「關注|解讀」一身轉戰三千里：平臺企業金融業務“罰單”分析

近日，國家對平臺企業金融業務及金融科技領域的違法行為作出了多項處罰。2023年7月6日，中國證券監督管理委員會浙江監管局對螞蟻（杭州）基金銷售有限公司（下稱“螞蟻基金”）及其負責人作出行政處罰（中國證監會浙江監管局行政處罰決定書〔2023〕 22號，下稱“螞蟻基金案”），對螞蟻基金罰款7368萬元并對公司總經理給予警告、處以罰款。[1]次日，國家金融監督管理總局（下稱“金監總局”）對螞蟻科技集團股份有限公司（下稱“螞蟻科技”）作出行政處罰（金罰決字〔2023〕1號，下稱“螞蟻科技案”），沒收其違法所得112977.62萬元，罰款263270.44萬元，罰沒合計376248.06萬元。[2]金監總局作出處罰的同日，中國人民銀行發布一系列行政處罰，其中以對支付寶（中國）網絡技術有限公司（下稱“支付寶”）與螞蟻科技及其相關企業和個人的處罰（銀罰決字〔2023〕26-33號，下稱“支付寶及螞蟻科技案”）[3]、對財付通支付科技有限公司（下稱“財付通”）及其相關個人的處罰（銀罰決字〔2023〕34-38號，下稱“財付通案”）[4]最為矚目。在上述由央行作出的兩組處罰中，支付寶被處以警告，并被沒收違法所得83091.414113萬元，罰款223115.389033萬元；財付通被處以警告，并被沒收違法所得沒收違法所得56612.388789萬元，罰款242677.827882萬元。

中國人民銀行在作出處罰的同時發布公告[5]。公告指出，螞蟻集團及旗下機構過往年度“在公司治理、金融消費者保護、參與銀行保險機構業務活動、從事支付結算業務、履行反洗錢義務和開展基金銷售業務等方面”存在違規行為，因此“金融管理部門依據《中國人民銀行法》《反洗錢法》《銀行業監督管理法》《保險法》《證券投資基金法》《消費者權益保護法》等，對螞蟻集團及旗下機構處以罰款（含沒收違法所得）71.23億元。”同時央行指出，螞蟻集團并非唯一受到處罰的機構。“針對以往執法檢查中發現的問題，金融管理部門近期也對郵儲銀行、平安銀行、人保財險和財付通公司等實施了行政處罰。”而這正是我國“自2020年11月以來，從依法加強監管和有效防范風險的角度出發，金融管理部門督促指導螞蟻集團、騰訊集團等大型平臺企業全面整改金融活動中存在的違法違規問題”的階段性成果。自此，“平臺企業金融業務存在的大部分突出問題已完成整改。金融管理部門工作重點從推動平臺企業金融業務的集中整改轉入常態化監管。”

同時，央行指出“金融管理部門將完整、準確、全面貫徹新發展理念，著力提升平臺企業金融業務常態化監管水平，依法將各類金融活動全部納入監管，確保同類業務適用同等監管規則，實現公平監管。”“堅持‘兩個毫不動搖’，落實促進平臺經濟健康發展的金融政策措施，支持、鼓勵平臺企業持續提升金融普惠性，推動科技金融創新，增強國際金融競爭力，更好地服務實體經濟和民生需求。”這一表述，透露出我國堅持對金融科技的監管依據新發展理念，秉持“促進創新發展”和“防范創新風險”兩條主線，在堅持創新驅動服務實體經濟和民生需求的同時，根據“堅持安全第一、預防為主”的精神建立金融科技風險防范的常態化有效監管機制，通過“依法將各類金融活動全部納入監管，確保同類業務適用同等監管規則”的方式，遏制金融科技的迅捷發展推動形成的跨界經營、跨業經營和跨域經營的金融業態背景下金融風險交織擴散的決心。[6]

下文，將以上述四起行政處罰的具體內容為基礎，結合學界和實務界部分文獻觀點，簡要分析本輪行政處罰的具體內容。

金融控股公司的公司治理、關聯交易與資本實力

“支付寶及螞蟻科技案”銀罰決字〔2023〕27號、28號處罰中針對螞蟻科技、杭州君瀚股權投資合伙企業（有限合伙）和杭州君澳股權投資合伙企業（有限合伙）提及的“公司治理”“關聯交易”與“資本實力”要求，有實務人士猜測，由于支付機構的相關法規并未比照商業銀行的監管規則針對股東公司治理、關聯交易和資本實力出臺相關監管文件，結合受罰主體的商業性質，該處罰的根據可能是《金融控股公司監督管理試行辦法》與《金融控股公司關聯交易管理辦法》。[7]

