梁建章：四大一線城市常住人口同時下降，大城市年輕人困局何解

5月12日，隨著2022年廣州統計公報出爐，四座一線城市最新人口數據均已公布。

截至2022年末，廣州常住人口為1873.41萬人，對比上年末數據，減少7.65萬人。

根據此前深圳統計局公布的數據，2022年末，深圳常住人口為1766.18萬人，而2021年末，深圳全市常住人口為1768.16萬人，一年時間減少1.98萬人。

此外，2022年，上海人口減少13.54萬人，北京人口減少4.3萬人。

這意味著，四座一線城市去年常住人口均出現負增長，合計減少約27.5萬人。

如果細究原因，廣深人口下降，主要還是在疫情背景下，受企業用工需求下降、外來人口回流等因素影響，有很強的特殊性和階段性。并且深圳從2021年開始收緊了落戶政策。

這其中，一線城市的生活成本、生育成本過高也是一個重要原因。所以與之對應的是我國內陸的一些二線城市的人口增量有所提升。

眾所周知，房價和教育是養育孩子最主要的兩個成本，中國的生育成本相對于收入之所以是世界最高的，原因之一就是中國大城市的房價相對于收入是世界上最高的。

那么中國的房價為什么這么高？這個問題尤其令人困惑，因為中國是世界上建設能力最強的國家，幾個月就能造一條路，幾個星期就能建造一座房，而且成本比其他國家還低，質量還好。

在建設能力如此之強的中國，我們建房的成本和效率應該是最有優勢的，怎么我們的房價卻是最高的呢？

攜程創始人、人口經濟學家梁建章在其新著《人口戰略》中，對中國的高房價問題、大城市病現象進行了拆解分析，并提出了應對政策。下文整理摘編自《人口戰略》。

人口流動和房價兩極分化

中國的房價并不是所有地方都高，尤其是到了 2020 年，中國的房價明顯出現兩極分化的情況。

在大城市和東部地區，房價繼續堅挺，但是在中西部和東北的小城市，房價出現下滑的趨勢，甚至有些地區房子嚴重供過于求，有些地區甚至出現了房子白菜價的情況。

房價的分化可以用人口的流動來解釋。通常，在人口流入地，房價是上升的，在人口流出地，房價是下降的。

人口為什么向大城市流動呢？這還是前面所說的聚集效應，人口聚集在大城市，人們有更多的交流和創新的機會，更多的就業選擇，更豐富多彩的消費選擇，更高效和高質量的醫療教育等各種服務。

大城市的這種聚集效應使得人口持續地向大城市集中，而隨著中國總人口不再增長，不同城市的人口出現了兩極分化。

一、二線大城市繼續吸引人口，雖然本地區的生育率很低，但是靠外來人口可以繼續保持人口增長。而小城市和縣城的人口則大量流失，中西部和東北的農村則嚴重空洞化。

那么中國的人口向城市尤其是大城市聚集的趨勢是否會持續呢？首先看看城市化率的國際比較。

我們從下圖中可以看出，中國的城市化率相對于中國的人均 GDP 是偏低的。和中國人均 GDP 水平相當的國家，如巴西的城市化率遠高于中國，所以中國未來至少還有 20% 的城市化率的提升空間，也就是說未來還有 2 億 ~3億的人口將遷入城市。而這部分人口將主要流入大城市和東南沿海地區。

部分國家城市化率和人均GDP的關系

人口將持續流入大城市，有人說中國大城市的人口已經很多了，人口還會更多嗎？由于聚集效應的作用，一個國家的人口越多，大城市的人口就會越多。

世界上人口最多的大城市是日本的東京，東京的人口有 3 700 萬，而日本的人口不到中國的 1/10，韓國的人口只有中國的 1/25，但是首爾都市圈的人口有 2 400 萬左右，和上海差不多。

日本和韓國的人口已經不再增長，絕大多數城市人口都在減少，只有首爾和東京還在增加（靠吸引外來人口）。

而在中國，一個大省的人口就相當于韓國和日本的人口，所以如果有相類似的聚集度的話，一個省會城市就應該有 2 000 萬的人口規模，而一線城市則應該有 4 000萬 ~5 000 萬人口。因此，中國大城市的人口不是太多了，而是太少了。

那么一個城市的人口越多是不是房價就會越高呢？人口越多，需求就越大。但是房價還取決于供給，如果有充足的供給，那么價格也不會很高。就像大城市的食品并不會更貴一樣，因為供給是很有彈性的。

那么大城市的住房供給有多大的彈性呢 ?

