關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋理解與適用

張毅，職務犯罪、經濟犯罪辯護律師，北京市東衛律師事務所律師

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本文刊登于《人民司法》2022年第7期，作者：安翱 高雨 肖鳳 作者單位：最高人民法院

目次

一、《解釋》的修訂背景

二、《解釋》的主要內容

（一）生產、銷售不符合安全標準的食品罪的定罪量刑

（二）生產、銷售有毒、有害食品罪的定罪量刑

（三）食品相關產品造成食品被污染行為的定性處理

（四）用超過保質期的食品原料生產食品等行為的定性處理

（五）生產、銷售禁止食品使用物質等行為的定性處理

（六）畜禽屠宰相關環節注水注藥等行為的定性處理

（七）增加從嚴懲治的相關規定

為依法懲治危害食品安全犯罪，保障人民群眾身體健康和生命安全，最高人民法院、最高人民檢察院共同制定了《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2021〕24號,以下簡稱《解釋》）。《解釋》于2021年12月31日公布，自2022年1月1日起施行。為便于司法實踐中正確理解和適用，現就《解釋》的制定背景、主要內容介紹如下。

一、《解釋》的修訂背景

食品安全事關人民群眾的身體健康和生命安全，是重大的民生問題，司法機關一直高度重視依法懲治危害食品安全犯罪。2013年5月，最高人民法院、最高人民檢察院聯合公布《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2013〕12號，以下簡稱《2013年解釋》），為依法懲治危害食品安全犯罪、保護人民群眾飲食安全發揮了重要作用。

近年來，我國食品安全形勢總體穩中向好，但食品安全違法犯罪行為屢禁不止，人民群眾反映強烈。隨著犯罪分子作案手段不斷翻新，新型犯罪層出不窮，司法實踐中對一些案件定性和處罰標準存在爭議，影響對危害食品安全犯罪的懲治效果。同時，2015年以來，食品安全法3次對食品安全監管制度進行修訂修正，農產品質量安全法、食品安全法實施條例、農藥管理條例、獸藥管理條例、生豬屠宰管理條例等一系列相關法律法規亦進行修訂，刑法修正案（十一）對食品監管瀆職罪作出修改。在此背景下，《2013年解釋》亟需進行相應修訂完善，以便與相關法律法規相銜接，適應司法實踐需要。

2017年，最高人民法院、最高人民檢察院啟動《解釋》修訂工作，在深入調研的基礎上，對司法實踐中存在的問題進行了全面系統梳理，經廣泛征求意見和反復研究論證，制定了本《解釋》。

二、《解釋》的主要內容

《解釋》共26個條文。現結合司法實踐，對需要說明的主要內容闡述如下：

（一）生產、銷售不符合安全標準的食品罪的定罪量刑

1.關于食品濫用添加行為的定性

《解釋》第5條是關于食品濫用添加行為的定性處理規定，基本沿用《2013年解釋》第8條的規定。司法實踐中需要注意的是：

（1）第5條第1款在適用過程中應注意把握食品濫用添加行為與食品非法添加行為的區別，特別是要注意“超范圍濫用食品添加劑”與“摻入有毒、有害的非食品原料”的區分，避免將僅在部分食品中禁止使用的食品添加劑視為有毒、有害的非食品原料，進而混淆生產、銷售不符合安全標準的食品罪與生產、銷售有毒、有害食品罪。

（2）第5條第2款在適用時也存在同樣的問題，應注意“超范圍濫用農藥、獸藥”與“使用禁用農藥、食品動物中禁止使用的藥品及其他化合物等有毒、有害的非食品原料”的區分，避免將僅在部分食用農產品中禁止使用的農藥、獸藥認定為有毒、有害的非食品原料，進而混淆生產、銷售不符合安全標準的食品罪與生產、銷售有毒、有害食品罪。例如，根據農業農村部公告的禁限用農藥名錄，克百威禁止在蔬菜、瓜果、茶葉、菌類、中草藥材上使用，但可在水稻、花生、大豆等食品農產品上使用，故在蔬菜、瓜果上使用克百威屬于超范圍濫用農藥，應依照生產、銷售不符合安全標準的食品罪處理。對于超范圍濫用克百威等農藥的，如果農藥殘留量超出標準限量的，可以生產、銷售不符合安全標準的食品罪定罪處罰，既堅持了罪刑法定原則，避免定罪標準不統一，也能夠實現對此類具有較高食品安全風險的犯罪予以從嚴懲處的效果。

