鄉(xiāng)村熱起來(lái)之后：政府如何留住“新農(nóng)人”

4月19日，2026上海和美鄉(xiāng)村騎行挑戰(zhàn)賽（即上海“村騎”）首站在浦東新區(qū)宣橋鎮(zhèn)三灶村開(kāi)賽，共有500余名騎行愛(ài)好者、親子家庭與農(nóng)民代表參與。

近年鄉(xiāng)村消費(fèi)、“農(nóng)業(yè)+”新業(yè)態(tài)火起來(lái)了，這固然有政府的鼎力支持和規(guī)劃部署、當(dāng)?shù)卮寮w的積極作為，同時(shí)也必定需要外來(lái)新力量的注入，特別是投資、運(yùn)營(yíng)“農(nóng)業(yè)+”新業(yè)態(tài)的市場(chǎng)主體。如何吸引新經(jīng)營(yíng)主體投資、創(chuàng)新（“新農(nóng)人”），并扎根當(dāng)?shù)亍⑴c之融合，以促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)繁榮、農(nóng)民增收？郊區(qū)政府的相關(guān)公共管理和政策，努力的方向在哪里？這應(yīng)是“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略必須考慮的議題。

2026年4月，澎湃研究所研究員探訪了上海2個(gè)“新農(nóng)人”及“農(nóng)業(yè)+”新業(yè)態(tài)案例，并訪談中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)理事及鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)分會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授欒峰，嘗試破題。

“農(nóng)業(yè)+”新業(yè)態(tài)和“新農(nóng)人”

近年來(lái)，在“大農(nóng)業(yè)觀”“農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”理念下，農(nóng)村“新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)”受到鼓勵(lì)，發(fā)展迅速。相比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，所謂“農(nóng)業(yè)+”新業(yè)態(tài)有廣義和狹義之分。

廣義上，“農(nóng)業(yè)+”新業(yè)態(tài)可以泛指在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)鏈延伸、產(chǎn)業(yè)功能拓展和要素集聚、技術(shù)滲透及組織制度創(chuàng)新”的所有新模式。

2019年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，提出“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”，“跨界配置農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)要素”，“形成‘農(nóng)業(yè)+’多業(yè)態(tài)發(fā)展態(tài)勢(shì)”。其中包括：農(nóng)業(yè)+林牧漁，農(nóng)業(yè)+加工流通業(yè)，農(nóng)業(yè)+文化、旅游、教育、康養(yǎng)，農(nóng)業(yè)+信息產(chǎn)業(yè)。

狹義上，“農(nóng)業(yè)+”新業(yè)態(tài)主要指“農(nóng)業(yè)+文化、旅游、教育、康養(yǎng)”，即農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)，特別是消費(fèi)服務(wù)業(yè)的融合、創(chuàng)新，特別是鄉(xiāng)村休閑旅游。

2026年3月，《中共上海市委 上海市人民政府關(guān)于錨定農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化 扎實(shí)推進(jìn)上海鄉(xiāng)村全面振興的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《上海鄉(xiāng)村振興意見(jiàn)》）正式印發(fā)實(shí)施，提出“構(gòu)建鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)體系，打造數(shù)實(shí)融合的鄉(xiāng)村消費(fèi)新場(chǎng)景”。

欒峰認(rèn)為，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)可以簡(jiǎn)單歸為三大類。一類是農(nóng)業(yè)。2017—2022年，上海糧食單產(chǎn)連續(xù)6年位居全國(guó)首位，2023年位居第二。上海糧食產(chǎn)量超過(guò)北廣深的總和；上海農(nóng)業(yè)在科技和資本的加持下，可以說(shuō)遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在國(guó)內(nèi)前列，近年來(lái)大力支持設(shè)施農(nóng)業(yè)更彰顯出大都市的市場(chǎng)、科技、資本和人才優(yōu)勢(shì)；第二類即“農(nóng)業(yè)+”，泛指在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上疊加發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，包括早期的農(nóng)家樂(lè)、采摘園等，都屬于這個(gè)范疇。第三類可以簡(jiǎn)稱為“鄉(xiāng)村+”，與第二類相區(qū)分，它不依賴農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，但卻傾向或者依賴鄉(xiāng)村空間的開(kāi)闊或者魅力，特別是大都市郊區(qū)還擁有良好的交通和市場(chǎng)等條件，包括新商務(wù)、特色型的會(huì)展，以及各類需要應(yīng)用場(chǎng)景的無(wú)人機(jī)培訓(xùn)及研發(fā)展示基地等，為鄉(xiāng)村地區(qū)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展展現(xiàn)出嶄新場(chǎng)景。

