不能夠充分提振，預(yù)期還未能夠在中央特定的引導(dǎo)之下真的出現(xiàn)明顯向好。那么之后就比較緊張地看三季度，7月份繼續(xù)傳來(lái)一些不太愉快的消息，但8月份指標(biāo)開(kāi)始向好，9月份繼續(xù)向好。前三個(gè)季度的結(jié)果出來(lái)后，我們是達(dá)到了同比5.2%，統(tǒng)計(jì)局說(shuō)只要四季度能達(dá)到同比4.4%，全年5%的引導(dǎo)性目標(biāo)就可以如愿實(shí)現(xiàn)。最新的消息是人民銀行潘功勝行長(zhǎng)在香港說(shuō)實(shí)現(xiàn)5%這個(gè)目標(biāo)沒(méi)有懸念。其實(shí)如果做得好的話，我覺(jué)得有可能高于5%?，F(xiàn)在已看到前三個(gè)季度結(jié)果出來(lái)以后，財(cái)政政策有明顯的加碼發(fā)力安排，一萬(wàn)億元特別國(guó)債既是要擴(kuò)大內(nèi)需，增加我們跟以后整個(gè)減災(zāi)抗災(zāi)防災(zāi)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還會(huì)進(jìn)一步延伸到有非常長(zhǎng)遠(yuǎn)的增加后勁兒保障意義的灌溉系統(tǒng)和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，以及城市方面防澇的海綿城市建設(shè)，而且一定會(huì)延伸到綜合管廊建設(shè)，這都是天文數(shù)字的投資才能夠解決的問(wèn)題，要一做多少年，一萬(wàn)億只是個(gè)引子錢而已。這些有效投資在擴(kuò)大內(nèi)需的同時(shí)，還一定會(huì)優(yōu)化結(jié)構(gòu)，帶出來(lái)的是繼續(xù)支撐我們的經(jīng)濟(jì)景氣向上走，夯牢經(jīng)濟(jì)向好的基礎(chǔ)。這樣一個(gè)信號(hào)是非常值得我們市場(chǎng)人士關(guān)注的。當(dāng)然，還要結(jié)合自年初以來(lái)中央三令五申反復(fù)強(qiáng)調(diào)的兩個(gè)“毫不動(dòng)搖”，有總書(shū)記重申民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)企業(yè)家是自己人；有高規(guī)格的31條支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大——應(yīng)注意大標(biāo)題里出現(xiàn)“壯大”這是第一次，已經(jīng)不止“五六七八九”了，是還要讓它繼續(xù)壯大這樣的指導(dǎo)文件；有專門(mén)的機(jī)構(gòu)組建；又有最新的一系列支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種安排，如“完成整改”的概念，有總理座談會(huì)強(qiáng)調(diào)這樣一個(gè)實(shí)際上意義重大、由數(shù)字經(jīng)濟(jì)頭部平臺(tái)公司帶頭兒另起一段振作起來(lái)，追趕硅谷引領(lǐng)創(chuàng)新大潮這樣實(shí)際的中央信號(hào)，后面應(yīng)該跟著推出一批“綠燈”項(xiàng)目，等等。

把這些結(jié)合在一起，所以我的說(shuō)法，2023年應(yīng)該看作是一個(gè)必須抓住的契機(jī)之年。這一年我們同比終于是站在了中高速的下沿上面，5%估計(jì)還可能再高一些。跟著的是什么呢？明后年會(huì)怎么樣？回顧之后的前瞻，就是大概率上我們可以避免出現(xiàn)2020和2022的那兩次新低的表現(xiàn)。我們要努力在“十四五”的后面兩年把經(jīng)濟(jì)運(yùn)行維護(hù)在5%以上。雖然現(xiàn)在很多的預(yù)測(cè)主體仍然看衰，說(shuō)明、后年還會(huì)掉到5%以下去，但我不這么認(rèn)為。中國(guó)的”成長(zhǎng)性”--就是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化還有相當(dāng)可觀的推進(jìn)縱深;中國(guó)真實(shí)的城鎮(zhèn)化水平要看那個(gè)沒(méi)有摻水的戶籍人口城鎮(zhèn)化率,現(xiàn)在只有47%,14億中國(guó)人里的大多數(shù)還沒(méi)有取得市民身份;三億多前面幾十年進(jìn)城的農(nóng)民工及其家屬大多數(shù)就是苦苦拿不到戶口，什么道理？就是我們的發(fā)展還沒(méi)走到那個(gè)份兒上，中心區(qū)域的有效供給不足以給他們基本公共服務(wù)均等化的待遇——這個(gè)問(wèn)題必須解決，靠什么解決？