發展規劃法大家談 | 耿慧志：以發展規劃為引領，推動城市更新法治化建設

導讀

2026年3月12日，《中華人民共和國國家發展規劃法》經十四屆全國人民代表大會第四次會議表決通過并正式施行。這是規劃制度建設的重要里程碑，開啟了法治引領保障國家發展規劃戰略導向作用的新篇章。為全面深入宣傳貫徹國家發展規劃法，中國城市規劃學會特別邀請業內外權威專家學者，開展【發展規劃法大家談】系列專家解讀活動。本次活動亦是中國城市規劃學會“城市規劃70年”的系列活動之一。

本文字數：5215字

閱讀時間：16分鐘

作者 | 耿慧志

中國城市規劃學會城鄉治理與政策研究專業委員會副主任委員，同濟大學建筑與城市規劃學院副院長、教授

《國家發展規劃法》的出臺確立了國家發展規劃的法律地位，具有舉足輕重的歷史意義。第三十六條規定“縣級以上地方本行政區域內國民經濟和社會發展五年規劃綱要的編制、審查和批準、實施及其監督等程序，參照本法有關規定執行。”事實上也賦予了地方國民經濟和社會發展五年規劃綱要（以下簡稱地方發展規劃）同等重要的法律地位。2025年5月頒布的《上海市發展規劃條例》第十條明確規定“專項規劃應當依據發展規劃編制，以國民經濟和社會發展特定領域為對象，對發展規劃在特定領域明確的重大指標、重大任務、重大項目、重大政策等進行細化落實”。

“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統性、規范性、協調性，才能最大限度凝聚社會共識” [1]。現階段，城市更新工作成為推動城市高質量發展的重要抓手，以地方發展規劃為引領，城市更新工作推進需要進一步加強法治化建設，本文從法規完善和規劃銜接兩方面進行探討。

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法規完善：推進城市更新地方條例和規范標準建設

在《國家發展規劃法》確立的國家規劃體系法律框架下，城市更新作為存量發展時代的關鍵行動，其法規完善應聚焦于城市更新的規則性問題，將政策指引轉化為具有法律約束力的剛性規范，為城市更新的規范化提供堅實的制度底座。

1.1

從“政策彈性”轉向“法定剛性”

傳統城市更新工作長期依賴于政策文件的“一事一議”或“試點先行”，規則體系往往以“導則”“指引”“指導意見”等形式存在。這類文件雖具備靈活性，但其法律位階低、強制力弱，易導致實踐中標準執行不一、自由裁量權過大、市場主體預期不穩等問題。例如，在老舊小區改造中，關于加裝電梯的間距要求、消防通道的改造標準、歷史建筑的保護修繕技術規程等，若缺乏統一且具有法律效力的標準，極易引發鄰里糾紛、安全風險與建設爭議。

《國家發展規劃法》確立了“規劃法定”的剛性原則，城市更新作為發展規劃在空間落地上的具體實踐，其法規體系必須完成兩個轉變：一是向強制力轉變，從行政指導性文件轉變為地方性法規的組成部分，賦予其法律強制力，從“參照執行”轉變為“必須遵守”。二是向體系化轉變，從零散、應急的技術要點，轉變為與國土空間規劃、建設工程標準、公共服務設施配建等相銜接的完整規范標準體系。

完善城市更新法規體系本質上是通過立法手段，將經過實踐檢驗、符合城市發展規律的管理和技術要求，固化為各方主體必須遵守的行為準則。這不僅有助于消除因技術標準模糊而產生的尋租空間，更能為城市更新提供穩定的制度預期，降低交易成本，保障公共利益與個體權益的平衡。

1.2

夯實城市更新“上位法”基礎

據統計，全國已有2省、16市相繼頒布《城市更新條例》[2]，在《國家發展規劃法》施行的背景下，需認真審視既有《城市更新條例》的相關內容，嚴格落實地方發展規劃的統領作用和依據地位，如有偏差，需及時進行相應的調整和修訂。尚未制定《城市更新條例》的省市，應抓緊制定和盡快出臺，為城市更新全流程法制化提供地方法規依據。

