2026年監(jiān)察法修訂后，留置適用范圍擴大到了這些人

摘要： 2026年，《中華人民共和國監(jiān)察法》迎來重大修訂。此次修訂在留置措施的適用范圍上實現(xiàn)了顯著擴展，將此前處于灰色地帶的多類人員納入監(jiān)察機關(guān)的直接管轄范圍。本文將從修訂背景、新增適用對象的逐類解析、修訂背后的深層邏輯及實務(wù)影響四個維度，系統(tǒng)梳理此次監(jiān)察法修訂對留置制度的影響，為相關(guān)從業(yè)者和普通公眾提供一份清晰的合規(guī)指引。

一、修訂背景：為什么此時擴大留置適用范圍 （一）監(jiān)察體制改革深化的必然要求

2018年，《中華人民共和國監(jiān)察法》正式頒布實施，標(biāo)志著我國監(jiān)察體制改革取得重大制度成果。監(jiān)察法將分散于檢察機關(guān)、公安機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)的反腐敗力量整合統(tǒng)一，建立了覆蓋所有公職人員的國家監(jiān)察體系。

然而，七年來的監(jiān)察實踐也暴露出現(xiàn)行制度的若干盲區(qū)：

盲區(qū)一："官員"邊界日益模糊

隨著政府購買服務(wù)、PPP項目、混合所有制改革等公共治理模式的發(fā)展，"國家工作人員"與"非國家工作人員"之間的邊界日益模糊。許多承擔(dān)公共職能、支配公共資源的人員，并不在傳統(tǒng)"國家工作人員"的界定范圍內(nèi)，卻實際行使著準(zhǔn)公權(quán)力。

盲區(qū)二：公共資金流向到哪里，腐敗風(fēng)險就跟到哪里

近年來查處的案件顯示，大量腐敗行為發(fā)生在政府項目的中介環(huán)節(jié)、資金使用的中間環(huán)節(jié)、公共服務(wù)提供的第三方環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)的執(zhí)行者，往往不是傳統(tǒng)意義上的"官員"，但其行為對公共利益的損害同樣嚴(yán)重。

盲區(qū)三：基層治理中的權(quán)力尋租長期缺乏有效監(jiān)督

村民委員會、居民委員會成員協(xié)助政府從事行政管理工作的行為，長期處于行政監(jiān)督與刑事追訴之間的"兩不管"地帶。監(jiān)察體制改革后，各地監(jiān)委對此類人員的管轄權(quán)問題長期存在爭議，亟需立法明確。

（二）2026年修訂的核心方向

基于上述實踐需求，2026年監(jiān)察法修訂在總體方向上體現(xiàn)了三個特點：

第一，監(jiān)管觸角的精細(xì)化。 從"官員"向"公共事務(wù)參與者"延伸，織密監(jiān)督之網(wǎng)。

第二，制度邊界的清晰化。 以"公共性"作為界定管轄范圍的核心標(biāo)準(zhǔn)，解決爭議地帶。

第三，與刑事司法銜接的規(guī)范化。 明確留置與刑事強制措施的轉(zhuǎn)換規(guī)則，消除程序摩擦。

二、留置措施的基本法律框架 （一）留置的法律定性

留置是監(jiān)察機關(guān)依法對涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的被調(diào)查人采取的限制人身自由的調(diào)查措施。

根據(jù)監(jiān)察法第四十一條至第四十七條，留置應(yīng)當(dāng)同時滿足以下條件：

• 被調(diào)查人涉嫌職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪；
• 已經(jīng)掌握部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查；
• 具備采取留置措施的必要性與適當(dāng)性。

留置的期限一般不超過三個月，案情復(fù)雜的可以延長一次，延長期限不超過三個月。

（二）留置與刑事強制措施的關(guān)系

監(jiān)察法第四十七條規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)之間的程序銜接：監(jiān)察機關(guān)認(rèn)為被調(diào)查人的行為涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送檢察機關(guān)審查起訴。