必須是在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行合理區(qū)間的持續(xù)運(yùn)行中，把有效供給不斷托起來(lái)，讓人民美好生活的愿望得到實(shí)現(xiàn)——那么在推進(jìn)的過(guò)程中，如果我們前瞻的話，我覺(jué)得還是要回到中央的一個(gè)基本精神：創(chuàng)新發(fā)展是第一動(dòng)力。創(chuàng)新必須以制度創(chuàng)新為龍頭，在改革的深水區(qū)按照二十大的要求，打造高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要有全套的法治化、市場(chǎng)化、規(guī)范化的營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。高標(biāo)準(zhǔn)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，按照上海自貿(mào)區(qū)開(kāi)始時(shí)的概念，就是企業(yè)應(yīng)面對(duì)負(fù)面清單，你不碰負(fù)面清單，海闊憑魚(yú)躍，天高任鳥(niǎo)飛，產(chǎn)權(quán)得到保護(hù)，環(huán)境是公平競(jìng)爭(zhēng)的，企業(yè)在自負(fù)盈虧的約束之下調(diào)動(dòng)自己所有的潛力活力去試錯(cuò)，去創(chuàng)新，法無(wú)禁止即可為；那么反過(guò)來(lái)，政府方面卻要自我革命，法無(wú)授權(quán)不可為，正面清單加責(zé)任清單，有權(quán)還必須有責(zé)，政府行為事前、事中、事后按照十八大、十九大后一向的要求，要有全套的績(jī)效考評(píng)——那么這意味著什么？對(duì)負(fù)責(zé)的官員必須有績(jī)效的評(píng)分和獎(jiǎng)懲問(wèn)責(zé)制。這是非常好的一套原則。當(dāng)然，要真正落實(shí)很不容易，我們是在這個(gè)軌道上要把制度創(chuàng)新牢牢抓住以后，帶出科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新潛力的發(fā)掘，再加上必不可少的思想觀念的創(chuàng)新，充分發(fā)揮這方面我們的成長(zhǎng)性潛力。客觀的、主觀的因素加在一起，很有希望以2023年為起點(diǎn)，結(jié)束經(jīng)濟(jì)下行過(guò)程而實(shí)現(xiàn)一個(gè)“L型轉(zhuǎn)換”。

這樣的一個(gè)前瞻之后，我覺(jué)得就要接著轉(zhuǎn)到我們會(huì)議主辦方關(guān)心的一些主題詞上。這些年困擾我們進(jìn)一步高質(zhì)量發(fā)展的，不必諱言有地方政府層面明顯的困難——財(cái)力緊張。在財(cái)力緊張的情況下，潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則，要搞隱性負(fù)債，要搞土地批租環(huán)節(jié)盡可能一次把錢拿足的土地財(cái)政短期行為，當(dāng)然還有就是以融資平臺(tái)作為主要的隱性負(fù)債的載體。融資平臺(tái)的隱性負(fù)債不能說(shuō)全是負(fù)面作用，它支持了地方政府層面貫徹自己的發(fā)展戰(zhàn)略，去延續(xù)中國(guó)特色的“地方政績(jī)錦標(biāo)賽”式的爭(zhēng)先恐后的發(fā)展中的競(jìng)爭(zhēng)，但同時(shí)由于這種債務(wù)是隱性的，它的風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期不能夠被其他更多的方面知情，一旦過(guò)了某個(gè)臨界點(diǎn)捂不住了，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)造成局部的危機(jī)，不僅要以極大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)去“救火”，而且會(huì)有政府公信力的垮塌。這種政府公信力的滑坡，在三年大疫期間我們已經(jīng)觀察到在很多地方是非常明顯的：就是最后政府做正確的事兒，你怎么說(shuō)老百姓仍然不相信，學(xué)者們把它歸結(jié)為“塔西佗陷阱”。所以，怎么樣正確地化解和土地財(cái)政、隱性負(fù)債、城投債等這些相關(guān)的關(guān)鍵詞后面這套機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)因素而能夠興利除弊？使之防范風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)然是個(gè)非常重大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是現(xiàn)在社會(huì)上的敏感問(wèn)題。其實(shí)其涉及的是一套系統(tǒng)工程式的全面把握。時(shí)間有限，我非常簡(jiǎn)單地談一下自己的認(rèn)識(shí)。