《金融控股公司監督管理試行辦法》第2條將金融控股公司界定為“依法設立，控股或實際控制兩個或兩個以上不同類型金融機構，自身僅開展股權投資管理、不直接從事商業性經營活動的有限責任公司或股份有限公司”。金融控股公司雖然能取得規模經濟、協同效應和分散經營風險等優勢，[8]但也存在諸多風險。

第一，內部關聯交易風險。根據《金融控股公司關聯交易管理辦法》第14條的規定，關聯交易主要包括貸款、融資租賃和金融衍生品交易等投融資類管理交易，自用動產與不動產買賣、信貸資產買賣等資產轉移類關聯交易，提供征信、信用評級、金融信息共享等提供服務類關聯交易，以及存款、保險業務和互相投資等其他類型關聯交易。關聯交易的存在，可能導致的金融風險轉移與累計，且可能在其控制的多種金融機構之間發生內部利益沖突。這要求金控公司健全內部控制和公司治理，確認、評估、監控集團內部所有的關聯交易，增加內部關聯交易的透明度，并采取嚴格的防火墻措施。[9]為治理金控公司的關聯交易，《金融控股公司監督管理試行辦法》第三章專門制定了關于公司治理與協同效應的規則，其中第22條強調了“金融控股公司與其所控股機構之間、其所控股機構之間在開展業務協同，共享客戶信息、銷售團隊、信息技術系統、運營后臺、營業場所等資源時，不得損害客戶權益，應當依法明確風險承擔主體，防止風險責任不清、交叉傳染及利益沖突。”

第二，資本風險。從表面上看，集團公司作為一個整體的資本應等于母子公司資本之和，但實際上母公司對子公司的投資金額作為資本在母公司和子公司之間被重復計算，若子公司再將其資產的一部分以長期股權投資的形式投入其子公司，則這筆投資金額將再次被重復計算，從而導致資本實力“虛高”。[10]為緩解此種情況的負面影響，《金融控股公司監督管理試行辦法》第7條第1款第1項要求金融控股公司“實繳注冊資本額不低于50億元人民幣，且不低于直接所控股金融機構注冊資本總和的50%”，第12條第4款要求對“金融控股公司的資本合規性實施穿透管理，向上核查投資控股金融控股公司的資金來源，向下會同其他國務院金融管理部門核查金融控股公司投資控股金融機構的資金來源。”

第三，準入要求。《金融控股公司監督管理試行辦法》第8條至第12條對成為金融控股公司主要股東、控股股東或實際控制人設置了準入門檻要求，其中第9條第1款第2項對非金融企業、自然人特別規定了“非金融企業應當核心主業突出，資本實力雄厚，投資金融機構動機純正，已制定合理的投資金融業的商業計劃，不盲目向金融業擴張，不影響主營業務發展”的要求。

結合上述，螞蟻科技在“支付寶及螞蟻科技案”銀罰決字〔2023〕27號中受罰1.75億元，其依據可能是《金融控股公司監督管理試行辦法》第52條對金融控股公司違規開展關聯交易行為的相關罰則，即“由中國人民銀行責令限期改正，沒收違法所得，對單位處違法所得1倍以上10倍以下罰款”。杭州君瀚股權投資合伙企業（有限合伙）、杭州君澳股權投資合伙企業（有限合伙）在支付寶及螞蟻科技案”銀罰決字〔2023〕28號、29號中分別受罰2500萬元，其依據可能是《金融控股公司監督管理試行辦法》第51條對金融控股公司的發起人、控股股東和實際控制人相關違法行為“沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下罰款”的罰則。

金融消費者權益保護

域外代表性立法雖然都承認金融消費者是消費者概念在金融領域的延伸，但圍繞金融消費者和投資者的關系，依然可被細分為四類立法例：第一，以美國為代表的立法例認為金融消費者和投資者二者并存、少有交集，在主體范圍上，金融消費者限于自然人，主要指銀行產品或服務的消費者，廣義的金融消費者還包括保險消費者，投資者則包含自然人和法人，主要是指證券投資者；第二，以英國和歐盟為代表的立法例，金融消費者與投資者二者高度交叉，二者在絕大多數情形下可互換使用，在主體范圍上與第一類相同，而在投資者分為一般投資者和專業投資者的基礎上，作為自然人的一般投資人同時屬于金融消費者；第三，以日、韓為代表的立法例中，金融消費者是投資者的上位概念，二者在主體上均包括自然人和法人，金融商品或服務的投資者或接受者均屬于金融消費者，投資者是金融消費者的下位概念，具體是指為獲取投資收益而購買金融投資商品的自然人或法人，其中的金融投資商品主要是指證券類商品；第四，以我國臺灣地區為代表的立法例，金融消費者與投資者是兩個均包括自然人和法人的概念，但彼此獨立、幾無交集，當自然人或法人作為接受金融商品或服務一方時，其當然屬于金融消費者，但僅當其滿足法定條件時才可以成為投資者，并排除金融消費者保護法的適用。[11]