2.關于生產、銷售不符合安全標準的食品罪“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病”的認定標準

《解釋》第1條沿用了《2013年解釋》將實踐中具有高度危險的一些典型情形予以類型化的認定方式，其中，第(3)項中“防控疾病”是指人類可能患有的疾病，包括人畜共患疾病，但不包括非洲豬瘟等人類不會患有的疾病，因此生產、銷售感染非洲豬瘟的生豬及其制品，不能適用《解釋》第1條第(2)項、第(3)項的規定以生產、銷售不符合安全標準的食品罪定罪處罰，但根據《解釋》第13條第2款的規定，構成生產、銷售偽劣產品罪，妨害動植物防疫、檢疫罪等其他犯罪的，可依照該其他犯罪定罪處罰。

需要說明的是，《2013年解釋》施行以來，一些基層執法部門建議以倍比數的方式明確第1條第(1)項“嚴重超出”和第1條第(4)項“嚴重不符合”的認定標準，部分地方制定了地方標準。征求意見過程中，有意見提出建議將農藥殘留、獸藥殘留及鉛、汞、鎘、鉻、砷、鉈、銻超過食品安全標準3倍以上的認定為“嚴重超出”。我們經研究認為，該標準的制定不僅是法律問題，更是科學問題。鑒于食品中涉及的物質種類繁多，不同物質標準制定過程中考慮的因素多樣，且超出標準后的危害差異性懸殊，如農藥就有高毒、中毒、低毒和微毒之分，故難以在《解釋》中一刀切地以倍比數的方式加以解決。

（二）生產、銷售有毒、有害食品罪的定罪量刑

1.關于有毒、有害的非食品原料的認定

在司法實踐中，如何把握《2013年解釋》第20條規定的“有毒、有害的非食品原料”范圍，存在一定分歧。有的將法律、法規或者國務院公告的禁用物質完全等同于有毒、有害的非食品原料，不再進行有毒、有害的實質性判斷。但實際上，國務院有關部門公告禁用物質的禁用原因復雜，一些物質并非因危害人體健康被禁用，有的系因工藝或者技術上沒有必要添加等情況而被禁用。

針對上述問題，《解釋》第9條第(1)項和第(2)項增加了“因危害人體健康”被禁用的限制性規定，強調對第(1)項和第（2）項的禁用物質要進行有毒、有害的實質性判斷，避免將禁用物質完全等同于有毒、有害的非食品原料。在此特別強調的是，有毒、有害的非食品原料要求在食品、食用農產品以及食品、食用農產品生產、種植、養殖、銷售、運輸、貯存等環節均被禁止添加、使用，如果僅在部分食品、食用農產品中被禁止添加、使用，或者僅在部分環節被禁止添加、使用，均不能認定為有毒、有害的非食品原料。同時，在禁用物質毒害性不明時，根據《解釋》第24條的規定，可以依據鑒定意見、檢驗報告、相關行政主管部門組織出具的書面意見，結合其他證據作出認定。

2.關于生產、銷售有毒、有害食品罪“明知”的認定

根據刑法第一百四十四條的規定，認定行為人構成銷售有毒、有害食品罪，要求行為人明知銷售的是摻有有毒、有害的非食品原料的食品。基層執法部門普遍反映，實踐中在行為人否認明知的情況下，認定明知存在困難。為此，《解釋》第10條增加了相關規定。

征求意見過程中，有意見提出，《解釋》列舉的情形與明知的內容是摻有有毒、有害的非食品原料的食品之間沒有必然關聯，如以明顯低于市場價格進貨或者銷售且無合理原因的，既可能明知銷售的是摻有有毒、有害的非食品原料的食品，也可能明知銷售的是不符合食品安全標準的食品。經研究，該意見涉及認定銷售有毒、有害食品罪的“明知”，是否要求行為人確知所銷售的食品是摻有有毒、有害的非食品原料的食品的問題。筆者認為，認定銷售有毒、有害食品罪的“明知”不要求達到確知的程度，而只要達到概括性的程度即可，即只要行為人對所銷售的食品存在食品安全隱患具有概括性的認識即可。這種概括性的認識，意味著食品無論是摻有有毒、有害的非食品原料，還是不符合食品安全標準，或者是偽劣食品，都沒有超出行為人的主觀認識。在具體案件認定時，應當遵循主客觀統一原則，既要考慮行為人主觀故意，也要考慮涉案食品的危害性。