如果講市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，有共性，也有個(gè)性。中國(guó)的個(gè)性跟中國(guó)的國(guó)情、發(fā)展階段、一些我們自己的中國(guó)特色，當(dāng)然是緊密相關(guān)的。但是大前提，就是還不能以中國(guó)特色否定共性規(guī)律。走向現(xiàn)代化的前景，在整個(gè)國(guó)土開(kāi)發(fā)形成不動(dòng)產(chǎn)的這個(gè)軌道上，可以看得清楚，它需要匹配的是現(xiàn)代化的、規(guī)范的與土地開(kāi)發(fā)相關(guān)的規(guī)則體系，也要有現(xiàn)代化的稅制，而且和這個(gè)土地開(kāi)發(fā)、不動(dòng)產(chǎn)形成長(zhǎng)期可持續(xù)運(yùn)行的相關(guān)稅制里，還不可避免涉及直接稅，比如大家聽(tīng)到以后,可能一般的朋友們都感覺(jué)非常厭惡的“房地產(chǎn)稅”。實(shí)際上如果作為學(xué)者評(píng)判來(lái)說(shuō)，某種意義上講，美國(guó)也好，英國(guó)也好，他們也可以稱為地方層面亦是一種土地財(cái)政，但它的土地財(cái)政的結(jié)構(gòu)跟我們有明顯的區(qū)別。地方政府必然是在轄區(qū)里“靠山吃山，靠水吃水”，它的土地財(cái)政收入的來(lái)源，不排除有一部分國(guó)有土地的地租，這跟我們現(xiàn)在土地批租環(huán)節(jié)拿到的國(guó)有土地地租經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的資金來(lái)源，是一致的。并不是說(shuō)美國(guó)、英國(guó)是清一色的私有土地，不是這樣的，他們也有國(guó)有土地，但是他們國(guó)有土地的比重比中國(guó)要低很多，而且他們的國(guó)土開(kāi)發(fā)已經(jīng)比較飽滿以后，這個(gè)地租的水平是相對(duì)低的，不像中國(guó)可以輕易炒這個(gè)地皮，可以創(chuàng)造一輪一輪的“地王”。那么他們這種土地財(cái)政主要靠什么？就是土地開(kāi)發(fā)了以后，在工業(yè)的、商業(yè)的和住宅的不動(dòng)產(chǎn)這方面，持有環(huán)節(jié)上它都有稅。工業(yè)、商業(yè)這方面有稅，中國(guó)大同小異，也有，關(guān)鍵是什么？是住房，包括老百姓消費(fèi)性的住房。他們有美國(guó)以財(cái)產(chǎn)稅的概念稱呼著的不動(dòng)產(chǎn)稅，實(shí)際上指的就是住房——消費(fèi)用途的住房持有環(huán)節(jié)，也有這種年復(fù)一年的稅收，成為政府穩(wěn)定、大宗的收入來(lái)源，成為地方稅體系里的一個(gè)支柱。英國(guó)則稱作對(duì)房產(chǎn)主的市政稅。這都是在“地方”概念下最基層老百姓要交的直接稅，這種稅負(fù)不能轉(zhuǎn)嫁的直接稅調(diào)節(jié)之下，納稅人他們必然關(guān)心地方政府收稅以后怎么樣為公眾服務(wù)，這就實(shí)際上形成了所謂法治化取向下有公眾參與、要有民主化機(jī)制相結(jié)合的一種政府和社會(huì)成員內(nèi)洽的優(yōu)化互動(dòng)——納稅人積極地監(jiān)督著、促使著地方政府盡心盡責(zé)做好政府該做的事情。他們這種土地財(cái)政有穩(wěn)定的可持續(xù)性。當(dāng)然也不是說(shuō)沒(méi)有任何問(wèn)題，但他們可以不斷討論這些問(wèn)題，總體來(lái)說(shuō)相對(duì)穩(wěn)定地已經(jīng)運(yùn)行了非常長(zhǎng)的時(shí)間段。中國(guó)情況和這個(gè)大相徑庭，我們現(xiàn)在只有上海、重慶兩地以房產(chǎn)稅為名做了柔性切入的房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)，前兩年強(qiáng)調(diào)共同富裕以后，明確地說(shuō)要擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，卻又因?yàn)楹髞?lái)出現(xiàn)“三重困難”造成運(yùn)行中的制約，沒(méi)有實(shí)際的出臺(tái)時(shí)機(jī)。