這意味著，留置調(diào)查的最終指向是刑事追訴。留置期間收集的證據(jù)，在刑事訴訟中可以直接作為證據(jù)使用。

此次修訂進(jìn)一步明確了留置與逮捕之間的銜接規(guī)則：監(jiān)察機關(guān)移送起訴時，建議檢察機關(guān)依法采取強制措施；檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行審查，并在法定期限內(nèi)作出決定。

三、新增適用對象逐類解析 （一）第一類新增：非國有企業(yè)中承擔(dān)特定公共管理職責(zé)的人員

1. 修訂前的法律狀況

修訂前，監(jiān)察法將留置管轄的人員范圍限定為：公務(wù)員、參公管理人員、國有企事業(yè)單位人員，以及其他依法行使公權(quán)力的人員。

對于非國有企業(yè)——包括民營企業(yè)、外資企業(yè)、合伙企業(yè)——的管理人員，即便其行為涉及公共資金或公共利益，監(jiān)察機關(guān)的管轄權(quán)長期處于不明狀態(tài)。實踐中，大量此類案件由公安機關(guān)以行受賄、職務(wù)侵占等罪名處理。

2. 修訂后的新規(guī)則

此次修訂明確，在以下兩類情形中，非國有企業(yè)管理人員的行為納入監(jiān)察機關(guān)管轄：

情形一：承擔(dān)政府購買服務(wù)、PPP項目等公共資金項目管理職責(zé)的人員。

根據(jù)政府與社會資本合作（PPP）的相關(guān)法規(guī)，社會資本方承擔(dān)項目建設(shè)的運營管理責(zé)任，項目資金來源包含財政撥款或政府兜底。當(dāng)此類項目負(fù)責(zé)人存在貪污賄賂類犯罪行為時，監(jiān)委有權(quán)介入。

典型場景：某民營企業(yè)承接城市污水處理廠BOT項目，負(fù)責(zé)人收受設(shè)備供應(yīng)商回扣。此行為同時涉及公共資金損失和企業(yè)內(nèi)部腐敗雙重屬性，修訂后監(jiān)委具有管轄權(quán)。

情形二：承擔(dān)國有資本參股企業(yè)、混合所有制企業(yè)公共事務(wù)管理職責(zé)的人員。

在混合所有制改革深入推進(jìn)的背景下，大量國有資本與社會資本合資設(shè)立并運營企業(yè)。此類企業(yè)雖非純國有企業(yè)，但承擔(dān)了大量公共服務(wù)職能。當(dāng)企業(yè)管理人員在公共資金使用、公共資源分配中收受賄賂時，修訂后監(jiān)委有權(quán)管轄。

3. 實務(wù)影響

這一修訂對非國有企業(yè)管理人員的法律風(fēng)險產(chǎn)生了實質(zhì)性的升格效應(yīng)：

• 調(diào)查主體從公安機關(guān)變?yōu)楸O(jiān)察機關(guān)，調(diào)查權(quán)限更大、調(diào)查周期更長、調(diào)查手段更豐富；
• 留置期間律師會見受到嚴(yán)格限制，被調(diào)查人的自我保護(hù)能力顯著削弱；
• 監(jiān)委調(diào)查結(jié)論直接對接檢察機關(guān)起訴，案件處理效率提升。

合規(guī)建議： 承擔(dān)政府項目、PPP項目、國有資本項目管理的非國有企業(yè)人員，應(yīng)高度重視企業(yè)內(nèi)控合規(guī)體系建設(shè)，特別是針對政府采購、項目招投標(biāo)、資金使用等高風(fēng)險環(huán)節(jié)的制度建設(shè)。

（二）第二類新增：特定領(lǐng)域中介機構(gòu)和第三方人員

1. 此次修訂的核心突破

這是此次監(jiān)察法修訂中影響面最廣、爭議最大的一項突破。

修訂明確將以下三類中介機構(gòu)和第三方人員納入監(jiān)察機關(guān)的管轄范圍：

第一類：評估機構(gòu)、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等專業(yè)服務(wù)機構(gòu)中，參與政府項目、國有資金項目并出具具有公共利益影響結(jié)論的人員。