（三）食品相關產品造成食品被污染行為的定性處理

用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產經營的工具、設備等食品相關產品直接與食品接觸，其是否符合食品安全標準直接關系到食品安全。根據食品安全法的規定，食品相關產品中的致病性微生物，農藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質以及其他危害人體健康物質的限量規定必須要符合食品安全標準，禁止生產經營被包裝材料、容器、運輸工具等污染的食品。

《解釋》第12條明確了食品相關產品造成食品被污染行為的定性處理。對于食品相關產品含有嚴重超出標準限量的致病性微生物、農藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質以及其他嚴重危害人體健康的物質，造成食品被污染，足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病的，以生產、銷售不符合安全標準的食品罪定罪處罰；對于食品相關產品造成食品中摻入有毒、有害的非食品原料的，以生產、銷售有毒、有害食品罪定罪處罰。

（四）用超過保質期的食品原料生產食品等行為的定性處理

生產、銷售用超過保質期的食品原料、超過保質期的食品、回收食品作為原料的食品，或者銷售超過保質期的食品、回收食品，均具有較高食品安全風險和社會危害性，因此被食品安全法和食品安全法實施條例明令禁止。

根據刑法第一百四十條的規定，生產者、銷售者在產品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好或者以不合格產品冒充合格產品，銷售金額5萬元以上的，以生產、銷售偽劣產品罪定罪處罰。根據最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理生產、銷售偽劣商品刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》的規定，刑法第一百四十條規定的“不合格產品”，是指不符合產品質量法第二十六條第二款規定的質量要求的產品。產品質量法第二十六條第二款第（一）項規定，產品質量應當不存在危及人身、財產安全的不合理的危險，有保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的，應當符合該標準。根據上述規定，用超過保質期的食品原料、超過保質期的食品、回收食品作為原料的食品和超過保質期的食品、回收食品，可認定為不合格產品。因此，《解釋》第15條第2款明確生產、銷售用超過保質期的食品原料、超過保質期的食品、回收食品作為原料的食品，或者以更改生產日期、保質期、改換包裝等方式銷售超過保質期的食品、回收食品，符合刑法第一百四十條規定的，以生產、銷售偽劣產品罪定罪處罰。司法實踐中已有這方面的判例，如被告單位上海福喜公司銷售用超過保質期的食品、回收食品作為原料生產食品案，即是以生產、銷售偽劣產品罪定罪處罰。具體適用時，需要注意把握以下兩點：

1.關于回收食品的界定

根據食品安全法實施條例第二十九條的規定，食品安全法所稱回收食品，是指已經售出，因違反法律、法規、食品安全標準或者超過保質期等原因，被召回或者退回的食品，不包括依照食品安全法第六十三條第三款的規定可以繼續銷售的食品。食品安全法第六十三條第三款規定，對因標簽、標志或者說明書不符合食品安全標準而被召回的食品，食品生產者在采取補救措施且能保證食品安全的情況下可以繼續銷售；銷售時應當向消費者明示補救措施。

2.關于標注虛假生產日期、保質期行為的定性處理

標注虛假生產日期、保質期的行為也被食品安全法明令禁止。實施此類行為是否按照犯罪處理，需要嚴格把握所銷售的食品是否超過保質期，對于采用標注虛假生產日期、保質期方式銷售超過保質期的食品的，可依照《解釋》第15條第2款的規定處理；對于雖標注虛假生產日期、保質期，但銷售時食品尚未超過保質期的，可由相關行政主管部門依法予以行政處罰。

（五）生產、銷售禁止食品使用物質等行為的定性處理

《解釋》第16條第1款沿用《2013年解釋》的相關規定，“以提供給他人生產、銷售食品為目的，違反國家規定，生產、銷售國家禁止用于食品生產、銷售的非食品原料，情節嚴重的，依照刑法第二百二十五條的規定以非法經營罪定罪處罰。”

《解釋》第16條第2款對《2013年解釋》的該款規定進行了修改完善，增加了農藥、獸藥、飼料、飼料添加劑、飼料原料中非法添加行為的定性處理規定，主要考慮是：司法實踐中，在農藥、獸藥、飼料、飼料添加劑、飼料原料中非法添加禁用藥物的違法犯罪問題突出。據農業農村部農藥產品監督抽查結果顯示，2018年抽檢樣品中擅自添加其他農藥成分的，占質量不合格產品的40.3%。此類行為嚴重威脅食用農產品的質量安全，亟待懲治。生產、銷售添加禁用農藥、食品動物中禁止使用的藥品及其他化合物等有毒、有害的非食品原料的農藥、獸藥、飼料、飼料添加劑、飼料原料，與生產、銷售國家禁用農藥、食品動物中禁止使用的藥品及其他化合物的行為性質和危害性相當，均屬于非法經營罪第（四）項規定的“其他嚴重擾亂市場經濟秩序的行為”，應以非法經營罪定罪處罰。