今年仍是不可能提這個(gè)事兒，因?yàn)榻衲晡覀兪且诳朔康禺a(chǎn)業(yè)界的“合成謬誤”這個(gè)軌道上，繼續(xù)把房地產(chǎn)的運(yùn)行態(tài)勢(shì)穩(wěn)住——雖然現(xiàn)在有把握說(shuō)中國(guó)的房地產(chǎn)不會(huì)出現(xiàn)有人所擔(dān)心的多米諾骨牌式的“崩盤(pán)”，但是一定還要繼續(xù)努力在波動(dòng)中讓它總體來(lái)說(shuō)穩(wěn)住，此時(shí)顯然不宜提出房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)擴(kuò)圍這種有“收縮性影響”的事項(xiàng)。中央判斷：中國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)界供求關(guān)系已經(jīng)出現(xiàn)了重大的改變，這總體來(lái)說(shuō)就是原來(lái)的賣方市場(chǎng)為主，現(xiàn)在變成了買方市場(chǎng)為主，一二線城市已經(jīng)開(kāi)始在放松行政控制這方面屢屢出手。在“認(rèn)房不認(rèn)貸”的一線風(fēng)向標(biāo)作用之下，二線的南京、青島等等城市，紛紛取消行政性的限購(gòu)，放松限貸的條件。這是解決的什么問(wèn)題？是個(gè)切入點(diǎn)，引出新的一輪回暖。中長(zhǎng)期看能不能標(biāo)本兼治？對(duì)于土地財(cái)政、大家糾結(jié)的到底中國(guó)怎么建相關(guān)的稅制，還有怎么樣減輕地方政府收支矛盾的壓力而消化城投債等不良的風(fēng)險(xiǎn)積累因素，等等，要處理為一個(gè)以配套改革面對(duì)的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

在這里我最簡(jiǎn)單地說(shuō)說(shuō)我自己認(rèn)為怎么樣配套改革。中央早說(shuō)了房地產(chǎn)業(yè)界的長(zhǎng)效機(jī)制，需要基礎(chǔ)性制度建設(shè)，這個(gè)基礎(chǔ)性制度建設(shè)首先少不了要考慮的土地制度的改革。中國(guó)的特色，是所有的建成區(qū)都是國(guó)有土地，而國(guó)有土地必然在土地使用權(quán)的這個(gè)環(huán)節(jié)上，有競(jìng)爭(zhēng)性的土地批租，這個(gè)土地批租取得的地租當(dāng)然是收入來(lái)源，進(jìn)地方政府的基金預(yù)算，但如果沒(méi)有后面不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收的呼應(yīng)，這個(gè)批租的環(huán)節(jié)上短期行為特征是不可避免的。一任地方政府關(guān)鍵的少數(shù)人，他希望一次把錢拿足支撐著自己出政績(jī)，他這一筆錢拿下來(lái)，這塊地的土地批租，要等待40年到70年之后使用權(quán)的到期才可能再來(lái)一次，會(huì)覆蓋后面的十幾屆甚至二十幾屆的領(lǐng)導(dǎo)任期，但他不會(huì)關(guān)心這個(gè)事兒——我這一屆把錢拿足辦了事情，后面的財(cái)源如何跟我沒(méi)關(guān)。這個(gè)短期行為是非常明顯的，而且暗中會(huì)形成政府方面和開(kāi)發(fā)商方面的一種共謀，一種默契：開(kāi)發(fā)商不惜以很高的地價(jià)搶到地王，然后在整個(gè)市場(chǎng)預(yù)期氛圍里后面沒(méi)有保有環(huán)節(jié)成本約束、有十分活躍的“炒房”交易的情況之下，它非常容易在高價(jià)出手，房?jī)r(jià)由此會(huì)抬上去。這個(gè)因素造成了非常不良的社會(huì)上的負(fù)面影響。改變這個(gè)機(jī)制，在土地制度建設(shè)方面必須要有基本農(nóng)田占補(bǔ)平衡機(jī)制大前提下，加上政府的土地收儲(chǔ)制度，再加上整個(gè)國(guó)土開(kāi)發(fā)合理作頂層規(guī)劃以后，從容地給城鄉(xiāng)結(jié)合部往外推移的建設(shè)項(xiàng)目供地，這是一個(gè)非常需要方方面面配套才能處理好的土地制度改革。重慶的地票制度、土地收儲(chǔ)制度是這方面改革試點(diǎn)的前沿狀態(tài)。跟著的是住房制度，就像剛才張總說(shuō)到的，不能上來(lái)先講商品房，要先講講怎么樣滿足低端的低收入和低中收入人群（包括年輕白領(lǐng)、夾心層）他們“住有所居”的需要，那么就必須先托好社會(huì)政策的底，托好保障房（這里面包括公租房，共有產(chǎn)權(quán)房和政策性長(zhǎng)租房）這個(gè)底。以后很多的大學(xué)畢業(yè)生畢業(yè)以后，可能他合理的住有所居的來(lái)源，是政府協(xié)調(diào)好沒(méi)有房東動(dòng)不動(dòng)給你提高房租威脅的相對(duì)平價(jià)的長(zhǎng)租房，當(dāng)然，社會(huì)上的普遍意識(shí)也得改變?！