探索在地方條例中賦予關鍵技術標準明確的法定地位。各地在制定或修訂《城市更新條例》時，可探索以專章形式設立“技術與建設標準”條款，明確城市更新項目在規劃、設計、建設、驗收、運維等全過程中應遵循的技術標準體系。例如，深圳、上海等地的城市更新條例，已初步探索將容積率轉移、建筑間距、公共服務設施配建等技術指標納入法定規劃管理，奠定了一定基礎。

破解現行標準與更新實踐的“制度沖突”。當前城市更新面臨的一大痛點，是大量建造于不同年代的老舊建筑，難以滿足現行國家或行業標準（如現行《建筑設計防火規范》《城市居住區規劃設計標準》等）的硬性要求。地方立法應建立“適應性調整”機制，明確對于歷史文化街區保護、既有建筑功能轉換、老舊廠區改造等特定類型更新項目，可以在確保安全底線的前提下，通過專家技術論證等方式，制定更具有適用性的技術解決方案，并將其納入法定規劃許可條件。

建立技術標準的動態調整與授權修訂機制。城市更新是一個動態演進的過程，技術標準不應是僵化的條文。地方條例可授權住房和城鄉建設等主管部門，根據實踐發展、技術進步和城市安全需要，適時對技術標準進行調整。同時，應建立“標準異議與申訴”程序，當市場主體或權利人對技術標準的適用有異議時，可申請授權部門進行專業技術鑒定，推動技術標準的動態調整和與時俱進。

1.3

推動技術標準“全類型全要素”覆蓋

建立“基礎標準+專用標準”的層級體系。“基礎標準”應聚焦于城市更新的共性技術要求，如更新單元劃定標準、現狀調查與評估標準（即城市體檢在項目層面的深化）、建筑功能兼容性標準、公共空間與市政基礎設施承載力評估標準等，基礎標準為所有更新項目設定底線要求。“專用標準”則針對不同更新類型，如老舊小區改造、老舊廠區轉型升級、老舊樓宇功能提升等，分別制定差異化的技術指引。以城中村為例，其改造標準應區別于一般居住區，探索符合其人口結構、空間肌理和使用習慣的專用標準，并通過法規予以確認。

強化“安全底線”與“品質高線”的雙重規范。技術標準的法治化，首要目的是保障公共安全，必須將消防安全、結構安全、管線安全、防災減災等涉及人民群眾生命財產安全的底線內容，在技術標準中予以明確規定。與此同時，技術標準還應發揮對城市品質的引領作用，將綠色低碳、智慧社區、無障礙環境、適老化改造等高質量發展要求，轉化為可量化、可驗收的技術指標，使城市更新不僅“補短板”，更能“提品質”。

推動技術標準向“全要素”覆蓋延伸。城市更新不僅是物理空間的改造，更涉及產業升級、社會治理、生態修復等多元維度。技術標準法治化應突破傳統的工程建設范疇，逐步建立涵蓋產業準入與退出、綠色建筑與碳排放核算、存量用地土壤修復與再利用、歷史文化遺產評估與修繕等全要素的技術標準體系。例如，對于“工改工”類更新項目，地方條例可明確規定其產業導入的產出強度、能耗標準等約束性指標，并納入土地出讓合同和項目監管協議，確保更新真正實現功能升級，而非“變相房地產開發”。

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規劃銜接：城市更新規劃在空間時序上全面銜接發展規劃

近年來，住房和城鄉建設部、自然資源部等各部委相繼出臺城市更新政策文件，從各自行政事權角度對城市更新相關規劃的編制提出了規范性要求。在實施城市更新行動中，需要在理清各類城市更新規劃相互關系的基礎上，形成以發展規劃為統領、各層級規劃銜接有序的法治化治理框架。

2.1

落實發展規劃的統領作用和依據地位

城市更新作為一類復雜的空間治理活動，牽涉到經濟社會發展的方方面面，與多個行業主管部門的各類規劃密切相關。《國家發展規劃法》的頒布實施以法律形式明確了發展規劃為統領、空間規劃為基礎、專項規劃為支撐的總原則，為厘清發展規劃與各類規劃之間的關系提供了堅實的法律保障。一方面，發展規劃的統領作用體現在戰略層面，發展規劃確立的城市總體發展戰略、中長期發展目標、核心發展任務等，直接決定了城市更新工作的定位、核心方向和重點領域。另一方面，發展規劃還起到統一協調各類規劃的編制周期和實施時序、引導各類規劃中的空間布局，以及統籌包括城市更新資金、土地、政策等核心要素配置的作用。