我國《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》第2條第3款將“金融消費者”界定為“購買、使用銀行、支付機構提供的金融產品或者服務的自然人”。可以看出，我國對金融消費者的界定與美國立法例較為接近。有實務人士指出，中國人民銀行和原中國銀保監會的監管規則主要構建了“金融消費者權益保護”的體系，而在中國證監會的監管體系中，則以“投資者”概念為中心，因而“金融消費者”和“投資者”分別存在于銀行/保險/支付業和證券期貨業，其權益保護分別由中國人民銀行/原中國銀保監會及中國證監會分別監管。[12]對金融消費者的保護制度，主要包括不當銷售行為規制制度、金融機構銷售商品適當性原則、消費者知情權、締約前信息披露制度、金融機構說明義務、個人信息保護制度等。[13]

從金融消費者個人信息保護的角度來看，在人工智能算法技術愈加強大、金融科技日新月異的當代社會，獲得了金融信息的金融機構，可以通過人工智能算法技術對金融消費者信息進行收集、整理和分析，進行用戶畫像、智能化決策與精準推送，而金融消費者具有的資源稟賦稀缺性以及有限理性被進一步放大：一來，金融消費者不可能完全知曉其個人數據信息將被金融機構如何獲取、如何使用；二來，相較于算法技術驅動下的金融科技機構，金融消費者在所占有的信息資源、技術資源、能力資源等層面明顯處于劣勢地位，從而導致金融消費者在簽訂金融交易或服務合同時議價能力明顯不足。[14]在此背景下，《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》第三章專章規定了消費者金融信息保護，其上位法依據是《消費者權益保護法》第14條有關消費者個人信息保護的規定。第28條將消費者金融信息界定為“銀行、支付機構通過開展業務或者其他合法渠道處理的消費者信息，包括個人身份信息、財產信息、賬戶信息、信用信息、金融交易信息及其他與特定消費者購買、使用金融產品或者服務相關的信息。”第29條（其上位法依據是《消費者權益保護法》第29條）要求銀行、支付機構處理消費者金融信息時“應當遵循合法、正當、必要原則”，一般應“經金融消費者或者其監護人明示同意”，“不得收集與業務無關的消費者金融信息，不得采取不正當方式收集消費者金融信息，不得變相強制收集消費者金融信息。”第30條（其上位法依據是《消費者權益保護法》第26條關于格式條款的有關規定）第1款規定，“金融機構通過格式條款取得個人金融信息書面使用授權或者同意的，應當在條款中明確該授權或者同意所適用的向他人提供個人金融信息的范圍和具體情形，應當在協議的醒目位置使用通俗易懂的語言明確向金融消費者提示該授權或者同意的可能后果”；第2款規定，“金融機構不得以概括授權的方式，索取與金融產品和服務無關的個人金融信息使用授權或者同意。”第50條規定，若銀行、支付機構作出未經金融消費者明示同意，收集、使用其金融信息，或者超出法律法規規定和雙方約定的用途使用消費者金融信息，或者未采取技術措施和其他必要措施導致消費者金融信息遺失、毀損、泄露或者被篡改或者非法向他人提供，可以根據《消費者權益保護法》第56條，根據情節對銀行或支付機構單處或者并處警告、沒收違法所得、處以違法所得一倍以上十倍以下的罰款。

從金融消費者知情權的角度來看，金融消費者知情權是指金融消費者在進行金融產品交易之前、之中及之后所享有的要求金融機構向其全面、準確、及時、透明地披露有關信息的權利。[15]《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》第16條（其上位法依據是《消費者權益保護法》第20條關于消費者知情權的規定）規定，銀行、支付機構應當依據金融產品或者服務的特性，及時、真實、準確、全面地向金融消費者披露金融消費者及銀行、支付機構對該金融產品或者服務的權利和義務，訂立、變更、中止和解除合同的方式及限制；金融消費者應當負擔的費用及違約金；因金融產品或者服務產生糾紛的處理及投訴途徑等能影響金融消費者決策的信息。同時第23條規定，銀行、支付機構在進行營銷宣傳活動時，不得有下列行為：虛假、欺詐、隱瞞或者引人誤解的宣傳；引用不真實、不準確的數據和資料或者隱瞞限制條件等，對過往業績或者產品收益進行夸大表述等。第61條規定，銀行、支付機構對金融產品或者服務作出虛假或者引人誤解的宣傳的，可依法根據《消費者權益保護法》第56條進行處罰。