典型場景包括：

• 資產(chǎn)評估機構(gòu)為國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓出具虛假評估報告；
• 會計師事務(wù)所為政府投資項目出具失真的審計報告；
• 律師事務(wù)所為國有土地使用權(quán)出讓出具虛假法律意見。

第二類：招標(biāo)代理機構(gòu)中，參與政府項目和國有資金項目招標(biāo)業(yè)務(wù)的人員。

招標(biāo)代理機構(gòu)承擔(dān)著政府項目、國有資金項目招標(biāo)的組織實施職責(zé)。在這一過程中，招標(biāo)代理機構(gòu)人員若收受投標(biāo)方財物，操縱招標(biāo)結(jié)果，損害公共利益，修訂后監(jiān)委有權(quán)管轄。

第三類：參與政府采購、國企采購評審工作的評審專家。

政府采購和國企采購的評審專家，在評標(biāo)定標(biāo)環(huán)節(jié)具有實質(zhì)性決定權(quán)。若評審專家收受評審對象的財物，在評分中給予不當(dāng)傾斜，修訂后監(jiān)委有權(quán)追究其職務(wù)違法或職務(wù)犯罪責(zé)任。

2. 法律適用的邊界

需要特別指出的是，并非所有中介機構(gòu)和第三方人員均被納入監(jiān)委管轄。修訂明確限定了三個適用條件：

條件一：必須涉及政府項目或國有資金項目。 純粹的民間商業(yè)活動中的中介服務(wù)，不在此次修訂的管轄范圍內(nèi)。

條件二：必須是參與公共利益相關(guān)事項。 例如出具評估報告、審計報告、法律意見書，參與評標(biāo)定標(biāo)等，直接影響公共利益的判斷與分配。

條件三：行為必須與職務(wù)相關(guān)。 即中介人員在執(zhí)行職務(wù)過程中，利用其職務(wù)便利收受他人財物或謀取不正當(dāng)利益。

三個條件必須同時滿足，方可適用監(jiān)委管轄。

3. 對中介行業(yè)的深遠(yuǎn)影響

此次修訂標(biāo)志著中介服務(wù)行業(yè)"監(jiān)管升格"時代的到來。

長期以來，部分中介機構(gòu)及其從業(yè)人員存在"兩頭吃"現(xiàn)象：一邊收取委托方的費用，一邊收受相對方的賄賂，損害公共利益和商業(yè)公平。

修訂后，此類行為將面臨監(jiān)察機關(guān)的直接調(diào)查，中介機構(gòu)和從業(yè)人員的法律風(fēng)險顯著上升。

合規(guī)建議： 中介機構(gòu)應(yīng)建立嚴(yán)格的內(nèi)控制度和利益沖突排查機制；從業(yè)人員在參與政府采購、國有資金項目時，應(yīng)嚴(yán)格遵守回避制度，遠(yuǎn)離利益輸送灰色地帶。

（三）第三類新增：基層群眾性自治組織中從事特定事務(wù)的人員

1. 長期爭議的立法回應(yīng)

村民委員會和居民委員會成員能否被監(jiān)察機關(guān)留置，長期是理論與實務(wù)界爭議的焦點問題。

修訂前，監(jiān)察法第十五條將"基層群眾性自治組織中從事管理的人員"列為監(jiān)察對象，但在留置措施的適用條件上存在模糊之處。各地監(jiān)委對此類人員的實際管轄方式不統(tǒng)一，有的地方采取了留置措施，有的地方僅采取談話、詢問等非強制措施。

2. 修訂后的明確規(guī)則

此次修訂以"從事特定事務(wù)"為標(biāo)準(zhǔn)，明確了以下規(guī)則：

村委會、居委會成員在協(xié)助人民政府從事行政管理工作過程中，有職務(wù)違法或職務(wù)犯罪行為的，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)采取留置措施。