首先是大城市的稀缺地段，如市中心核心地區的供給是有限的，隨著城市人口的擴充，核心地區的房價會越來越貴。

但是，非核心地區的住房供給應該有很大的提升空間。如果大城市可以不斷地擴充其住房用地，大城市非核心地區的房價尤其是郊區的房價應該就會相對便宜和穩定。

那么中國的大城市還有沒有可擴展的土地呢？

以上海為例，上海至今還保留了 1/3 的農田，還有大量的低效的工業用地，如果都用來開發住宅，可以大幅度擴展住宅用地。

新加坡的面積只有 733.2 平方千米，是上海的 1/10 左右，但是容納了 600 萬人口，而且還有港口、機場、公園，是個環境優美的花園城市。按照這個密度，上海容納5000 萬人口沒有一點兒問題。

當我們查閱上海和東京的衛星地圖就可以發現：東京除了山區，與橫濱和千葉地區都已經連成一片，其建成的市區面積要遠遠大于上海的建成面積。

上海的建成區主要是在外環之內，面積不到上海的 1/10。其他地方有大量的未開發的區域，所謂的大量的“留白區域”。上海到蘇州和上海到杭州則是有很多的留白區域。這些留白區域如果被用來增加土地供應，可以有效緩解房價。

其他的大城市，如北京也是同樣的情況，還有大量的土地可以用來增加住房土地供應。

其實和亞洲其他國家相比，中國的土地資源是相對豐富的，甚至讓所有的人都住上別墅也是完全可行的。

如果一個別墅（含道路）占地500平方米，住4人，那么每平方千米可容納 8000人。那么容納 13 億人也就差不多用16萬平方千米，只相當于國土面積的約 1.3%。

當然不可能所有人都喜歡住別墅，尤其是老人還是喜歡住公寓，所以真正住別墅的需求不到上述估算的一半。因此，如果我們愿意拿出不到 1% 的國土面積來建造別墅，就可以滿足所有中國人的別墅需求。我們根本沒有必要限制別墅，因為中國的土地面積是充足的。

有人說如果在大城市大幅度擴大供地，甚至于建設別墅和其他低密度的住宅，雖然只用了 1% 的土地，但還是會減少耕地，影響糧食安全。

這種推論是似是而非的，因為如果一個農村人搬到了大城市，即便是住在了城市郊區的低密度住宅，其用地的效率還是遠高于農村的。如果讓這個農村人落戶到城市，就可以釋放他在農村的宅基地，甚至于釋放出更多的耕地。

事實上，由于大城市土地供應不足，很多在城市打工的外來人口買不起大城市的房子，只能是在縣城買房，而且還保留著農村的宅基地房子，造成了更大的土地浪費。

通過以上分析我們可以得出，中國的大城市還有大幅度增加住宅用地的空間，可以緩解大城市的普遍高房價。

但是實際的情況是，中國近幾年實行了控制大城市人口規模的政策，限制了大城市的土地供應，一定程度上加劇了大城市的高房價。相對比，中國的建設供地更多的是在人口流出的中西部地區，造成了那些地方的住宅和其他建設用地供過于求。

我們從下表中的數據可以看出，中西部地區的土地擴張速度和東部是差不多的。但實際情況是中西部的人口大量流入了東南沿海。因此，建設用地的指標并沒有隨著人口的流動而調整，其后果就是房價的兩極分化。

1990-2006年城市土地面積擴張速度

一方面，在大城市和東南沿海，住宅供不應求，房價節節攀升。另一方面，在中部尤其是西部地區和東北地區，住宅供大于求，甚至出現了大量的爛尾樓和“鬼城”。這種土地供應滯后于人口流動的土地政策，部分是緣于固有的要限制大城市發展的錯誤觀念。

