探索食品藥品領域公益訴訟懲罰性賠償金制度研究是重大民生問題

京視網手機臺（潘劍松報道）：

食品藥品安全事關人民群眾身體健康和生命安全，是普惠的民生福祉和基本的公共利益，是重大的民生問題。探索建立食藥安全公益訴訟懲罰性賠償制度，彰顯了國家進一步加強食藥安全工作的決心，以及檢察機關加強食藥安全工作的責任擔當。將懲罰性賠償引入法律規范之中，大幅提高了違法者的違法成本，實踐中有效遏制了食品藥品領域經濟利益驅動型的侵權行為。但由于缺乏對公益訴訟懲罰性賠償金性質認知的共識，各地在司法中產生了形式多樣的懲罰性賠償金管理模式，不利于實現社會公共利益的救濟。因此，本文將就懲罰性賠償金的性質及如何構建符合其性質的管理模式展開論述，希望能為破解公益訴訟懲罰性賠償金難題提供新思路。

一、食品藥品領域公益訴訟懲罰性賠請求權的性質

司法實務中，有部分地區將懲罰性賠償金請求權視為私人懲罰性賠償權的集合，可稱為集合行使模式，如2017年10月，廣東省消委會就販賣假鹽行為提起的4例公益訴訟；也有部分地區將懲罰性賠償金視為私人懲罰性賠償權之外的一項新設權利，可稱為新設權利模式，如杭州市拱墅區人民檢察院對李某、劉某通過網絡銷售不合格減肥膠囊案。兩種權利模式相比較，筆者傾向公益訴訟懲罰性賠償金屬于新設權利模式，具體理由如下：

（一）集合行使模式存在的技術難題與邏輯悖論

在集合行使模式下，公益訴訟中的懲罰性賠償請求權仍歸屬于消費者，檢察機關或者消費者協會作為形式上的當事人參與訴訟，其訴訟實施權來自消費者權力的讓渡。具體有三種方式：第一種是依消費者意愿個別性讓渡請求權或訴訟實施權；第二種是“默示加入”或“選擇退出”，消費者無需個別授權，公益訴訟起訴人即可概括性取得訴訟實施權，除非消費者聲明退出；第三種是依法律規定直接取得訴訟實施權，即法定訴訟擔當。但三種方式均面臨著技術難題甚至邏輯悖論。

第一，依消費者意愿個別性讓渡請求權或訴訟實施權充分尊重了當事人處分權與程序選擇權，但同時也存在著以下問題：一是由于損害小而分散，甚至部分消費者對于自己是否受害都不知情，再加上購物憑證等證據的缺失，部分消費者并無授權的積極性，往往難以形成大規模訴訟，導致懲罰與威懾目的落空；二是由于消費者人數龐大，起訴前的前置作業用時較長，影響糾紛解決的效率；三是由于消費者并未通過訴訟等方式制止違法行為，故其獲得超額賠償的正當性存疑，且在經營者財產有限的情況下，并可能因此導致后續補償行賠償難以到位；四是由于消費者一旦授權就被特定化，不再符合“不特定多數”的要求，故該方式能否為我國公益訴訟制度所容納存疑。

第二，法定訴訟擔當和“默示加入”均無需消費者的個別性授權與選擇，與“選擇加入”方式相比解決了訴訟效率不高、規模不大的問題，但與此同時也會引發新的問題：一是懲罰的適當性問題，公益訴訟中賠償金數額以消費者支付價款或經營者銷售額的3倍或10倍計算，懲罰的適當性問題凸顯；二是高額賠償金難以執行問題，實踐中有多地表示10倍懲罰性賠償面臨難以執行的問題；三是案件適用范圍受限問題，對于損失數額較大的受害者，通過這種方式直接剝奪受害人的訴訟實施權，程序正當性明顯不足；四是是否向消費者分配賠償金成為不解難題，既然懲罰性賠償請求權歸屬于消費者，勝訴賠償金就應當向消費者分配，但多數消費者未采取任何措施制止違法行為，甚至不知道自身權益受到侵害，其獲得懲罰性賠償金的正當性蕩然無存。