根據(jù)相關(guān)法規(guī)和司法解釋，"協(xié)助政府從事行政管理工作"包括但不限于以下事項：

• 社會救助類事項：低保申請審核、困難補助發(fā)放、保障性住房申請審核等；
• 征地拆遷類事項：征地補償款分配、房屋拆遷安置、地上附著物清點等；
• 公共資源管理類事項：集體資產(chǎn)經(jīng)營管理、村集體收益分配、公共設(shè)施建設(shè)與管理等；
• 社會事務(wù)類事項：人口普查、疫情防控、救災(zāi)救濟物資發(fā)放等；
• 其他依法協(xié)助政府從事的行政管理工作。

3. 典型案例場景

場景一：征地補償款分配中的優(yōu)親厚友

某村委會主任在協(xié)助政府分配征地補償款時，將本應(yīng)發(fā)放給全體村民的補償款中的一部分，優(yōu)先發(fā)放給自己的親友，收受親友所送財物。此行為構(gòu)成受賄罪，修訂后監(jiān)委有權(quán)采取留置措施。

場景二：低保審核中的吃拿卡要

某居委會民政專干在協(xié)助審核低保申請過程中，以"幫忙加快審批""幫忙完善材料"為由，向申請低保的居民索要財物。此行為構(gòu)成索賄，修訂后監(jiān)委有權(quán)采取留置措施。

場景三：集體資產(chǎn)出租中的回扣

某村委會副主任在代表村委會與外來企業(yè)簽訂集體土地租賃合同過程中，收受承租方回扣。此行為雖涉及村集體資產(chǎn)，但因村委會協(xié)助政府承擔(dān)了大量公共管理職能，修訂后監(jiān)委有權(quán)管轄。

4. 合規(guī)建議

基層自治組織成員應(yīng)清醒認(rèn)識到：協(xié)助政府從事的公共事務(wù)，不等于"自治事務(wù)"。只要在協(xié)助政府行政管理的框架內(nèi)行事，就是監(jiān)察對象的覆蓋范圍。

具體而言，基層干部在從事征地拆遷、低保審核、扶貧救助、救災(zāi)物資發(fā)放等涉及公共資源和公共利益分配的工作時，應(yīng)嚴(yán)格遵守程序規(guī)定，留存完整的工作記錄和檔案，堅決杜絕優(yōu)親厚友、吃拿卡要等行為。

四、修訂背后的深層邏輯與制度意義 （一）從"身份監(jiān)管"到"行為監(jiān)管"的轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)的公務(wù)員監(jiān)管體系建立在"身份"的基礎(chǔ)之上——你是公務(wù)員，就有報告?zhèn)€人事項、接受組織監(jiān)督的義務(wù)；你不是公務(wù)員，就可以游離于組織監(jiān)督之外。

然而，隨著公共治理模式的多元化，越來越多的公共職能被外包、委托、下放給非政府主體。公共資金流向哪里、公共權(quán)力輻射到哪里，腐敗風(fēng)險就跟到哪里。

此次監(jiān)察法修訂體現(xiàn)了從"身份監(jiān)管"向"行為監(jiān)管"的制度轉(zhuǎn)型：不再看你是什么人，而看你做什么事。 只要你參與了公共資源的分配、公共權(quán)力的行使、公共事務(wù)的管理，就納入統(tǒng)一的監(jiān)察體系。

這一轉(zhuǎn)型的制度意義在于：消除了"體制內(nèi)"與"體制外"之間的監(jiān)管盲區(qū)，將所有實際行使公權(quán)力的人員納入監(jiān)督視野。

（二）構(gòu)建"全鏈條"反腐體系的制度安排

從行賄受賄的打擊邏輯來看，腐敗鏈條上的每一個環(huán)節(jié)都值得追究。

如果只打受賄方、不打行賄方，行賄方缺乏主動交代的激勵，案件更難偵破；如果只打官員、不打協(xié)助官員行事的中間人、公共事務(wù)參與者，就會有大量腐敗行為被漏掉。