開展基金銷售業務

信息科技加持下的第三方互聯網平臺，坐擁豐富流量和先進技術，在包括存款、貸款、支付、基金、資管產品在內的金融產品網絡銷售領域具有明顯優勢，也催生出客戶引流、嵌套營銷和精準營銷等新興金融產品網絡銷售模式。然而，在現有規則下，能夠取得金融產品代理銷售資格的主體只限于金融機構（《理財公司理財產品銷售管理暫行辦法》和《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》分別禁止非金融機構銷售理財產品和資管產品），唯一例外是《公開募集證券投資基金銷售機構監督管理辦法》第6條規定的“獨立基金銷售機構”也可以從事基金銷售業務，從而為第三方互聯網平臺參與基金銷售提供了機會。[16]此次對螞蟻基金的處罰，也是依據《公開募集證券投資基金銷售機構監督管理辦法》及其上位法《證券投資基金法》作出的。

從中國證監會浙江監管局披露的處罰原因上看，螞蟻基金可能觸犯了《公開募集證券投資基金銷售機構監督管理辦法》的以下規定。在代銷基金產品準入上，《公開募集證券投資基金銷售機構監督管理辦法》第27條規定，“基金銷售機構應當對基金管理人、基金產品進行審慎調查和風險評估，充分了解產品的投資范圍、投資策略、風險收益特征等，并設立產品準入委員會或者專門小組，對銷售產品準入實行集中統一管理”“基金管理人應當制定基金銷售機構準入的標準和程序，審慎選擇基金銷售機構，并定期開展再評估”。在代銷基金產品宣傳上，第16條規定“基金銷售機構開展基金宣傳推介活動，應當堅持長期投資理念和客觀、真實、準確的原則”“基金銷售機構應當集中統一制作和使用基金宣傳推介材料，并對內容的合規性進行內部審查，相關審查材料應當存檔備查”；第24條第3項還禁止基金銷售機構及其從業人員預測基金投資業績或者宣傳預期收益率。在檔案管理制度上，第33條規定“基金銷售機構應當建立健全檔案管理制度，妥善保管投資人的開戶資料和與基金銷售業務有關的其他資料”，且“投資人身份資料自業務關系結束當年計起至少保存20年，與基金銷售業務有關的其他資料自業務發生當年計起至少保存20年”。

同時，關于銷售人員任職要求，《公開募集證券投資基金銷售機構監督管理辦法》第30條第2款要求“基金銷售機構應當強化人員資質管理，確保基金銷售人員具有基金從業資格”“未經基金銷售機構聘任，任何人員不得從事基金銷售活動，中國證監會另有規定的除外”；第3款要求“基金銷售機構應當建立健全基金銷售人員持續培訓機制，加強對基金銷售人員行為的監督和檢查，并建立相關人員的離任審計或者離任審查制度”“基金銷售人員不得從事與基金銷售業務有利益沖突的業務活動”。此外，《公開募集證券投資基金銷售機構監督管理辦法》第34條至第38條還對獨立基金銷售機構作出了特別規定，要求獨立基金銷售機構建立健全合規風控組織架構，在章程中明確合規風控負責人為高管，并對合規風控負責人的資質、合規風控管理部門的設置、獨立基金銷售機構業務從業人員經營場所的獨立性、自有資金運用制度的制定提出了要求。

值得注意的是，在中國證據監督管理委員會浙江監管局行政處罰決定書〔2023〕22號中僅提到其處罰依據是《公開募集證券投資基金銷售機構監督管理辦法》第57條。而第57條規定，基金銷售機構有違反本辦法第15條至第22條、第24條規定從事基金銷售業務，或者未按照本辦法第四章規定建立健全并有效執行基金銷售業務內部控制及風險管理制度的，應當給予警告并處3萬元以下罰款。但無論是對螞蟻基金還是對其主管人員的處罰，均超出了3萬元的限額。有實務人士推測，該處罰是按照違法行為的次數“按次計算”并累加的。[17]