另外，該款增加了“以提供給他人生產、銷售食用農產品為目的”的規定，使該款適用范圍更為清晰，懲治對象更加明確。這里的生產、銷售食用農產品，實際上涵蓋食用農產品種植、養殖、銷售、運輸、貯存等各環節。

同時，根據《解釋》第18條第2款的規定，實施本解釋規定的非法經營行為，同時構成生產、銷售偽劣產品罪，生產、銷售不符合安全標準的食品罪，生產、銷售有毒、有害食品罪，生產、銷售偽劣農藥、獸藥罪等其他犯罪的，依照處罰較重的規定定罪處罰。

（六）畜禽屠宰相關環節注水注藥等行為的定性處理

《解釋》第17條第2款明確了屠宰相關環節畜禽注水注藥行為的定性處理。這里的屠宰相關環節，既包括進入屠宰廠（場）后的待宰環節，也包括屠宰前的運輸等相關環節。

關于是否區分藥物情況作出不同定性處理。

一種意見認為，只要在屠宰相關環節對畜禽使用獸藥、人用藥或者其他有毒、有害物質的，就以生產、銷售有毒、有害食品罪定罪處罰。

另一種意見認為，應當區分藥物情況適用不同罪名，對于使用禁用藥物的，以生產、銷售有毒、有害食品罪定罪處罰；使用非禁用藥物的，根據具體情況，分別以生產、銷售不符合安全標準的食品罪，生產、銷售偽劣產品罪定罪處罰。

經研究認為，從刑法第一百四十四條的構成要件來看，只有在食品（含食用農產品）生產、銷售過程中使用有毒、有害的非食品原料的行為，才能以生產、銷售有毒、有害食品罪定罪處罰。將屠宰相關環節對畜禽使用獸藥和人用藥行為一律以生產、銷售有毒、有害食品罪定罪處罰，未充分考慮不同種類藥品的屬性差異和可能造成的危害，不符合刑法第一百四十四條的規定構成要件，不符合罪責刑相適應原則，也不利于區別對待、從嚴懲治嚴重危害食品安全犯罪。

因此，我們采納了第2種意見，根據對畜禽注入藥物等物質的差異和可能造成的危害，適用不同罪名。另外，對于僅查明有注水行為的，也要區分不同情況，準確適用法律。

1.對于使用鹽酸克侖特羅、沙丁胺醇等禁用藥物的，以生產、銷售有毒、有害食品罪定罪處罰。

2.對于使用允許使用的獸藥的，如果肉品中獸藥殘留量超標，足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病的，以生產、銷售不符合安全標準的食品罪定罪處罰；如果肉品中獸藥殘留量不超標，或者所注入的獸藥未規定最大殘留限量，但銷售金額在5萬元以上的，以生產、銷售偽劣產品罪定罪處罰。

司法實踐中，較為常見多發的是在屠宰相關環節對畜禽注入阿托品和腎上腺素。鑒于阿托品和腎上腺素均屬允許使用的獸藥，不是禁用藥物，故不能以生產、銷售有毒、有害食品罪定罪處罰。且阿托品和腎上腺素均未規定獸藥最大殘留量，此類案件又通常從肉品中檢不出藥物殘留，難以認定足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病，故也難以以生產、銷售不符合安全標準的食品罪定罪處罰。實施此類行為，銷售金額在5萬元以上的，應以生產、銷售偽劣產品罪定罪處罰。

3.對于不法分子使用自己購買或者配置的化學物質，如果可以證明屬于其他有毒、有害物質的，以生產、銷售有毒、有害食品罪定罪處罰；如果難以證明毒害性，但銷售金額在5萬元以上的，可以生產、銷售偽劣產品罪定罪處罰。

鑒于畜禽注藥或者注入其他化學物質后，由于藥物代謝等原因，往往難以從肉品中檢出藥物殘留，進而造成取證難、鑒定難、定性難，筆者認為，在屠宰相關環節只要證明有注藥行為，注藥后的肉品可認定為不合格產品，銷售金額在5萬元以上的，即可以生產、銷售偽劣產品罪定罪處罰。這既滿足打擊此類犯罪的現實需要，也體現了罪責刑相適應的原則。