中國(guó)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與當(dāng)?shù)卣淖饔孟⑾⑾嚓P(guān)。但作為一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，“農(nóng)業(yè)+”新業(yè)態(tài)仍主要靠社會(huì)資本、市場(chǎng)主體。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部編制的年度《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資鄉(xiāng)村休閑旅游等“鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)”。如最近公開(kāi)的指引中，“鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)耕體驗(yàn)、康養(yǎng)基地等產(chǎn)業(yè)”“引導(dǎo)社會(huì)資本發(fā)展鄉(xiāng)村特色文化產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)商文旅體融合發(fā)展”。

“農(nóng)業(yè)+”新業(yè)態(tài)的市場(chǎng)主體中既有當(dāng)?shù)卦∶瘢灿衼?lái)自城市的新鮮力量——“新農(nóng)人”。特別是在“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”戰(zhàn)略下，城市和農(nóng)村之間要素流動(dòng)（包括資本和人才下鄉(xiāng)），應(yīng)被倡導(dǎo)和支持。“新農(nóng)人”既具“在地性”，又與當(dāng)?shù)卦芯用裼胁町悾@成為評(píng)價(jià)、檢視鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、業(yè)態(tài)發(fā)展環(huán)境重要、有價(jià)值的視角。

2026年4月，位于上海寶山區(qū)沈楊村的村咖“云野花蘆”。周燕玲攝。

澎湃研究所研究員近期采訪到一些“新農(nóng)人”。一位叫馬云富，他是寶山郊外一處開(kāi)業(yè)一年半的人氣農(nóng)場(chǎng)“云野花廬”（村咖+農(nóng)場(chǎng)+露營(yíng)地）的老板。馬云富原在規(guī)劃院、建筑院工作，曾任農(nóng)場(chǎng)所在村的規(guī)劃師，現(xiàn)選擇“下沉到鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)”，嘗試切實(shí)“看能不能解決鄉(xiāng)村的一些問(wèn)題”。

另一位是潘濤。他是德國(guó)海歸博士，于2021年發(fā)起并運(yùn)營(yíng)了新型社區(qū)農(nóng)場(chǎng)“樂(lè)田soho村”，“讓城里人在鄉(xiāng)村有個(gè)家”。在這個(gè)位于奉賢區(qū)、占地52畝的農(nóng)場(chǎng)社區(qū)，22戶人家過(guò)上了“有房有地”且社群感滿滿的鄉(xiāng)居生活。生長(zhǎng)在城市的潘濤強(qiáng)調(diào)樂(lè)田農(nóng)場(chǎng)是“新鄉(xiāng)村”，他們?cè)诔鞘惺恰笆忻瘛保谶@里就是“新村民”。

2026年4月，位于上海奉賢區(qū)洪西村的新型社區(qū)農(nóng)場(chǎng)“樂(lè)田soho村”之一角。周燕玲攝。

空間合規(guī)性要求高，政策可預(yù)期、合理性可優(yōu)化

2015年左右開(kāi)始，上海郊區(qū)特別是鄉(xiāng)村的建設(shè)用地控制明顯嚴(yán)苛，空間合規(guī)性要求大大提高。

2014年，上海發(fā)布《進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平若干意見(jiàn)的通知》，成為中國(guó)首個(gè)全面實(shí)施集中建設(shè)區(qū)外建設(shè)用地減量化的試點(diǎn)城市。2015年，上海完成永久基本農(nóng)田劃定，“鎖定城市開(kāi)發(fā)邊界”，鎖定建設(shè)用地總規(guī)模。2018年開(kāi)始，中央推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系總體形成，國(guó)土空間規(guī)劃成為空間開(kāi)發(fā)中“戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性約束”。

空間合規(guī)性當(dāng)然也成為“農(nóng)業(yè)+”新業(yè)態(tài)落地和運(yùn)營(yíng)中的決定性因素和重要變量。“新農(nóng)人”們明顯意識(shí)到了合法合規(guī)的極端重要性。馬云富的“云野花廬”簽約到2035年，也是慮及當(dāng)前上海總體規(guī)劃（《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》）是到2035年，2035年之后存在不確定性。

不過(guò)，近年政策的較大變化、收緊對(duì)一些變化前就存續(xù)的休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目產(chǎn)生了很大影響。保持政策的穩(wěn)定性、可預(yù)期性，應(yīng)是鄉(xiāng)村振興要關(guān)注的點(diǎn)。