罢赡改镏萍s”那個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)了怎么辦？還有后面再高一級(jí)的，就是價(jià)位較低的共有產(chǎn)權(quán)房，房主可以拍出像模像樣的房產(chǎn)證，但是這個(gè)房產(chǎn)證不能隨行就市作為憑據(jù)做市場(chǎng)交易，它是政府方面和你持房的人共有的產(chǎn)權(quán)，要想進(jìn)入交易，那么第一買主是政府，不能隨行就市取得市場(chǎng)上的高價(jià)，這就封死了套利空間，而滿足了夾心層他們?cè)趺礃舆^(guò)女方家長(zhǎng)、人們實(shí)際上所說(shuō)的“丈母娘制約”這一關(guān)的中國(guó)問(wèn)題。這都是組合在住房制度改革里必須處理好的事情。跟著講，如果把底托好了——現(xiàn)在按照最新的說(shuō)法，深圳準(zhǔn)備托到60%的房源是保障房，（我覺(jué)得它離這個(gè)目標(biāo)還很遠(yuǎn)，但是它又重申了這樣一個(gè)目標(biāo)，是想學(xué)新加坡--新加坡可以做到80%），托好這個(gè)底以后，商品房的房?jī)r(jià)高或低，就絕對(duì)沒(méi)什么特別的殺傷力了——那是中產(chǎn)階層以上的人們運(yùn)用他們的支付能力可以從容地去競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)房。開(kāi)發(fā)商這方面，一定跟著市場(chǎng)預(yù)測(cè)，要考慮拿到地皮以后更多提供比較高比例的小戶型，更多考慮靠質(zhì)量而不是靠它自己原來(lái)粗放的開(kāi)發(fā)去實(shí)現(xiàn)自己投資的回報(bào)。開(kāi)發(fā)商并不注定是特別惡劣的一批人，他們也是在商言商，關(guān)鍵是要有這套制度。所以，我說(shuō)要抓好從土地制度改革到住房制度雙軌統(tǒng)籌的改革。其它再要配上什么呢？金融的雙軌制：商業(yè)金融、政策金融共同支持住房雙軌制合理的長(zhǎng)期運(yùn)行。

那么，最后還有一個(gè)要配套的稅制改革,主要就是主辦方希望我說(shuō)一下的房產(chǎn)稅，實(shí)際上就是以“房產(chǎn)稅”名義的試點(diǎn)切入，要在中國(guó)怎么樣打造房地產(chǎn)稅。這樣一個(gè)制度建設(shè)，我認(rèn)為在中國(guó)從大的方向來(lái)看勢(shì)在必行，關(guān)鍵是怎么找到可行的方案。這方面有戰(zhàn)略耐心，今年肯定不能再談它，當(dāng)下的一段是要趕快把發(fā)展向好的勢(shì)頭往上推。明年開(kāi)局的時(shí)候，也肯定不是談它合適的時(shí)機(jī)，要等到整個(gè)中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)住了，有些熱的地方的矛盾，又會(huì)更多地使方方面面關(guān)注到怎么樣找到一個(gè)合理機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)它的長(zhǎng)期平穩(wěn)健康發(fā)展，冰火兩重天畢竟還有熱的這一邊，這時(shí)候在特別熱的這些地方，先確定哪些可以是進(jìn)入房產(chǎn)稅名義下房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)擴(kuò)圍的具體的地方。我原來(lái)說(shuō)過(guò)，如果假設(shè)下這個(gè)前景的話，那比如說(shuō)深圳——打造中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)先行示范區(qū)；又比如說(shuō)浙江的杭州和寧波——打造共同富裕的示范區(qū)；還有海南——全球最大體量的自由貿(mào)易港區(qū)，應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)，怎么能讓海南對(duì)全世界講，我這兒還有行政手段的一套房屋的限購(gòu)和限貸呢？從這些地方開(kāi)始，徐圖進(jìn)展，給本土積累更豐富的經(jīng)驗(yàn),支持著規(guī)范的立法怎樣按中央說(shuō)的積極穩(wěn)妥逐漸推進(jìn)。哪怕最后立法完成了，也不可能全國(guó)一起來(lái)，只能給地方授權(quán)，有條件的地方陸續(xù)按法律來(lái)進(jìn)入這個(gè)作為直接稅的房地產(chǎn)稅征收軌道。而且在中國(guó)，我認(rèn)為絕對(duì)不能簡(jiǎn)單照搬美國(guó)那個(gè)普遍征收模式，必須給出“第一單位的扣除”，就是一定要有一個(gè)免稅的部分。