地方政府化債的系統性變革：政策演進、實踐創新與未來展望

第三十四章：地方政府化債的系統性變革

地方政府化債的系統性變革：政策演進、實踐創新與未來展望

這一章，主要聊一下全球債務，尤其我國地方債務規模以及如何化債。若統計全口徑政府債務（含顯性債務與隱性債務），截至2025年三季度有兩類關鍵口徑數據，若單算顯性債務，截至2025年9月末合計約91.66萬億元，具體如下：

全口徑債務：一是央行數據顯示2025年9月末政府債券余額（對應全口徑顯性及部分合規債務）為92.55萬億元；二是此前財政部相關披露顯示，2024年末全口徑政府債務達92.6萬億元（含中央債務34.6萬億元、地方法定債務47.5萬億元、地方隱性債務10.5萬億元），2025年三季度數據與之基本持平。

顯性債務（中央國債+地方法定債務）：截至2025年9月末，中央政府債務余額在二季度37.96萬億元基礎上有小幅變動（三季度新增債券發行會推動余額上升）；地方政府顯性債務余額為53.70萬億元。兩者相加，此時顯性政府債務總額約91.66萬億元，且均控制在年度債務限額內，風險總體可控。

地方政府債務問題是中國經濟發展中的關鍵議題，直接關系到財政可持續性、金融體系穩定和經濟高質量發展。2024年11月，全國人大常委會批準了近年來力度最大的一攬子化債方案，合計安排12萬億元政策資金，標志著中國地方政府化債進入了系統性變革的新階段。這一政策組合包括6萬億元債務限額置換、4萬億元專項債化債以及2萬億元棚改債務延期等措施，旨在通過"三支箭"協同發力，將地方需消化的隱性債務總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元。

很多人不懂什么叫隱性債務，我來講一下。地方政府隱性債務是法定限額外、需政府實質承擔償還責任的債務，常見類型集中在融資平臺、項目合作等領域，具體如下：

融資平臺相關債務：城投公司等地方融資平臺為修基建、建公益項目舉借的銀行貸款、信托借款等。這類債務雖以企業名義負債，但有政府信用隱性背書，償債資金常依賴財政資金，是隱性債務的主要類型。

違規擔保類債務：地方政府用財政收入為其他單位融資擔保，或是拿學校、醫院、儲備土地等公益性資產做抵押、質押，甚至通過售后回租等變相抵押方式形成的債務，都屬于此類。

PPP與政府投資基金類債務：部分PPP項目中，若政府違規承諾固定回報、兜底本金損失，或項目收益遠不足以覆蓋投資，約定的政府支出會形成隱性債務；政府投資基金里，若約定到期回購社會資本本金、保證最低收益等，相關金額也會被認定為隱性債務。

違規政府購買服務類債務：借政府購買服務名義，把本屬工程建設或融資的項目包裝成服務項目，讓企業墊資建設后政府分期付費，這類協議對應的金額會形成隱性債務。

其他隱性債務：還包括企業墊資建設公益項目、政府分期回購的BT模式債務；政府已達付款條件卻未支付的工程款、物資款；以及以招商引資獎勵等虛構名義，變相承擔企業基建成本形成的債務等。

截至2025年11月，化債政策實施已近一年，各項措施正在穩步推進并取得階段性成效。從債務置換的快速落地到融資平臺的加速轉型，從地方差異化實踐到制度體系的重構，中國地方政府化債呈現出前所未有的系統性特征。與此同時，財政部于2025年11月3日正式成立債務管理司，實現了國債、地方政府債和隱性債務的"三債統管"，這一機構變革將深刻影響未來的債務治理格局。

本報告將從政策執行進展、地方實踐創新、國際經驗借鑒、風險防控機制以及未來發展趨勢等維度，全面剖析中國地方政府化債的現狀與前景，為理解這一重大政策變革提供系統性視角。

一、化債政策執行進展與階段性成效 1.1債務置換快速推進，成本顯著降低

6萬億元債務限額置換政策作為化債"組合拳"的核心，執行進度超出預期。根據財政部數據，2024年的2萬億元置換額度已于當年12月18日前全部發行完畢，2025年的2萬億元置換債券截至6月末已發行1.8萬億元，已使用1.44萬億元。截至2025年8月底，6萬億元專項債務限額已累計發行4萬億元，完成總量的66.7%。

這一快速推進的背后，是中央與地方的高效協同。在全國人大常委會批準議案后的第二天（2024年11月9日），財政部就將分地區的債務限額正式下達至地方，體現了政策執行的果斷性和及時性。從地方執行情況看，江蘇、浙江、山西、廈門等地已完成2025年隱債置換額度發行，其中江蘇省以7533億元的化債額度位居全國首位，占6萬億元總額的12.6%。

債務成本的大幅降低是化債政策最直接的成效。財政部部長藍佛安在2025年9月12日國新辦發布會上表示，各地置換后債務平均利息成本降低超過2.5個百分點，可節約利息支出超過4500億元。這一成本降幅在不同地區表現出一定差異，部分地區降幅更為明顯。以山東省為例，2024年地方政府再融資專項債券發行利率約為2.27%，而隱性債務的原始利率普遍在8%-12%區間，置換后成本降幅超過5個百分點。