（二）新設權利模式的可行性分析

在新設權力模式下，需要法律為檢察機關和消費者協會創設懲罰性賠償請求，或者由國家保有實體請求，而將對應的訴訟實施權授予檢察機關和消費者協會。

• 不會發生重復賠償。如果消費者沒有發現違法行為并通過訴訟等方式予以制止，其自然不應獲得懲罰性賠償，否則就是對不勞而獲的認可，違背基本的正義分配原則。在兩項懲罰性賠償請求權并存的情況下，如果公益訴訟懲罰性賠償先行啟動，表明違法行為已被發現并采取措施，客觀上使得私人執法成為不必要；之前已經向消費者支付的懲罰性賠償金，或者消費者在公益訴訟前已經啟動的懲罰性賠償訴訟，可從公益訴訟懲罰性賠償金中扣除。如此，兩項懲罰性賠償請求權并存，不僅不會發生經營者重復支付的問題，而且各自優勢得以互補。
• 有利于實現過罰相當。另行授權是公益訴訟懲罰性賠償，脫離私人懲罰性賠償的拘束，能夠根據案件具體情況確定賠償數額，從而可以更為靈活地發揮懲罰與威懾的功能。實踐中已有法院進行了探索，如在吳某銷售未經批準銷售“云南特產祖傳苗藥”案中，檢察機關請求被告支付懲罰性賠償金82,800元（按銷售價款的三倍計算），法院綜合考慮其行為方式、欺詐情節、銷售金額等因素，酌定賠償款為35,000元。

二、食品藥品領域公益訴訟懲罰性賠償金的歸屬

集合行使模式下的審判思路是：公益訴訟懲罰性賠償請求權來自消費者個人，是私人請求權的集合行使，賠償金應歸屬于受害消費者并向消費者分配，對于消費者放棄領取的部分轉化為無主財產上繳國庫。在懲罰性賠償金上繳國庫的情況下，其與刑事罰金、行政罰款具有同質性，相互間應予折抵。新設權利模式則認為：民事公益訴訟是為保護社會公共利益而提起，訴訟利益亦歸于社會公共利益，公益訴訟起訴人代表消費領域公共利益提起訴訟，訴訟所獲賠償款亦應納入消費公益基金賬戶，專門用于消費者公共利益的維護等公益活動。這種情況下，懲罰性賠償金上不宜與刑事罰金、行政罰款直接折抵，但在當事人已被處以罰金、罰款的情況下，仍要求賠償高額的懲罰性賠償金，可能會帶來過度懲處的問題。故筆者認為，可以參照環境損害賠償司法解釋的規定，食品藥品公益訴訟懲罰性賠償金應綜合考慮刑事罰金、行政罰款等因素。

三、食品藥品領域公益訴訟懲罰性賠償金的管理模式

目前，食品藥品領域公益訴訟懲罰性賠償金的管理模式可大致劃分成四種，即上繳國庫納入財政模式、檢察院法院代管模式、設立專項基金管理模式、向受害者兌付模式。

(一)上繳國庫納入財政模式

在大部分案件中，采取該模式管理公益訴訟懲罰性賠償金。懲罰性賠償金將作為地方政府財政中的非稅收入上繳國庫，再由國庫返還地方政府財政統一管理使用。該模式直接將政府財政收入與懲罰性賠償金掛鉤，這會增加地方政府為了增加財政收入而干涉司法的風險。而且，這種模式會造成行政罰款、刑事罰金與懲罰性賠償金的界限更加不明確，在實務中往往出現前兩者直接抵扣懲罰性賠償金的做法。然而，這種不合理抵扣會造成懲罰性賠償金的變相縮水，影響懲罰性賠償金發揮其應有的作用。

(二)司法機關代管模式

由檢察院或法院來管理和使用懲罰性損害賠償金，實質上將司法機關本身與公益訴訟的勝訴利益相連接。況且，檢察機關只是形式上擬制的當事人，并不具備實質性處分懲罰性賠償金的權利。在缺乏嚴格的會計審計規則配套的情況下，這種管理模式客觀上刺激了司法機關擴大收入的動機，十分不利于檢察院、法院獨立行使司法權。因此將食品藥品領域公益訴訟懲罰賠償金完全交由檢察院或法院代管存在較大弊端。

(三)向受害者兌付模式

這種模式建立在懲罰性賠償金歸屬于具體的受害者這一立場之上，與懲罰性賠償金帶有補償屬性的私法債權這一性質相契合，這種模式與公益訴訟懲罰性賠償請求權的性質明顯不符，且在實際實踐中存在許多困難。一是食品藥品領域公益訴訟往往存在受害者范圍廣、人數不確定，給受害者的甄別工作帶來了巨大的困難，只有極個別案件存在賠償金兌付給實際被害人的可能；二是食藥案件牽涉受害人廣泛、分散，司法機關對于這種額外的負擔不堪重負。