比如重慶走在最前沿，它房產(chǎn)稅試點(diǎn)的時(shí)候動(dòng)了存量，當(dāng)時(shí)摸清楚轄區(qū)有三千多套花園洋房——就是獨(dú)立別墅（聯(lián)排、雙拼通通都不算），對(duì)這三千多套要每年都征稅，那么一開(kāi)始給出的規(guī)定，是扣掉180平米以后剩下的部分才交稅，如果正好是個(gè)比較小戶型的獨(dú)立別墅，只要它不達(dá)到180平米照樣可以不交稅，一分錢的稅都沒(méi)有。這就是一個(gè)社會(huì)可接受的先切入的方式。運(yùn)行幾年以后，發(fā)現(xiàn)沒(méi)有出現(xiàn)有人擔(dān)心的人家住戶來(lái)跟政府拼命，說(shuō)交這個(gè)稅我不干，一定跟你要鬧得不可開(kāi)交的情況，那么再“擰螺絲”，180平米降到120平米。這是中國(guó)特色，一定要有第一單位的扣除，就是有支付能力、住好房子、住別墅的這些社會(huì)成員，也承認(rèn)他的住宅首先有一部分是免稅的，然后再說(shuō)更高的部分按照支付能力怎么給國(guó)家金庫(kù)做貢獻(xiàn)。這些事情都是非常重要的本土經(jīng)驗(yàn)。如果在座的朋友們更多地注意到這些，大家就不要對(duì)于房地產(chǎn)稅未來(lái)的前景產(chǎn)生恐懼，它會(huì)漸進(jìn)地來(lái)做，而且一定要在中國(guó)讓社會(huì)可接受，大家慢慢地形成共識(shí)，在法治化的軌道上逐漸把這套系統(tǒng)工程按照現(xiàn)代國(guó)家、現(xiàn)代社會(huì)治理的規(guī)律性的要求，一步步把它們配起來(lái)。這方面我們是要有戰(zhàn)略耐心的。

回到現(xiàn)在，地方政府以融資平臺(tái)來(lái)進(jìn)一步發(fā)城投債過(guò)日子，非常清楚是要按要求，使這些融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)制。他們可以轉(zhuǎn)成不同形態(tài)的實(shí)體，比如說(shuō)公用事業(yè)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)公司，也可轉(zhuǎn)作地方的政策性金融機(jī)構(gòu)，也可能更充分市場(chǎng)化而脫離地方政府背景，走向全國(guó)市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)，都有可能，但是不允許他們?cè)俳o地方政府形成隱性負(fù)債——這是明確的要求?，F(xiàn)在60萬(wàn)億以上的城投債存量中隱性負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)，我們是有把握用以債化債的方案把它控制住的，以后逐漸在GDP越做越大的過(guò)程中，這個(gè)城投債里不良部分的比重會(huì)明顯縮小，這一關(guān)就過(guò)去了。

所以，總體來(lái)說(shuō)，這個(gè)系統(tǒng)工程里，我們一定要注意到中國(guó)怎么樣達(dá)到現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，是要有啃硬骨頭的配套改革?，F(xiàn)在運(yùn)行中大家感受到很多的困擾,確實(shí)是錯(cuò)綜復(fù)雜，但我們?cè)诓淮_定性旁邊還要看到確定性——再次強(qiáng)調(diào)：我認(rèn)為中國(guó)的成長(zhǎng)性這個(gè)客觀支撐，加上我們貫徹中央所說(shuō)的堅(jiān)定不移深化改革開(kāi)放大政方針，我們未來(lái)市場(chǎng)人士人生價(jià)值實(shí)現(xiàn)的主要舞臺(tái)，一定還會(huì)首選咱們960萬(wàn)平方公里的祖國(guó)大地。同時(shí)，還要胸懷世界，找到機(jī)會(huì)的時(shí)候，我們要積極參與“走出去”。以上這些，是我們選擇長(zhǎng)期主義行為模式的一種依據(jù)。

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賈 康 簡(jiǎn) 介

第十一屆、十二屆全國(guó)政協(xié)委員、第十三屆全國(guó)政協(xié)參政議政人才庫(kù)特聘專家，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院創(chuàng)始院長(zhǎng)，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、博導(dǎo)。曾長(zhǎng)期擔(dān)任財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)。