參與銀行保險機構業務活動

無論是銀行業，還是保險業，均具有風險，不能擅自從事。就銀行業而言，其作為信用中介、支付中介、金融服務中介和信用創造中介，需要以安全性、流動性和效益性為經營原則，保護存款人利益，依法獨立經營；也正因為商業銀行的系統重要性和風險外部性，各國銀行法對商業銀行的準入從公司章程、最低資本要求、內部治理機制、任職人員資質、場地安全方面等設定了嚴格的遴選要求。[18]而如果沒有資質的經營者從事具有與傳統銀行類似的信用、期限或流動性轉換功能的業務，由于其受不到中央銀行的存款保險制度保護，又不受到傳統銀行業監管框架限制，其可能成為影子銀行的一部分。[19]就保險業而言，其具有負擔對全體投保方保險金債務的負債性，經營對象基于偶發保險損失或保險事件、需要承受金融行業固有的系統性風險和流動性風險的風險性，保障經濟運行連續和社會生活安定的保障性以及涉及社會生活經濟與秩序的社會性，因此需要設置嚴格的準入標準。[20]

因此，《銀行業監督管理法》第19條規定，“未經國務院銀行業監督管理機構批準，任何單位或者個人不得設立銀行業金融機構或者從事銀行業金融機構的業務活動。”第44條規定，“擅自設立銀行業金融機構或者非法從事銀行業金融機構的業務活動的，由國務院銀行業監督管理機構予以取締；構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，由國務院銀行業監督管理機構沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款”。《保險法》第6條規定，“保險業務由依照本法設立的保險公司以及法律、行政法規規定的其他保險組織經營，其他單位和個人不得經營保險業務。”第119條第1款規定“保險代理機構、保險經紀人應當具備國務院保險監督管理機構規定的條件，取得保險監督管理機構頒發的經營保險代理業務許可證、保險經紀業務許可證。”第159條規定，“違反本法規定，擅自設立保險公司、保險資產管理公司或者非法經營商業保險業務的，由保險監督管理機構予以取締，沒收違法所得，并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款”。

螞蟻科技則因其違規參與銷售個人養老保障管理產品、銀行理財產品、互聯網存款產品，違規參與保險代理、保險經紀業務，而分別觸犯上述《銀行業監督管理法》和《保險法》條文。

支付結算業務

在我國，“支付”一般被定義為付款人向收款人轉移貨幣債權的過程，“結算”是指商業銀行或其他機構面對客戶按照規則完成支付指令交換并計算出待清償債權債務結果，體現為記賬過程；“清算”是銀行與銀行之間，或其他機構與機構之間的資金轉移，即清算在結算之后完成資金最終的劃撥。[21]財付通和支付寶是提供非金融機構支付服務的非銀行支付機構。非金融機構支付服務涉及的金融風險范圍較廣，但其邏輯主線在于確保一筆交易在資金流、信息流和權益流層面均安全合規。[22]自2016年多部委發布《非銀行支付機構風險專項整治工作實施方案》提出“開展支付機構客戶備付金風險和跨機構清算業務整治”兩大目標，我國通過一系列制度構建實現了非金融機構支付服務領域的整治。

在備付金風險方面，我國通過設置客戶備付金集中存管制度，逐步壓減了支付機構開展支付結算業務時由于預付機制而導致的備付金遭遇技術風險、市場風險（如支付機構利用沉淀備付金進行投資）、信用風險（如支付機構挪用客戶資金）的可能性。[23]2018年6月末，中國人民銀行辦公廳發布《關于支付機構客戶備付金全部集中交存有關事宜的通知》，決定將支付機構客戶備付金集中交存比例按月逐步提高，到2019年1月14日實現100％集中交存。根據中國人民銀行2021年3月1日實施的《非銀行支付機構備付金存管辦法》第二章的有關規定，非銀行支付機構除了為開展跨境人民幣支付業務、基金銷售支付業務、跨境外匯支付業務、預付卡發行而在特定業務銀行和備付金銀行開立若干特定業務待結算資金專用存款賬戶和預付卡備付金專用存款賬戶，其只能在央行開立一個備付金集中存管賬戶。[24]同時在第49條規定，任何單位和個人都不得挪用、占用、借用客戶備付金。至此，有關非金融機構支付服務備付金問題的制度框架基本完成。