(四)專項基金管理模式

專項基金模式是目前懲罰性賠償金最科學、認可度較高的一種管理模式，部分地區已經設立了專項基金或專項賬戶，如蘇州市虎丘區人民檢察院與區市場監督管理局、區財政局設立了消費公益基金賬戶。由于基金有專門的章程和專項財政法規管理，并且有專門機構進行審計，有利于確保懲罰性賠償金?？顚Ｓ?。但在實務中，消協等社會組織為規避法律風險和道德風險，往往缺乏管理公益基金的意愿。

四、食品藥品領域公益訴訟懲罰性賠償金的制度優化

克服現有管理模式的缺陷，保證懲罰性賠償金契合其性質并用之于公益，明確管理主體與管理形式、申領與兌付程序以及明確的專項基金使用范圍、監管職責，重構新的管理模式無疑是當務之急。

（一）明確懲罰性賠償金的歸屬

公益訴訟由檢察機關或消協等授權部門提起，其維護的是公共利益，所獲賠償金應堅持用之于公益的原則；公益訴訟懲罰性賠償是對侵權行為“全部整體法性”的評價，而非個人懲罰性賠償訴訟中的“個別報應不法性”，故不適用具體賠償。換言之，在消費者對違法行為采取措施之前，僅享有補償性賠償請求權，其是否現實地享有懲罰性賠償請求權，取決于其是否發現并制止了違法行為，如果消費者沒有發現違法行為并通過訴訟等方式予以制止，其自然不應獲得賠償，否則就是對不勞而獲的認可，違背基本的正義分配規則，因此具體受害人不應參與公益訴訟損害賠償金分配。

（二）完善懲罰性賠償金的管理制度

在懲罰性賠償金的收繳管理方面，目前實踐中直接上繳國庫的做法并不可取，因其有可能導致難以用于公益支出，而且我們不能忽略懲罰性賠償金對受害消費者的補償功能，如果收繳的懲罰性賠償金都直接上繳國庫并通過財政進行重新分配，那么這對于受害消費者來說是極不公平的。據此，檢察機關應將食品藥品安全公益訴訟中受償的懲罰性賠償金納入專項基金賬戶進行管理，從而更有利于后續受害者補償行賠償的申領以及更多的用于消費者公共利益的維護等公益活動。

（三）制定懲罰性賠償金的兌付程序

因為缺乏可靠的兌付程序，所以直接向受害者兌付補償行賠償的情形僅在極少數個案中有所體現，因此應當制定合理的受害者申領、兌付補償行程序。針對在案件審結后仍然有可能陸續出現的受害者，如果侵權人沒有賠償能力，受害者可以向懲罰性賠償金管理機構申領補償行賠償。消協應依據具體受害者的申請核實材料真實性，審核通過的向其分配補償行性賠償。對于不符合申領條件的的，可以拒絕支付。

（四）明確結余懲罰性賠償金的使用范圍

實踐中，大量出現無受害者申報、申報數量少的情況而產生基金結余，因此應明確規定結余賠償金的使用范圍。為了保證專款專用和資金的使用效率，留存和結余的懲罰性賠償金應當用于與消費領域公益訴訟直接關聯的活動中。首先，應用于支付檢察機關、消協在辦理公益訴訟時的合理支出，包括對食品藥品的鑒定費用、檢測費用、專家咨詢費用等墊付的各項費用。其次，應用于支付消協在專項基金運行過程中的各項費用，包括雇傭人員的報酬、審核申請的成本等必須費用。最后，同時也可以用于支持食品藥品安全領域的公益教育、普法宣傳等公益活動。嚴禁將賠償金截留挪用于人員獎金、福利等開支，確?；鸬氖褂米裱瓕？顚Ｓ?、透明公開、恪守公益、嚴格審查的規范進行。

總之，構建食品藥品安全領域公益訴訟懲罰性賠償金制度的動因源于食品藥品安全在國民經濟發展中具有重要的戰略地位，關乎國計民生，目前這項制度在實踐中仍面臨諸多困難與挑戰，在立法與實施中完善懲罰性賠償制度有助于檢察機關更好地履行公益訴訟職能。

（作者：黑龍江省方正縣人民檢察院 李成林 杜建寶）

文章來源：京視網手機臺《民生觀察》頻道 http://s.qingk.cn/i73Cjc