從全國層面看，2024年地方政府債券平均發行利率約為2.3%，遠低于隱性債務的高息水平。根據測算，2024-2028年五年累計可節約利息支出6000億元左右，這將為地方政府騰出大量財政資源用于發展和民生支出。

1.2專項債化債穩步實施，重點領域精準發力

8000億元專項債化債作為化債"組合拳"的第二支箭，從2024年開始連續五年每年安排，累計可置換隱性債務4萬億元。這一機制的創新之處在于，它不是簡單的債務置換，而是通過補充政府性基金財力的方式，為地方政府提供了更為靈活的化債資金來源。

截至2025年3月中旬，用于化債的特殊新增專項債已發行1051.59億元，發行地區包括山東、湖北、安徽、河南等地。從資金用途看，專項債化債呈現出明顯的結構性特征，重點聚焦于以下幾個領域：

一是拖欠企業賬款清償。根據企業預警通統計，云南、湖南等8個省份已公示"發債清欠"規模超千億元。其中，云南省2025年安排356億元專項債用于清欠，湖南省安排200億元。這一安排直接回應了民營企業對政府應收賬款的關切，有助于緩解企業資金壓力，維護產業鏈供應鏈穩定。

二是隱性債務化解。部分地區將專項債資金直接用于置換存量隱性債務，如湖南省2024年發行463億元特殊新增專項債用于化債。這種安排有助于降低債務風險，改善地方政府資產負債結構。

三是基礎設施建設。在化債的同時，部分專項債資金也用于支持基礎設施建設和公共服務項目，實現了化債與發展的有機結合。

1.3融資平臺轉型加速，數量大幅壓降

融資平臺轉型是化債工作的重要組成部分，也是防范隱性債務增量的關鍵舉措。根據財政部數據，截至2025年6月末，超六成融資平臺已實現退出，意味著60%以上的融資平臺隱性債務已經清零。

更為顯著的是融資平臺數量和債務規模的大幅壓降。中國人民銀行行長潘功勝在2025年10月26日表示，經過中央和地方各方面的努力，2025年9月末，全國融資平臺數量、存量經營性金融債務規模較2023年3月末分別下降71%和62%，風險明顯緩釋。這意味著僅用兩年半時間，中國就實現了融資平臺數量超七成的壓降，這一成效在全球范圍內都是罕見的。

融資平臺轉型呈現出以下特征：

分類處置成為主要方式。各地根據融資平臺的功能定位、資產狀況、債務規模等因素，采取了差異化的處置方式。對于承擔政府融資職能的平臺，要求其剝離融資功能，轉型為市場化運營主體；對于資產質量較好、具備經營能力的平臺，推動其向實體產業轉型；對于資不抵債、失去經營能力的平臺，通過破產清算等方式實現市場出清。

"以市帶縣"模式在部分地區得到推廣。通過資產整合、股權結構調整等方式提升信用資質、拓寬融資渠道。例如，株洲市通過市本級平臺平級合并、區縣平臺股權上掛等方式，最終保留3家市本級平臺和1家國家級園區平臺。

市場化轉型成為主流方向。融資平臺正在從傳統的政府融資工具向城市綜合服務商、產業園區運營商、特定行業投資運營商等方向轉型。這一轉型不僅有助于化解債務風險，也為地方經濟發展注入了新的活力。

1.4債務規模持續下降，風險等級明顯改善

化債政策實施以來，地方政府債務規模和風險狀況都出現了積極變化。根據財政部數據，截至2024年末，全國政府全口徑債務為92.6萬億元，其中地方隱性債務降至10.5萬億元，較2023年減少近4萬億元，取得實質性進展。

從債務率指標看，各地債務風險等級普遍改善。財政部根據債務率數據，將債務風險分為紅（債務率≥300%）、橙（200%≤債務率<300%）、黃（120%≤債務率<200%）、綠（債務率<120%）四個等級。通過大規模化債，越來越多的地區實現了風險等級的下調。例如，湖南衡東縣2024年債務風險等級實現了由黃轉綠。

債務結構的優化同樣值得關注。通過置換，地方政府債務的期限結構更加合理，短期償債壓力大幅緩解。同時，債務的透明度顯著提升，從原來的法定債、隱性債"雙軌"管理，逐步向全部債務規范透明管理轉變。

摘自獨立學者，作家靈遁者書籍《AI新紀元 先知變局》

作者簡介：靈遁者，中國獨立學者。原名王銀，陜西綏德縣人。1988年出生，現居西安。哲學家，藝術家，作家。代表作品《觸摸世界》《行者乾坤》《探索生命》《變化》《相觀天下》《手診面診色診大全》《筆有千鈞》《非線性波動》《見微知著》《探索宇宙》《偉大的秘密》《自卑之旅》《云淡風清》《我的世界》《牙牙學語》等。其作品樸實大膽，富有新意。

個人座右銘：生命在于運動，更在于探索。

靈遁者熱讀書籍有：科普七部曲，國學三部曲，散文小說五部曲。

科普七部曲分別為：《變化》《見微知著》《探索生命》《重構世界》《觀自在大千世界》《信息與關系》《AI新紀元 先知變局》。

國學三部曲分別為：《相觀天下》《手診面診色診大觀園》《樸易天下》。靈遁者書籍閱讀：tansuozhizi

散文小說五部曲分別為：《偉大的秘密》《非線性波動》《從今往后》，《云淡風輕》《我的世界》《春風與你》。