在跨機構清算業務方面，由于清算系統作為金融市場基礎設施,涉及大量金融信息，其風險防范和穩定運行對維護支付體系的穩定運行具有系統性重要性，故而需要為非金融機構支付服務構建更加安全高效的清算系統。傳統清算系統由清算機構和中央銀行共同提供，首先通過商業銀行在中央銀行開設清算賬戶的方式使中央銀行與商業銀行鏈接，而后通過清算機構建設的基礎服務設施(如網絡系統)提供數據交換以便中央銀行通過調整商業銀行清算賬戶頭寸來完成跨行債權債務轉移。在防范非銀行支付機構成為“中央銀行”方面，按照《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》第8條第2款的規定，支付機構不得為金融機構，以及從事信貸、融資、理財等金融業務的其他機構開立支付賬戶，該規定旨在防止支付機構通過調整金融機構在支付機構處開設賬戶的頭寸來完成資金劃撥，成為“中央銀行”；在防范非銀行支付機構成為“清算機構”方面，由于此前支付機構與商業銀行直接連接（“直連”）、在多家銀行開立客戶備付金賬戶，因而其可以通過調整各個客戶備付金賬戶余額繞開既有合格清算系統從事跨機構清算業務，故《非銀行支付機構風險專項整治工作實施方案》要求支付機構開展跨行支付業務必須通過人民銀行跨行清算系統或者具有合法資質的清算機構進行，實現資金清算的透明化、集中化運作，加強對社會資金流向的實時監測，并推動清算機構按照市場化原則共同建設網絡支付清算平臺（網聯清算有限公司）作為持牌清算機構，最終實現將支付機構與銀行多頭連接開展的業務全部遷移到平臺處理、逐步取締支付機構與銀行直接連接處理業務的模式（“斷直連”）。[25]

通過建立備付金集中存管制度和網絡支付清算平臺兩個基礎制度，我國非金融機構支付服務領域實現了基礎制度框架的構建。財付通和支付寶有可能觸犯的清算管理規定，包括《非銀行支付機構客戶備付金存管辦法》第47條羅列的情形，如未按規定存放、使用或者劃轉客戶備付金的，未按規定發送客戶備付金支付指令的，未按規定簽訂備付金協議的，未按規定選擇備付金銀行、清算機構開展備付金業務的，未按規定開立、變更、撤銷備付金賬戶、特定業務待結算資金專用存款賬戶和備案自有資金賬戶的，未按規定繳納行業保障基金的，未按規定劃轉手續費收入的，未按規定辦理備付金銀行、清算機構、備付金主監督機構變更事項的，未按規定辦理備案事項或者報送、告知相關信息的，未按規定建立客戶備付金信息核對校驗機制、自查機制等客戶備付金管理相關工作機制或者未按規定開展客戶備付金信息核對校驗、自查等客戶備付金管理相關工作的，拒絕配合清算機構、備付金銀行依照規定對客戶備付金業務進行監督的，未按規定履行客戶備付金信息共享機制義務的，未按規定監測、監督客戶備付金交易的，未按規定核對特定業務待結算資金賬務的等危害客戶備付金安全、損害客戶合法權益、擾亂清算秩序的違法違規行為。發生上述情形，央行可以根據《中國人民銀行法》第46條結合第32條第1款第8項“執行有關清算管理規定的行為”的規定，區別不同情形給予警告，沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款等處罰，并對負有直接責任的董事、高管和其他直接責任人基于警告、處以罰款乃至追究刑事責任。

在這一框架的基礎上，我國進一步細化在結算關系兩端的相關管理制度，這就涉及機構管理規定和商戶管理規定。值得指出的是，央行處罰文書此處表述僅為“違反機構管理規定”和“違反商戶管理規定”，并未指明具體違反的規定為何，在此僅做猜測性討論。《非金融機構支付服務管理辦法》第2條第1款第3項規定，非金融機構在收付款人之間作為中介機構可以提供銀行卡收單服務；第4款規定，《非金融機構支付服務管理辦法》所稱的銀行卡收單，是指通過銷售點（POS）終端等為銀行卡特約商戶代收貨幣資金的行為。《銀行卡收單業務管理辦法》第2條規定，銀行卡收單業務，是指收單機構與特約商戶簽訂銀行卡受理協議，在特約商戶按約定受理銀行卡并與持卡人達成交易后，為特約商戶提供交易資金結算服務的行為。此處便可能涉及特約商戶的管理，以及相關信息外包處理時的外包服務機構管理。

