曲江新區(qū)“轉(zhuǎn)身”：告別管委會時代，轉(zhuǎn)型文旅產(chǎn)業(yè)集團(tuán)

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者 凌晨 報道

一場涉及曲江新區(qū)發(fā)展模式的調(diào)整正在推進(jìn)。

日前，西安市政府官網(wǎng)刊發(fā)了《西安市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱西安“十五五”規(guī)劃綱要）。其中提到：“曲江新區(qū)深化管理機(jī)制改革，按照責(zé)權(quán)利和資源資產(chǎn)相匹配的原則，逐步轉(zhuǎn)型為市級文旅產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，社會管理事務(wù)移交行政區(qū)管理。”

這意味著這個國家級文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)將剝離社會管理職能，向市場化文旅產(chǎn)業(yè)主體轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型動因是舊有模式的難以為繼，過去依靠土地財(cái)政與融資平臺增量紅利期已告終結(jié)，債務(wù)負(fù)擔(dān)與市場化運(yùn)營能力的缺失，迫使曲江這類功能區(qū)尋求新的方向。

類似的情況在其他城市也已發(fā)生。比如泰山、嶗山等知名風(fēng)景區(qū)管委會曾通過重組等多種方式，轉(zhuǎn)型為文旅集團(tuán)，通過資產(chǎn)打包與市場化運(yùn)營，尋求盈利與成長的新平衡。

陜西省社科院文化旅游研究中心主任張燕對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，此次轉(zhuǎn)型將重塑陜西文旅產(chǎn)業(yè)格局。轉(zhuǎn)型后的市級文旅集團(tuán)，將擺脫原有區(qū)域行政邊界限制，成為西安市文旅資源整合的核心平臺，進(jìn)而聯(lián)動全省文旅資源，打破西安與各地市、各區(qū)域文旅板塊的資源壁壘，構(gòu)建“西安核心、全省聯(lián)動”的文旅產(chǎn)業(yè)體系。

賽迪顧問縣域經(jīng)濟(jì)研究中心分析師楊文學(xué)對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，這一決策體現(xiàn)的是城市發(fā)展邏輯之變。過去是以項(xiàng)目開發(fā)、土地整理和景區(qū)建設(shè)帶動片區(qū)成長，未來則要以內(nèi)容生產(chǎn)、消費(fèi)組織、品牌運(yùn)營和產(chǎn)業(yè)生態(tài)塑造來提升城市核心競爭力。

告別“管委會時代”

根據(jù)規(guī)劃，曲江新區(qū)將逐步轉(zhuǎn)型為市級文旅產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，其原有的社會管理事務(wù)將移交行政區(qū)管理。這意味著曾以“曲江模式”深度改變西安城市面貌的開發(fā)區(qū)，正式“轉(zhuǎn)身”。

改革更深層的動力是來自財(cái)務(wù)杠桿與業(yè)績壓力的倒逼。作為國家級文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，曲江新區(qū)管委會下轄三大文旅上市公司，曾管理著大唐不夜城、大唐芙蓉園、大明宮等多座文化地標(biāo)以及西安飯莊等老字號餐飲企業(yè)。

然而，自2023年，直屬于曲江管委會的曲江文化控股及旗下多家城投信托接連兌付爆雷，曲江系統(tǒng)的核心企業(yè)債務(wù)危機(jī)逐漸浮出水面。

上海票據(jù)交易所數(shù)據(jù)顯示，截止到2025年5月，西安曲文投累計(jì)票據(jù)逾期2.35億元。同時企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)顯示，近一年內(nèi)西安曲文投有11條被執(zhí)行人記錄，被執(zhí)行總金額23.76億元。

在2025年10月，中證鵬元資信評估股份有限公司將21曲文控債01(2180301.IB)、21曲控01(152980.SH)的債項(xiàng)評級列入評級觀察(走勢不明) ，西安曲江文化控股有限公司主體同時被列入觀察名單。

曲江系統(tǒng)內(nèi)上市公司——西安飲食、西安旅游、曲江文旅，在財(cái)報中呈現(xiàn)出多年連續(xù)虧損態(tài)勢。其中2022年至2024年，曲江文旅累計(jì)虧損達(dá)5.75億元。2025年上半年繼續(xù)虧損1388.07萬元。