北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問(wèn)或咨詢委員，北京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、國(guó)家行政學(xué)院、中央社會(huì)主義學(xué)院、南開(kāi)大學(xué)、武漢大學(xué)、廈門(mén)大學(xué)、安徽大學(xué)等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項(xiàng)目，到美國(guó)匹茲堡大學(xué)做訪問(wèn)學(xué)者一年。1995年享受國(guó)務(wù)院政府特殊津貼。1997年被評(píng)為國(guó)家百千萬(wàn)人才工程高品質(zhì)層次學(xué)術(shù)交流帶頭人。多次受黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)同志之邀座談經(jīng)濟(jì)工作。擔(dān)任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)“財(cái)稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)、黃達(dá)—蒙代爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)和中國(guó)軟科學(xué)大獎(jiǎng)獲得者。國(guó)家“十一五”、“十二五”、“十三五”規(guī)劃專家委員會(huì)委員、國(guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜椅瘑T會(huì)成員。2013年，主編《新供給：經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的中國(guó)創(chuàng)新》，發(fā)起成立“華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院”和“新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)50人論壇”（任首任院長(zhǎng)、首任秘書(shū)長(zhǎng)，第二屆理事會(huì)期間任首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)》、《供給側(cè)改革：新供給簡(jiǎn)明讀本》以及《中國(guó)的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評(píng)中國(guó)圖書(shū)評(píng)論學(xué)會(huì)和央視的“2016年度中國(guó)好書(shū)”）》，2016年出版的《供給側(cè)改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國(guó)家圖書(shū)館評(píng)為全國(guó)精品教材。2017-2020年又撰寫(xiě)出版《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論模型與實(shí)踐路徑》、《供給側(cè)改革主線上的未來(lái)財(cái)稅》、《財(cái)政學(xué)通論》等多部專著。2021年與劉薇合作《雙循環(huán)新發(fā)展格局》一書(shū)又獲評(píng)“2021年度中國(guó)好書(shū)”。根據(jù)《中國(guó)社會(huì)科學(xué)評(píng)估》公布的2006～2015年我國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)6268種學(xué)術(shù)期刊700余萬(wàn)篇文獻(xiàn)的大統(tǒng)計(jì)分析，賈康先生的發(fā)文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數(shù)3429，遙居第一，是經(jīng)濟(jì)學(xué)核心作者中的代表性學(xué)者。

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做學(xué)問(wèn)的甘苦，如魚(yú)在水，冷暖自知，不足為外人道，但關(guān)于做學(xué)問(wèn)的“指導(dǎo)思想”，我愿意在此一披襟懷：寫(xiě)出一些論文或著作并不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭(zhēng)取為人類的思想認(rèn)識(shí)之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過(guò)眼煙云，而真正的學(xué)術(shù)和真知灼見(jiàn)，才能垂諸久遠(yuǎn)。

—— 賈 康

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