針對外包服務機構管理，《銀行卡收單業務管理辦法》對其作了詳細規定，包括第28條第1款規定的收單機構應采取有效措施防止特約商戶和外包服務機構存儲銀行卡敏感信息；第36條規定的收單機構應當在收單業務外包前制定收單業務外包管理辦法，明確外包的業務范圍、外包服務機構的準入標準及管理要求、外包業務風險管理和應急預案等內容，且收單機構作為收單業務主體的管理責任和風險承擔責任不因外包關系而轉移；第37條規定的收單機構同時提供收單外包服務的，應當對收單業務和外包服務業務分別進行管理；第43條規定的收單機構應當配合中國人民銀行及其分支機構依法開展的現場檢查及非現場監管，及時報送包括外包業務情況的內容；以及第47條規定收單機構或其外包服務機構、特約商戶發生涉嫌銀行卡違法犯罪案件或重大風險事件的，收單機構應當于2個工作日內向中國人民銀行及其分支機構報告等條文。中國支付清算協會2023年5月發布的《關于加強收單外包服務市場規范管理的意見》也從健全內部控制和外包業務管理制度、把好外包機構準入門檻、及時登記合作外包機構信息、加強對外包機構的檢查措施等方面進一步細化了對作為收單機構的非銀行支付機構的機構管理義務。

針對特約商戶管理，《銀行卡收單業務管理辦法》同樣作出了詳細規定，包括第10條規定的收單機構應當制定特約商戶資質審核流程和標準，明確資質審核權限；第15條規定的收單機構應當建立特約商戶信息管理系統，記錄特約商戶名稱和經營地址、特約商戶身份資料信息等信息；第19條規定的收單機構應當綜合考慮特約商戶的區域和行業特征、經營規模等因素，對實體特約商戶、網絡特約商戶分別進行風險評級；第20條規定的收單機構應當建立特約商戶檢查制度，明確檢查頻率、檢查內容等管理要求，落實檢查責任；第34條規定的收單機構發現特約商戶發生疑似銀行卡套現、洗錢、欺詐等風險事件的，應當對特約商戶采取延遲資金結算、暫停銀行卡交易或收回受理終端（關閉網絡支付接口）等措施，并承擔因未采取措施導致的風險損失責任，發現涉嫌違法犯罪活動的，應當及時向公安機關報案等規定。

對于違反外包機構管理規定的處罰，《銀行卡收單業務管理辦法》第49條第4項規定，支付機構對外包業務疏于管理，造成他人利益損失的，應當按照《非金融機構支付服務管理辦法》第43條的規定限期改正并支付罰款。對于違反商戶管理規定的處罰，《銀行卡收單業務管理辦法》第48條規定支付機構未按規定建立并落實特約商戶實名制、資質審核、風險評級、特約商戶培訓、檢查制度和交易風險監測系統等管理制度的，應當按照《非金融機構支付服務管理辦法》第42條的規定責令其限期改正并罰款。

此外，從央行處罰文書中“違反支付賬戶管理規定”的表述來看，既有可能指非銀行支付機構違反了《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》第8條第2款的規定，為金融機構以及從事信貸等金融業務的其他機構開立了支付賬戶，也有可能是指非銀行支付機構未能對個人網絡支付賬戶進行適當管理。前者屬于清算規則的問題，前已述及；后者與反洗錢、反恐怖融資與反電信網絡新型違法犯罪接近，將在下文討論。

反洗錢、反恐怖融資與反電信網絡新型違法犯罪

反洗錢義務與反恐怖融資的制度基礎是“了解你的客戶”。2015年人民銀行等十部委聯合印發《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》便提出要求從業機構履行客戶身份識別、可疑交易監測報告、客戶資料和交易記錄保存的反洗錢和反恐怖融資義務；2015年《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》第4條規定，支付機構應當依法維護當事人合法權益，遵守反洗錢和反恐怖融資相關規定，履行反洗錢和反恐怖融資義務；另外，我國《反洗錢法》《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》《個人存款賬戶實名制規定》《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》，以及《支付機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》等均規定，存款人開立各類個人銀行賬戶，必須提供真實、合法、完整的有效證明文件。《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》第11條還要求根據客戶身份認證情況對個人網絡支付賬戶進行分級管理（I類賬、II類賬戶、III類賬戶），認證強度越高，賬戶功能越多、資金限額越高。[26]

在反電信網絡新型違法犯罪方面，央行曾在2016年和2019年兩次發文（《中國人民銀行關于加強支付結算管理防范電信網絡新型違法犯罪有關事項的通知》《中國人民銀行關于進一步加強支付結算管理防范電信網絡新型違法犯罪有關事項的通知》），要求健全賬戶實名制管理、加強轉賬管理、加強銀行卡業務管理（包括特約商戶與受理終端管理）、強化可疑交易監測、健全緊急止付和快速凍結機制、落實責任追究機制等。如果支付結構違反相關制度，則將依據《中國人民銀行法》第46條的規定予以處罰。