和土地政策相關的是戶籍制度，有些大城市至今對于外來人口在子女教育、醫療服務、購房等方面還是有不少限制性政策，根本上還是由控制大城市人口和大城市土地供應不足造成的。

我經常會被問到東北的人口流失問題：東北人持續流入全國其他各地。對于東三省人口持續流出的問題，我覺得應該換個思路看這個問題，看東北成不成功，你應該看東北人成不成功。

因為東北的比較優勢是農業、礦業和旅游業，那么東北留下的人和東北流出的人都可能會過得更好，雖然東北的 GDP 會降低，但人均收入不一定會降低，如此，東北人口的流失就不是個問題。

東北真正的問題是低生育率問題。由于東北人大多是在國企或者體制內工作，所以受到嚴格的計劃生育的限制。

從 20 世紀 80 年代開始，東北三省的生育率幾乎是全國最低的，黑龍江、吉林、遼寧的生育率分別為 0.76、 0.88、 0.9，比全國的平均水平低了很多。其后果是不僅東北的農村人口在減少，而且東北的大城市的人口也增長乏力，經濟蕭條與其他人口增長的大城市形成鮮明的對比。

如何解決大城市病？

有人擔心大城市進一步增加人口，會出現交通擁堵、空氣污染的城市病，這個問題在前面的章節中已經論述過了。從世界范圍來看，城市的人口規模與交通擁堵和環境污染并沒有必然的關系。

世界上人口較多的大都市，如東京、首爾，其交通并不擁堵。

這些城市都很好地利用了公共交通尤其是軌道交通解決了特大城市的交通問題。例如，首爾通過不斷開發軌道交通和沿線的衛星城來擴展城市的人口規模。一個地鐵站可以帶動 5 萬 ~10 萬人的衛星城，一條20 站的地鐵線可以帶動 100 萬人口的衛星城鎮。

中國建設地鐵的效率是世界領先的。只要充分利用城郊的用地，開發軌道交通和衛星城鎮，就可以在不增加擁堵的情況下，大幅度擴展城市人口規模。

城市的軌道交通還可以延伸到附近的城市，把相鄰的兩個城市連成一片，形成“都市圈”，其實東京和首爾都市圈也不是行政上的東京和首爾。東京都市圈其實涵蓋了周邊的千葉市和橫濱市，首爾則涵蓋了京畿道的一部分。這些相鄰的城市之間幾乎是連成一片的，土地資源得到了充分利用。

與之形成鮮明對比的是北京和天津之間，上海和蘇州之間，還有大量的農業用地未被充分開發利用，以形成一個幾千萬人口的都市圈。

其實中國是更有條件建設都市圈的，因為中國有世界上最快的高鐵，上海到蘇州的高鐵可能只要半小時就到了。一個在上海上班的員工完全可以在蘇州或者嘉興安家，尤其是未來很多公司將提供在家辦公的條件。

嚴控大城市人口規模的后果

現在越來越多的城市已經意識到，人口凈增長是衡量一個城市是否有吸引力的重要標志。

所以近幾年，很多城市如武漢、西安、長沙、成都、鄭州、濟南等先后掀起了“搶人”大戰，通過放寬落戶條件、提供購房補貼等方式吸引人口遷入，而“搶人”的主要對象則是年輕的大學生。

有些城市甚至實現了零門檻落戶，比如福州從 2021 年元旦開始全面放開落戶條件，不設學歷、年齡、就業創業等限制，真正實現了落戶零門檻。福州明確提出要“壯大人口規模”的目標，顯然不僅要搶人才，還要搶人口。

幾乎所有的大城市都在搶人，但只有北京和上海出臺了嚴控大城市人口規模的政策。如前所述，中國的人口總量世界最大，所以中國一線城市的人口也應該是世界上最大的，可以達到 4 000 萬左右。嚴控大城市人口規模的政策，會帶來一系列負面影響：

第一，削弱創新力和拖累經濟。中國經濟現在面臨升級的挑戰，尤其需要創新來推動，而大城市則是最具創新力的。嚴控大城市的人口規模，將推高大城市的人力資源成本，使得城市的創新力被大幅削弱。

