提升縣域承載力 聚力人的城鎮(zhèn)化

來源：四川日報

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  □川觀智庫研究員 張敏

  　　日前，人力資源社會保障部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)政策體系的意見》，提出到“十五五”時期末，勞動者城鄉(xiāng)就業(yè)渠道進(jìn)一步暢通，城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)資源進(jìn)一步均衡，城鄉(xiāng)公平就業(yè)環(huán)境進(jìn)一步改善，更好促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)，更好支撐經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。其中明確提出有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

  　　“十五五”時期，四川農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移將呈現(xiàn)什么趨勢？如何做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作？在前期梳理研究基礎(chǔ)上，川觀智庫對話中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心政策研究部主任鮑家偉，深入探討。

  談趨勢 規(guī)模減小、方式多元、空間重構(gòu)

  　　川觀智庫：“十五五”時期，全國農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移可能呈現(xiàn)怎樣的趨勢？

  　　鮑家偉：城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城市集聚、社會結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活方式持續(xù)變遷的發(fā)展過程。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是城鎮(zhèn)化的核心驅(qū)動力，城鎮(zhèn)化則為轉(zhuǎn)移人口提供就業(yè)、公共服務(wù)與生活空間，二者相輔相成、互促共進(jìn)。

  　　從國際經(jīng)驗和一般規(guī)律看，城鎮(zhèn)化率在30%至70%區(qū)間為快速發(fā)展期，我國城鎮(zhèn)化率于1996年達(dá)到30.48%，預(yù)計2028年達(dá)到70%左右，此期間年均提升約1.2個百分點。2028年后將進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展階段，增速進(jìn)一步放緩。各省（區(qū)、市）城鎮(zhèn)化率差距逐步縮小、趨向收斂。

  　　近年來，隨著農(nóng)村適齡就業(yè)人口下降，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模減小，我國城鎮(zhèn)化率提升速度已放緩，“十四五”時期年均提升0.84個百分點。隨著農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城的增量時代逐漸結(jié)束，預(yù)計到2035年前將保持年均0.5至0.7個百分點的增幅。從中長期看，我國城鎮(zhèn)化率可能維持在75%至80%，最終穩(wěn)定在一定水平并小幅波動。

  　　川觀智庫：那按照這個規(guī)律，“十五五”期間四川城鎮(zhèn)化動力依舊強(qiáng)勁？

  　　鮑家偉：是的。近年來，由于東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級、中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展、老一代農(nóng)民工年齡增大等原因，作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中最主要的部分，農(nóng)民工向中西部地區(qū)回流速度持續(xù)加快。從四川相關(guān)數(shù)據(jù)來看，這種農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已從“遠(yuǎn)距離跨省務(wù)工”轉(zhuǎn)向“本地化就近遷移”，這也與全國人口流動近域化的趨勢一致。

  　　四川的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還呈現(xiàn)流動空間向“兩極集聚”的特征。一方面，人口持續(xù)向產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚、公共服務(wù)完善的核心都市圈、中心城市集聚。另一方面，返鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)安居瞄準(zhǔn)生活成本和綜合配套更優(yōu)的縣城。數(shù)據(jù)顯示，縣（市）已成為全國外出農(nóng)民工和返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)定居的主要載體，吸納外出就業(yè)農(nóng)民工的比例占總外出就業(yè)的三成以上。

  　　川觀智庫：回流和就地就近就業(yè)趨勢將持續(xù)嗎？會給當(dāng)?shù)貛砟男┳兓陀绊懀?/p>

  　　鮑家偉：由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政策激勵以及培訓(xùn)賦能等因素影響，四川農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口回流和就地就近就業(yè)的趨勢會持續(xù)。回流方式日趨多元，比如返鄉(xiāng)就業(yè)、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、城鄉(xiāng)兩棲等。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口回流既是人力資源回歸，也會帶動資金、技術(shù)等回流，推動城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平同步提升。

  　　這種回流帶來的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在三方面：一是優(yōu)化了市民化空間格局，推動城鎮(zhèn)化重心從大城市向縣域下沉。回流人口更傾向于選擇戶籍所在地的縣城或中心鎮(zhèn)安居，為縣域產(chǎn)業(yè)升級提供了支撐。二是增強(qiáng)了市民化內(nèi)生動力。回流群體在外積累了資金、技術(shù)和現(xiàn)代生活理念，在縣城安居的意愿更強(qiáng)，市民化過程更穩(wěn)定。三是倒逼縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快補(bǔ)齊公共服務(wù)短板。為更好承接回流人口，縣域基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療等承載能力不斷提升，市民化基礎(chǔ)更加扎實。