潘濤在“樂(lè)田soho村”之前，還投資運(yùn)營(yíng)過(guò)另一個(gè)農(nóng)場(chǎng)，但因中途政策變化，現(xiàn)處于擱置狀態(tài)。受啟發(fā)于德國(guó)的市民農(nóng)園（“木屋+田園”）模式，潘濤于2010年租下100多畝地（租期18年），開(kāi)啟了“樂(lè)田市民家庭農(nóng)場(chǎng)”項(xiàng)目。他的勇氣是基于2009年上海發(fā)布的一項(xiàng)政策——《關(guān)于加快推進(jìn)本市農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的若干政策意見(jiàn)》（滬農(nóng)委［2009］167號(hào)）。其中規(guī)定要“逐步解決農(nóng)家樂(lè)等農(nóng)業(yè)旅游項(xiàng)目用地問(wèn)題”，“雖使用建筑材料，但未破壞耕作層且易于復(fù)耕的農(nóng)業(yè)旅游臨時(shí)性服務(wù)配套設(shè)施用地”，“不納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍，不占建設(shè)用地指標(biāo)”。

潘濤據(jù)此在農(nóng)地上搭建了一些木屋（“抬高或者架空的臨時(shí)設(shè)施”），搭配菜地出租給周末到鄉(xiāng)村度假休閑的城里人，深受向往田園生活的市民喜愛(ài)。但是2015年以后，隨著用地政策變化和收緊，所謂“農(nóng)業(yè)旅游臨時(shí)性服務(wù)配套設(shè)施用地”無(wú)法進(jìn)行農(nóng)業(yè)設(shè)施備案，同時(shí)“建設(shè)用地審批門檻又高又貴，非一般農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體所能承受”，導(dǎo)致大量的農(nóng)業(yè)旅游設(shè)施被標(biāo)簽“違規(guī)”后強(qiáng)制拆除，農(nóng)場(chǎng)的木屋也被要求逐步拆除，“樂(lè)田市民家庭農(nóng)場(chǎng)”自然就蕭條了。

除了可預(yù)期性，在常年于鄉(xiāng)村一線工作的新農(nóng)人們來(lái)看，空間合規(guī)政策的合理、與時(shí)俱進(jìn)性也有優(yōu)化空間。馬云富發(fā)現(xiàn)，在規(guī)劃體系中，農(nóng)村道路（國(guó)家公路網(wǎng)絡(luò)體系之外的農(nóng)村范圍內(nèi)用于村間、田間道路交通運(yùn)輸?shù)牡缆罚挾却嬖谀媳狈降牟町悾狈降貐^(qū)農(nóng)村道路寬度多限制在2.5米，而南方地區(qū)為1米，超過(guò)1米的硬化道路即屬于違章。這一硬性限制使得農(nóng)場(chǎng)不能使用機(jī)械車，只能靠人工，大大制約了工作效率。這一問(wèn)題在澎湃研究所研究員2025年的鄉(xiāng)村調(diào)研觀察中也有反映。

2025年5月，上海某村的村道，其寬幅與路邊停放的小汽車基本相當(dāng)。周燕玲攝。

期待鄉(xiāng)村政策更明晰，營(yíng)商服務(wù)更優(yōu)質(zhì)

上海農(nóng)村距離城市近，已有比較緊密的聯(lián)系，在學(xué)者看來(lái)已屬典型的“緊密型”城鄉(xiāng)關(guān)系。但在管理體制上，城、鄉(xiāng)二元體制特點(diǎn)仍然很明顯。熟稔于城市生活工作的“新農(nóng)人”們很快發(fā)現(xiàn)，上海鄉(xiāng)村也保留著傳統(tǒng)熟人社會(huì)的色彩，邊界相對(duì)模糊，正式制度規(guī)則還未建立，或不及城市商業(yè)社會(huì)便利、完善。這構(gòu)成新農(nóng)人首要面對(duì)的鄉(xiāng)村“營(yíng)商環(huán)境”的一部分。

一是營(yíng)商服務(wù)便利度的問(wèn)題。馬云富發(fā)現(xiàn)，相比城市，鄉(xiāng)村的情形及對(duì)應(yīng)的辦事程序往往更復(fù)雜。“土地的類型很多，如建設(shè)用地、林地、農(nóng)地，農(nóng)地還細(xì)分為園地、果園、水澆地……隨便一塊地，一塊水域，都會(huì)涉及很多部門。常常因?yàn)橐患∈乱苋膫€(gè)部門，比如去水利部門解決用水問(wèn)題，去電力部門解決農(nóng)業(yè)用電問(wèn)題，去規(guī)劃部門解決地的審批問(wèn)題。”相比城市有社區(qū)服務(wù)中心，鄉(xiāng)村缺乏“解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題的綜合窗口”，也缺乏類似日本的強(qiáng)大民間力量、各種農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)組織。