4.僅查明有注水行為的，對于注入污水，致肉品微生物等污染物超標，足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病的，以生產、銷售不符合安全標準的食品罪定罪處罰；對于肉品污染物未超標，但含水量超標，且銷售金額在5萬元以上的，以生產、銷售偽劣產品罪定罪處罰；對于污染物和含水量均不超標的，不宜認定為犯罪，應由行政主管部門依法作出行政處罰。

（七）增加從嚴懲治的相關規定

《解釋》貫徹落實“四個最嚴”要求，對危害食品安全犯罪體現從嚴懲處的政策導向。

1.生產、銷售不符合安全標準的食品罪和生產、銷售有毒、有害食品罪“其他嚴重情節”的認定標準

《解釋》第3條、第7條分別將“在中小學校園、托幼機構、養老機構及周邊面向未成年人、老年人銷售的”增加規定為數額減半“其他嚴重情節”的認定情形，有利于加強對特殊群體的食品安全保護力度；將曾因危害食品安全犯罪受過刑事處罰的年限由一年修改為不受年限限制，將受行政處罰的年限由1年修改為2年，加大了處罰力度。

2.食品監管瀆職犯罪的競合處理

《解釋》第20條沿用《2013年解釋》對同時構成食品監管瀆職罪與其他瀆職犯罪時按照從一重罪處罰的原則。同時，鑒于負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員與他人通謀共同實施危害食品安全犯罪，既違反相關國家機關工作人員職責，又危害食品安全，導致危害食品安全犯罪更容易得逞，犯罪性質更為惡劣，有必要從重處罰。因此，《解釋》第20條第3款明確，負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員利用其職務行為幫助他人實施危害食品安全犯罪行為，同時構成瀆職犯罪和危害食品安全犯罪共犯的，依照處罰較重的規定定罪，并予以從重處罰。

3.從嚴適用緩刑、免予刑事處罰

《解釋》第22條第1款沿用《2013年解釋》從嚴適用緩刑、免予刑事處罰的規定，明確規定對實施本《解釋》規定之犯罪的犯罪分子，應當依照刑法規定的條件，嚴格適用緩刑、免予刑事處罰。對于依法適用緩刑的，可以根據犯罪情況，同時宣告禁止令，進一步體現從嚴懲處的政策導向。另外，為落實行政執法與刑事司法雙向銜接機制，《解釋》第22條第2款規定，對于被不起訴或者免予刑事處罰的行為人，需要給予行政處罰、政務處分或者其他處分的，依法移送有關主管機關處理。

需要說明的是，食品安全法第一百三十五條第二款規定：“因食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，終身不得從事食品生產經營管理工作，也不得擔任食品生產經營企業食品安全管理人員。”在征求意見過程中，對《解釋》是否規定從業禁止以及如何規定從業禁止存在較大爭議。

第1種意見認為，根據刑法第三十七條之一第三款的規定：“其他法律、行政法規對其從事相關職業另有禁止或者限制性規定的，從其規定”。因此，《解釋》應對從業禁止作出規定，并應與食品安全法規定一致。

第2種意見認為，《解釋》應根據刑法第三十七條之一第一款的規定對從業禁止作出規定，也就是說，法院只有權判處禁業3至5年，期滿后再繼續執行其他法律、行政法規規定的從業禁止。

第3種意見認為，鑒于食品安全法第一百三十五條對從業禁止已有相關規定，由相關行政主管部門作出從業禁止處罰即可，《解釋》無需再對從業禁止作出規定，人民法院也無需再作出從業禁止判決。

之所以存在上述3種不同意見，原因在于對刑法第三十七條之一第三款的理解存在不同認識。

經研究認為，刑法關于從業禁止的規定，主要是針對其他法律、行政法規對受到刑事處罰的人沒有明確禁業規定的情況，換言之，人民法院判處的從業禁止主要起著補充性的作用。鑒于食品安全法第一百三十五條對受到刑事處罰的人的從業禁止已有相關規定，因此我們傾向于第3種意見，相關行政主管部門可以根據食品安全法的規定對行為人作出從業禁止的行政處罰。同時，鑒于該問題涉及刑法和行政法律的銜接，情況較為復雜，需要進一步總結實踐經驗，統一思想認識，《解釋》未作明確規定。