參考資料

1.參見中國證券監督管理委員會浙江監管局行政處罰決定書〔2023〕22號，載中國證券監督管理委員會浙江監管局網站，2023年7月7日，http://www.csrc.gov.cn/zhejiang/c103950/c7418435/content.shtml?fromModule=lemma_middle-info。

2. 參見國家金融監督管理總局金罰決字〔2023〕1號，載國家金融監督管理總局網站，2023年7月7日，http://www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=1116553&itemId=4113。

3. 參見中國人民銀行銀罰決字〔2023〕26-33號，載中國人民銀行網站，2023年7月7日，http://www.pbc.gov.cn/zhengwugongkai/4081330/4081344/4081407/4081705/4985128/index.html。

4. 參見中國人民銀行銀罰決字〔2023〕34-38號，載中國人民銀行網站，2023年7月7日，http://www.pbc.gov.cn/zhengwugongkai/4081330/4081344/4081407/4081705/4985271/index.html。

5. 參見中國人民銀行：《金融管理部門善始善終推進平臺企業金融業務整改 著力提升平臺企業常態化金融監管水平》，載中國人民銀行網站，2023年7月7日，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/4985377/index.html。

6. 參見許多奇：《論新發展理念下監管科技法治化的融合路徑》，載《東方法學》2023年第2期，第33-34頁。

7. 參見《一川快評丨對70億罰單的技術向拆解》，載微信公眾號“一川Law”，2023年7月8日。

8. 參見雷興虎：《論我國金融控股公司的風險防范法律機制》，載《中國法學》2009年第5期，第77頁。

9. 參見雷興虎：《論我國金融控股公司的風險防范法律機制》，載《中國法學》2009年第5期，第78頁。

10. 參見雷興虎：《論我國金融控股公司的風險防范法律機制》，載《中國法學》2009年第5期，第78頁。

11. 參見任自力：《金融消費者與消費者、投資者的關系界分》，載《中國政法大學學報》2021年第6期，第212頁。

12. 參見汪靈罡：《何為“金融消費者”和“投資者”》，載微信公眾號“金融監管研究院”，2023年6月15日。

13. 參見譚晨：《金融消費者保護中勸誘行為的相關規則體系——以金融勸誘與相關規則制度的比較辨析為核心》，載《證券法苑》（2917年）第二十三卷，第366頁。

14. 參見程雪軍：《算法社會下金融消費者信息權的法律治理研究》，載《河南社會科學》2022年第7期，第52-53頁。

15. 彭真民、殷鑫：《論金融消費者知情權的法律保護》，載《法商研究》2011年第5期，第12頁。

16. 參見劉志偉：《金融產品非自營網絡平臺銷售的規制革新》，載《中南大學學報（社會科學版）》2023年第2期，第50頁。

17. 參見《一川快評丨對70億罰單的技術向拆解》，載微信公眾號“一川Law”，2023年7月8日。

18. 參見朱崇實、劉志云主編：《金融法》（第五版），法律出版社2022年版，第112-119頁。

19. 參見沈偉：《銀行的影子：以銀行法為中心的影子銀行分析框架》，載《清華法學》2017年第6期，第43頁。

20. 參見郭宏彬：《論保險監管的理論根源》，載《政法論壇（中國政法大學學報）》2004年第4期，第169頁。

21. 參見蘇盼：《非銀行機構支付結算與清算業務風險研究》，載《金融法苑》2018年總第96輯，第19頁。

22. 參見《一川知識點|第三方支付的監管脈絡》，載微信公眾號“一川Law”，2023年3月14日。

23. 參見蘇盼：《非銀行機構支付結算與清算業務風險研究》，載《金融法苑》2018年總第96輯，第21-23頁。

24. 參見《一川知識點|支付業務入門》，載微信公眾號“一川Law”，2023年1月31日。

25. 參見蘇盼：《非銀行機構支付結算與清算業務風險研究》，載《金融法苑》2018年總第96輯，第26-27頁。

26. 參見閆海、韓旭：《反恐怖融資法制發展：立法框架、情報體制與重點領域》，載《政法學刊》2018年第4期，第10頁；黎四奇：《對微信紅包法律風險的透視》，載《暨南學報（哲學社會科學版）》2016年第10期，第78-79頁。

文|應　岳

審校、編輯|董家杰

轉載請注明來源，并保持內容完整

--熱點速遞與解讀--