第二，推高房價。嚴控大城市人口規模并不能減少需求，而只是減少了供應。土地供應不足反而推高了房價。正確的政策應當通過增加土地供應和基礎設施的投入，來抑制房價的過快上漲。

實際上，北京、上海和廣東都有充足的可開發的土地，支撐 4 000 萬人口的城市規劃綽綽有余。

第三，導致交通堵塞等各種城市病。嚴控大城市人口規模會導致按照違反經濟規律的人口規模來規劃城市。比如，北京一度按照 800 萬的人口規模來進行城市規劃，這會使道路、地鐵、學校和醫院等設施嚴重不足，導致擁堵等各種城市病。

如果按照 5 000 萬的人口規模來規劃，交通會比現在好很多。人口密度高的城市，其實反而有利于環境和公共交通的高效利用。

第四，減少社會流動性，加大貧富差距。中國巨大的貧富差距，主要體現為地區和城鄉之間的貧富差距。包括戶籍政策在內，很多阻止人口流向大城市的政策，實際上加大了貧富差距，也不利于城市的發展。

比如，把低技能人口都擋在城市之外，會推高城市的各種服務成本。如果連一個大學教授都雇不起保姆，必須自己做各種家務，那么其工作、生活的效率和質量就會下降，也更加養不起第二個孩子。

如果保姆在城市里租不起房子，就不得不回到農村，也只會更窮。讓更多的人流入大城市，當然會使得鄉村和小城市流失更多的人口，但這正是縮小貧富差距的必經之路。

政策建議：生育購房補貼

過去中國的住宅供應沒有跟上人口流動的形勢，造成了中國在發達地區供地不足、住宅供不應求，但是欠發達地區住宅供大于求的現象。應該讓供地指標跟著人口流動走。

房價高的人口流入地區需要加大土地供應，而房價低的人口流出地區需要減少土地供應，進一步深化推進戶籍制度改革，消除人口自由遷徙的限制，要讓國家的教育醫療和其他社會福利可以方便地跨省享用，不讓公共福利成為人口流動的障礙。

房價政策還可以和鼓勵生育政策聯動。在大城市增加土地供應，可以大幅度增加大城市的土地出讓收入。

根據中國社科院的數據， 2017 年土地平均成交價格與商品房平均銷售價格的比值達到 0.68。

在大城市，地價普遍占到房價的一半以上。增加土地供應所增加的收入除了可以用作基礎設施、教育醫療等公共服務建設，還可以用來鼓勵生育。建議給予多孩家庭購房補貼，比如房價直接打折或者購房貸款貼息。

具體方式可以通過按揭利息返還或房價打折進行補貼。比如說返還二孩家庭的房貸利息的 50%，對于三孩家庭的房貸利息可全部補貼返還（規定一個上限）。以孩子出生開始，期限是 20 年。只補貼新政推出以后的購房貸款。

初步計算一下這個政策的財政支出：如果每個房子的平均貸款額是 100 萬元，按照整個還款周期 20 年的平均利息 3% 來算，那么每年的平均利息差不多是 3 萬元。

因為只有二孩和多孩家庭才能享受到這樣的補貼，所以只有不到一半的有孩家庭能享受到這樣的住房補貼，平均的補貼水平可能略大于利息的一半（因為多孩家庭還是比二孩家庭少很多）。

現在每年 1 000 萬新生人口中，二孩和多孩家庭差不多有 400 萬個，那么第一年補貼金額是每年 400 萬 × 3 萬元 /2 =600 億元，第二年會是 1 200 億元，到 20 年時達到頂峰為 12000 億元。

這部分財政支出主要是在大城市，因為大城市的房價和房貸額會比較高。這項補貼的實際效果會是向大城市的家庭傾斜，有效緩解大城市年輕人沉重的購房負擔。

這部分補貼完全可以通過增加土地供應來籌集。加大土地供應并給予二孩和多孩家庭買房補貼，還可以提振房地產市場的需求，起到刺激經濟的效果。

本文整理摘編自梁建章所著新書《人口戰略》，點擊左下角閱讀原文購買。