  　　回流過程也伴隨新挑戰(zhàn)。一是人口年齡趨于老化，城鎮(zhèn)有效勞動供給的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將越來越少。二是技能分化明顯，技能水平與就業(yè)需求存在結(jié)構(gòu)性矛盾。四川省農(nóng)民工主要集中在制造業(yè)、建筑業(yè)及其他服務(wù)業(yè)。回流群體中大部分傾向于從生產(chǎn)率較高的制造業(yè)部門轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)率更低的生活性服務(wù)業(yè)（如外賣員、快遞員等），出現(xiàn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“升級”與農(nóng)民工就業(yè)結(jié)構(gòu)“降級”并存的現(xiàn)象，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)與市民化難度。

  　　此外，短期集中回流對縣城教育、醫(yī)療資源等形成集中需求，造成縣域公共服務(wù)承壓，一定程度上會制約市民化進(jìn)程。

  談建議 深化“產(chǎn)城人”良性循環(huán)，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

  　　川觀智庫：面對新特點，四川應(yīng)如何應(yīng)對？

  　　鮑家偉：2024年我國提出實施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動，重點解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最關(guān)心的穩(wěn)定就業(yè)、子女教育、住房保障、社會保險等問題。這要求統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和鄉(xiāng)村全面振興，圍繞“產(chǎn)城人”探索，深化“產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)帶動、服務(wù)配套、人口集聚”的良性循環(huán)。

  　　四川在構(gòu)建富有四川特色和優(yōu)勢的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系時，需持續(xù)發(fā)展就業(yè)友好型產(chǎn)業(yè)，通過分類推進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)、發(fā)展民生服務(wù)業(yè)、培育新業(yè)態(tài)、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，拓展就業(yè)空間、增加就業(yè)崗位，為回流人口創(chuàng)造更多“家門口”就業(yè)機(jī)會。

  　　一是分類做強(qiáng)縣域產(chǎn)業(yè)支撐，結(jié)合“縣域百億主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)”培育，“一縣一策”打造一批產(chǎn)值超百億元的縣（市、區(qū)）。工業(yè)基礎(chǔ)良好的縣積極參與先進(jìn)制造業(yè)集群建設(shè)，培育創(chuàng)造新崗位的新賽道，拓展就業(yè)渠道。如自貢市貢井區(qū)發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)，2024年以來累計定向輸送本地用工3100余人。勞動力資源豐富的縣，壯大農(nóng)產(chǎn)品加工、特色輕紡等勞動密集型產(chǎn)業(yè)；發(fā)展門檻較低、吸納能力強(qiáng)的文旅康養(yǎng)、家政養(yǎng)老等民生剛需服務(wù)業(yè)；支持直播電商等新業(yè)態(tài)，持續(xù)承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，創(chuàng)造新崗位。

  　　二是針對回流人員開展系統(tǒng)培訓(xùn)。實施補(bǔ)貼性職業(yè)技能培訓(xùn)、培育特色勞務(wù)品牌、開展“共享培訓(xùn)”、推行產(chǎn)教融合等，提升就業(yè)技能，實現(xiàn)回流人員精準(zhǔn)就業(yè)。如廣元蒼溪縣打造“梨鄉(xiāng)刀兒客”勞務(wù)品牌，通過標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)和技能等級認(rèn)證，已幫助4萬余名農(nóng)民工實現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)，年創(chuàng)造勞務(wù)收入近30億元。通過這些舉措推動“培訓(xùn)跟著產(chǎn)業(yè)走、課堂建在車間里、就業(yè)端口前置到培訓(xùn)末端”，讓回流人員不僅“回得來”，更能“留得住、干得好”。

  　　川觀智庫：推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，四川還需從哪些方面發(fā)力？

  　　鮑家偉：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化核心是“人的城鎮(zhèn)化”，不僅是城鄉(xiāng)身份轉(zhuǎn)變，更關(guān)鍵的是能否享有與城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)。

  　　聚焦這部分群體的安居樂業(yè)需求，既要優(yōu)化“軟件”資源配置，也要加大“硬件”資源供給，構(gòu)建以人口和需求變化為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給體系，打通就業(yè)、住房、教育、社保等堵點卡點，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口加快融入城市。如順應(yīng)數(shù)智化趨勢，推動政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”、公共服務(wù)“一網(wǎng)通享”，提升城市智慧度與便利度，降低城市生活門檻，消除信息不對稱帶來的不便，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自主融入城市的能力。

  　　在此過程中，要貫穿人民城市理念，堅持綠色低碳、資源集約、效率提升，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在享受城市便利的同時，不必承受高昂生活成本、犧牲健康生活環(huán)境、接受低效公共服務(wù)。同時，引導(dǎo)其積極參與城市社會治理、社區(qū)文化生活，增強(qiáng)心理和文化認(rèn)同，實現(xiàn)從“身份市民化”到“生活市民化”的跨越。