轉(zhuǎn)型成為唯一的出路。

張燕對記者說，“轉(zhuǎn)型帶來的核心矛盾，還有原有行政化管理理念、傳統(tǒng)文旅人才結(jié)構(gòu)與市場化企業(yè)運(yùn)營、專業(yè)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不適應(yīng)。人才梯隊(duì)目前難以匹配市場化、集團(tuán)化、國際化發(fā)展需求。管理理念上，長期受行政體制影響，缺乏市場化競爭思維、成本效益意識和風(fēng)險管控理念。”

在剝離行政職能、聚焦核心業(yè)務(wù)后，如何在債務(wù)高企的背景下實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)盤活，如何在連續(xù)虧損的壓力下重塑盈利能力，將是這家新文旅巨頭面臨的考驗(yàn)。

深窺轉(zhuǎn)型路徑

曲江新區(qū)如何轉(zhuǎn)型？西安規(guī)劃綱要中給出的關(guān)鍵詞是“責(zé)權(quán)利匹配”與“一區(qū)一策”。目前，西安市多個開發(fā)區(qū)改革早已落地。

2021年6月，西安市閻良區(qū)與航空基地率先實(shí)施“區(qū)政合一”管理體制改革，將航空基地黨工委（管委會）與閻良區(qū)委、區(qū)政府機(jī)構(gòu)整合設(shè)置，實(shí)行一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子的一體化管理。

同年，西安國際港務(wù)區(qū)和西安浐灞生態(tài)區(qū)啟動跨區(qū)融合，在市場監(jiān)管局、公安局等行政機(jī)構(gòu)上實(shí)行共同管轄、分設(shè)窗口等調(diào)整。

2022年，兩區(qū)“一把手”由一人擔(dān)任，隨后正式官宣合并為“浐灞國際港”。

2025年5月，西安市長安區(qū)官網(wǎng)發(fā)布消息，首次對外宣布長安區(qū)和航天基地實(shí)行“區(qū)政合一”、一體化運(yùn)行。

開發(fā)區(qū)改革已從單一試點(diǎn)走向全面深化，這為曲江新區(qū)的市場化探索提供了切實(shí)的、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

比如，職能的“剝離與回歸”。過去，曲江新區(qū)管委會既要承擔(dān)文旅產(chǎn)業(yè)的招商開發(fā)，又要負(fù)擔(dān)社會事務(wù)的行政管理，邊界模糊導(dǎo)致運(yùn)營效率受限。若明確將社會管理事務(wù)移交行政區(qū)，則意味著曲江新區(qū)將徹底告別“社會事務(wù)”的冗雜成本。

張燕認(rèn)為，面對轉(zhuǎn)型后市場化競爭，可通過對外高薪引進(jìn)高端人才、對內(nèi)建立人才梯隊(duì)、革新管理模式，提升決策效率，強(qiáng)化市場化運(yùn)營邏輯，以及完善激勵約束機(jī)制、推動管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型、搭建數(shù)字化運(yùn)營管理平臺，實(shí)現(xiàn)客源分析、項(xiàng)目運(yùn)營、成本管控、品牌傳播的數(shù)字化管理等方式，增強(qiáng)競爭力。

其次還有“集團(tuán)化重構(gòu)”，轉(zhuǎn)型為市級文旅產(chǎn)業(yè)集團(tuán)后，曲江將從“政策制定者”變?yōu)椤百Y源操盤手”。

楊文學(xué)對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，“曲江模式”適合文化資源富集、客流基礎(chǔ)較好、城市能級較高、消費(fèi)場景豐富的區(qū)域。不能把文旅集團(tuán)做成傳統(tǒng)融資平臺的延續(xù)版，也不能只重建設(shè)、不重運(yùn)營，只重資產(chǎn)、不重內(nèi)容。文旅產(chǎn)業(yè)看似門檻不高，實(shí)際上對內(nèi)容創(chuàng)新、品牌塑造和持續(xù)運(yùn)營能力要求極高。