此次修訂將中介機構(gòu)、基層自治組織成員等此前"漏網(wǎng)之魚"納入監(jiān)察體系，與此前"對行賄可訴可不訴"的司法政策調(diào)整遙相呼應(yīng)，構(gòu)成了一個更為完整的反腐敗制度鏈條：公共資源的每一個參與者、公共權(quán)力的每一個協(xié)助者、公共事務(wù)的每一個執(zhí)行者，都被納入了統(tǒng)一監(jiān)督。

（三）基層治理法治化的重要一步

將村委會、居委會成員協(xié)助政府從事行政管理工作中的違法行為納入監(jiān)委管轄，是推進(jìn)基層治理法治化的重要制度安排。

長期以來，部分基層干部存在"土皇帝"心態(tài)，認(rèn)為自己是"民選"的、不受上級監(jiān)督，在協(xié)助政府從事公共事務(wù)過程中吃拿卡要、優(yōu)親厚友、虛報冒領(lǐng)，嚴(yán)重?fù)p害了政府形象和群眾利益。

此次修訂用明確的制度規(guī)定宣告：只要協(xié)助政府做事，就要接受監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督；存在職務(wù)違法犯罪的，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)留置。

五、修訂后的實務(wù)影響與合規(guī)指引 （一）對非國有企業(yè)的影響

非國有企業(yè)管理人員，特別是承擔(dān)政府項目、PPP項目運營管理職責(zé)的人員，應(yīng)重新審視自身行為的法律風(fēng)險邊界：

• 在項目招投標(biāo)、合同簽訂、資金使用等環(huán)節(jié)，嚴(yán)格遵守反商業(yè)賄賂的法律規(guī)定；
• 建立企業(yè)內(nèi)控合規(guī)體系，對高風(fēng)險崗位實施定期審計和輪崗；
• 對員工進(jìn)行反腐敗合規(guī)培訓(xùn)，建立舉報機制。

評估機構(gòu)、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、招標(biāo)代理機構(gòu)等專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，應(yīng)充分認(rèn)識此次修訂帶來的監(jiān)管升格效應(yīng)：

• 建立利益沖突排查機制，對參與政府采購、國有資金項目的業(yè)務(wù)實施專項審查；
• 對從業(yè)人員進(jìn)行反腐敗合規(guī)培訓(xùn)，明確紅線邊界；
• 行業(yè)協(xié)會應(yīng)完善自律規(guī)則，強化行業(yè)監(jiān)督。

村委會、居委會成員應(yīng)對此次修訂保持清醒認(rèn)識：

• 區(qū)分"自治事務(wù)"與"協(xié)助政府從事的行政管理事務(wù)"——前者是內(nèi)部管理，后者受監(jiān)察法約束；
• 在從事低保審核、征地補償、扶貧救助等涉及公共利益的工作時，嚴(yán)格程序、留存記錄；
• 一旦涉及職務(wù)違法風(fēng)險，第一時間尋求法律幫助，不要試圖私了或?qū)埂?/li>

六、結(jié)語

2026年監(jiān)察法修訂，是我國反腐敗制度建設(shè)歷程中的一件大事。

此次修訂以"公共性"為標(biāo)準(zhǔn)，將留置的適用范圍從傳統(tǒng)的"體制內(nèi)官員"擴展至非國有企業(yè)公共項目管理者、特定領(lǐng)域中介機構(gòu)人員、基層自治組織協(xié)助政府工作者，構(gòu)建了一個覆蓋"公共資源參與者—公共權(quán)力行使者—公共事務(wù)執(zhí)行者"全鏈條的監(jiān)察體系。

對于相關(guān)從業(yè)者和普通公眾而言，此次修訂的警示意義在于：公共利益延伸到哪里，法律的監(jiān)督就跟到哪里。 任何試圖在公共資源分配、公共權(quán)力行使中謀取私利的行為，都將面臨更為嚴(yán)密和有力的制度約束。

理解這一修訂背后的制度邏輯，才能在新的法律框架下守住合規(guī)底線，走得穩(wěn)、走得遠(yuǎn)。

本文僅供一般性參考，不構(gòu)成法律意見。具體法律問題，請咨詢持有執(zhí)業(yè)資格的專業(yè)律師。