二是“鄉(xiāng)村更新”規(guī)章制度清晰、透明度，政策宣傳力度有待提升。“新農(nóng)人”們提到了多個(gè)自身或同業(yè)人經(jīng)歷過(guò)的事例。他們中大多數(shù)人“根本不知道遇到問(wèn)題該找誰(shuí)、什么部門、什么流程，怎么才能合法化”。

潘濤的“樂(lè)田soho村”社區(qū)農(nóng)場(chǎng)，租下保留村的閑置宅基房（20年長(zhǎng)租）進(jìn)行改建。出于審美（對(duì)木頭建筑的偏愛(ài)）、環(huán)保、便捷等綜合考慮，其改建非翻建，多為保留地基和建筑框架下的改造——“抬高屋頂、加個(gè)坡頂或陽(yáng)臺(tái)、露臺(tái)”，崇尚“修舊如舊”“磚木混搭”。但他對(duì)農(nóng)宅改造有哪些清晰、明確的規(guī)范存在困惑；詢問(wèn)政府相關(guān)部門，只是口頭應(yīng)允，缺乏書(shū)面說(shuō)明。而在德國(guó)，市民田園改造的“規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、流程是非常清楚”的。

2026年4月，新型社區(qū)農(nóng)場(chǎng)“樂(lè)田soho村”中一處改建后的民宅。周燕玲攝。

惠農(nóng)政策的標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行也需要更加公開(kāi)、透明。有受訪者透露，他所在村鎮(zhèn)，前一年據(jù)村里說(shuō)有肥料補(bǔ)貼，可以較低價(jià)購(gòu)買肥料，但次年再去詢問(wèn)，就稱政策沒(méi)有了，“小規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)不能享受”。“這些信息似乎找不到書(shū)面的公開(kāi)發(fā)布、通知，也不知道該聯(lián)系什么部門”。

村級(jí)組織為關(guān)鍵樞紐

“新農(nóng)人”在鄉(xiāng)村從事新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的工作，除了在經(jīng)營(yíng)上面對(duì)合作伙伴、客戶，還須與基層政府，以及原村民、老村民打交道——其中承上啟下的關(guān)鍵樞紐在村級(jí)組織。

兩位“新農(nóng)人”均提到了其“農(nóng)業(yè)+”事業(yè)的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)：雖然租用的是村民土地和宅基地，但應(yīng)與村簽約，由村與村民簽約，而非作為外來(lái)機(jī)構(gòu)直接與村民簽約。這是因?yàn)橹苯优c村民簽約，村民違約的風(fēng)險(xiǎn)較高——其中一位就遭遇到“一兩家民宅裝修完后”，村民“鎖門不愿租賃”。所幸，他們的直接簽約方是村，村里“管得住”，通過(guò)與村民“協(xié)調(diào)溝通”解決了這個(gè)事故。

村組織不僅能充當(dāng)“新-老”村民之間的潤(rùn)滑劑和橋梁，還可以是合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的把關(guān)者。欒峰提到，加強(qiáng)空間合規(guī)性、尊重規(guī)劃，首先應(yīng)“培訓(xùn)鎮(zhèn)、村干部，他們首先要知道（做事的）邊界在哪里”，過(guò)往的違規(guī)、違建（除了屬“歷史遺留問(wèn)題”的），至少有相當(dāng)部分與基層領(lǐng)導(dǎo)及群眾的不清楚及忽視緊密相關(guān)。更不用說(shuō)，對(duì)于大都市而言，鄉(xiāng)村廣闊空間本身就是巨大的財(cái)富寶庫(kù)，而地類直接影響著這些空間的價(jià)值評(píng)估。

同時(shí)，村級(jí)組織還是新產(chǎn)業(yè)/業(yè)態(tài)的強(qiáng)大動(dòng)力源和日常營(yíng)商環(huán)境的決定因素。在馬云富看來(lái)，到鄉(xiāng)村投資，要看這個(gè)村是否對(duì)未來(lái)發(fā)展有愿景和規(guī)劃，并愿意對(duì)企業(yè)提供切實(shí)支持。證件辦理、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生……村里是否愿意且能支持企業(yè)解決問(wèn)題，是村級(jí)組織擁有的彈性和作為空間所在。

當(dāng)然，村也要衡量這些“農(nóng)業(yè)+”新產(chǎn)業(yè)、業(yè)態(tài)是否對(duì)村集體整體有益，特別是對(duì)村民，雙方形成“合作、反哺”關(guān)系。正如《上海鄉(xiāng)村振興意見(jiàn)》中提到的，發(fā)展鄉(xiāng)村消費(fèi)、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的目的根本仍是“促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收”。

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城市因集聚而誕生。

一座城市的公共政策、人居環(huán)境、習(xí)俗風(fēng)氣塑造了市民生活的底色。

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