未來，其核心任務(wù)是通過市場化手段整合西安存量的優(yōu)質(zhì)文旅資產(chǎn)，利用其打造文化地標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行資本化運(yùn)作。這種轉(zhuǎn)型，實(shí)際上是對曲江過去三十年積累的文化IP資產(chǎn)進(jìn)行一次深度的專業(yè)化重組。

開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型浪潮

西安并非孤例。從多地的情況來看，過去長期承擔(dān)行政管理與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雙重職能的開發(fā)區(qū)及功能區(qū)，正加速通過政企分開、資產(chǎn)重組，向市場化運(yùn)營的集團(tuán)轉(zhuǎn)身。

比如，山東泰安的泰山文旅，便是景區(qū)型開發(fā)區(qū)由行政化平臺向產(chǎn)業(yè)化集團(tuán)跨越的典型案例。

2019年，泰山景區(qū)管委會推行“管委會+公司”改革，將景區(qū)機(jī)關(guān)15個局室重組為8個部和紀(jì)工委監(jiān)工委，重新組建泰山旅游集團(tuán)。

2024年，泰山旅游集團(tuán)被劃分到泰山文旅集團(tuán)旗下，進(jìn)行戰(zhàn)略性重組與整合，進(jìn)一步清晰功能定位和業(yè)務(wù)布局，逐步形成泰山旅游、智慧文旅、酒店管理等六大業(yè)務(wù)板塊。

泰山文旅發(fā)文稱：“有效破解了泰山旅游多年‘景區(qū)不下山、文旅不上山’的局面。”

泰安市積極盤活資源，把解決“山城分割”“各自為戰(zhàn)”“門票依賴”等矛盾作為打開局面的突破口，整合全市文旅資源，搭建綜合性一體化文旅運(yùn)營平臺。公開資料顯示，政策落地當(dāng)年孵化10家企業(yè)，營收增長1.5倍。

2026年3月，山西省商務(wù)廳發(fā)文稱，按照“管委會+公司”改革要求，左權(quán)示范區(qū)全面推行政企分開，示范區(qū)管委會作為開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，以出資人的身份為平臺公司注入資本金，進(jìn)行年初業(yè)績考核標(biāo)準(zhǔn)制定和年終結(jié)果考核評定，不參與經(jīng)營。

從“管委會+公司”到“開發(fā)區(qū)完全轉(zhuǎn)型文旅企業(yè)”，類似的案例在山西太原、山東東營、遼寧沈陽等多地先后浮現(xiàn)。它標(biāo)志著地方從依賴土地溢價的“地產(chǎn)邏輯”，轉(zhuǎn)向深耕產(chǎn)業(yè)運(yùn)營的“市場邏輯”，從追求規(guī)模擴(kuò)張的“增量開發(fā)”，步入強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)盤活與盈利能力的“存量運(yùn)營”新周期。

張燕認(rèn)為，山東文旅全省資源統(tǒng)籌布局、跨業(yè)態(tài)融合發(fā)展的思路，山西文旅集團(tuán)在古建筑文化活化、非遺傳承與文旅融合方面的落地經(jīng)驗(yàn)均可以借鑒，同時需警惕盲目擴(kuò)張、重資產(chǎn)投入過大，避免債務(wù)風(fēng)險累積，警惕盲目復(fù)制同質(zhì)化文旅項(xiàng)目，導(dǎo)致品牌特色流失。

楊文學(xué)指出，轉(zhuǎn)型后的文旅集團(tuán)不能只做資源持有者，而要成為產(chǎn)品制造者、消費(fèi)組織者和城市品牌運(yùn)營者。誰能把文化資源轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量產(chǎn)品，把游客流量轉(zhuǎn)化為持續(xù)消費(fèi)，把城市名片轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)生態(tài)，誰就更有可能實(shí)現(xiàn)長期盈利和區(qū)域帶動。

掛牌文旅集團(tuán)易，實(shí)現(xiàn)市場化思維難。在剝離行政職能后，如何避免“換湯不換藥”的舊習(xí)，如何在保護(hù)自然資源與追求商業(yè)回報之間找準(zhǔn)平衡點(diǎn)，仍是擺在正在轉(zhuǎn)型中的開發(fā)區(qū)面前的必答題。