同時，《國家發展規劃法》也是各部門在城市更新中職能履行和協同配合的頂層法律依據。其一，提供頂層約束，發展規劃是“其他各級各類規劃的總遵循”，城市更新相關部門的規劃編制、政策制定、資源配置，都必須符合發展規劃的戰略導向；其二，建立協調機制，健全和規范“銜接協調等管理制度”，保證各級各類規劃與發展規劃協調一致，當部門職能交叉或需要協同時（如“規建管”一體化推進城市更新），可以依據“規劃銜接”“政策協同”原則進行協調；其三，強化責任落實，發展規劃實施情況應當作為衡量各地區、各部門依法履職情況的重要參考，各部門在城市更新領域的履職成效，可通過發展規劃的實施監督機制，納入部門履職評價體系。

2.2

以發展規劃為錨點實現時間維度上的銜接

推動高質量實施城市更新行動，應以發展規劃為核心錨點，形成“長期戰略-五年統籌-年度實施-動態評估”的全周期銜接機制，實現城市更新專項規劃的編制周期、實施時序、調整優化等均與發展規劃同頻，確保發展規劃中的戰略和目標貫穿城市更新全周期。

首先，在長期戰略方面，結合國土空間總體規劃的動態維護，將發展規劃確定的中長期發展目標轉換為空間維度的長期制度安排，識別更新對象，提出城市更新的規劃目標和總體實施策略等，作為城市更新專項規劃的依據。其次，以五年為一個階段，充分發揮城市更新專項規劃的支撐作用，將發展規劃的戰略要求、目標任務等，轉換為可落地的五年行動方案，確定城市更新行動的目標、重點任務、建設項目和實施時序等。第三，在規劃實施階段發揮好發展規劃年度實施計劃的作用，將城市更新專項規劃中確定的重點任務、建設項目等納入發展規劃年度實施計劃及其項目庫。在此基礎上圍繞重點建設項目編制實施方案，同時依托年度計劃爭取國債、專項債等相關資金支持，保障城市更新項目實施。第四，結合發展規劃的動態監測和評估，尤其是中期評估，協同開展城市更新專項規劃的年度體檢，評估年度工作的完成情況，優化調整下一年度實施計劃并對相關規劃進行動態維護，確保城市更新行動與發展規劃的目標要求保持動態一致。

2.3

以發展規劃為引領推進空間維度上的銜接

城市更新專項規劃應以發展規劃確定的城市發展戰略格局為遵循，以國土空間規劃為基礎，發揮專項規劃的銜接轉換作用，實現在“全域-片區-地塊”三個空間尺度上的充分銜接，確保更新項目實施與整體布局的協調統一。

首先，在全域層面，國土空間總體規劃（動態維護）和城市更新專項規劃需與發展規劃確定的總體定位、整體格局、核心功能板塊，以及有關城市更新總體目標、指標等進行對齊，通過統一劃定城市更新片區或者更新單元的方式，確保發展規劃的目標和要求在空間上能夠對應落實。其次，在片區層面，則通過更新單元規劃和片區策劃的深度融合，明確片區更新目標與發展規劃確定的發展導向契合，實現發展規劃目標任務與單元內項目包的直接銜接，同時依托發展規劃進行實施時序和支持資金等的統籌安排。第三，在地塊和項目層面，以發展規劃為核心，依據發展規劃的目標和項目庫等建立地塊更新項目的準入機制，落實“項目跟著規劃走、支撐要素跟著項目走”的原則，強化項目實施階段與發展規劃的相互銜接。

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結 語

《國家發展規劃法》也明確了發展規劃的實施監督機制，包括人大監督以及監察機關和審計機關的監督等。在城市更新工作中，如何完善城市更新全周期實施監督的法治化建設也是一個十分重要的議題，特別是在項目策劃、融資建設、運營管理等非傳統規劃編制環節，需要進行更加廣泛的研究和探討。

注釋：（上滑查看全部）

[1]《習近平在中央全面依法治國工作會議上強調 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《人民日報》，2020年11月18日，第1版。

[2]截至2026.3，頒布地方城市更新條例2省：江西省、浙江省；16市：深圳市、上海市、北京市、廈門市、石家莊市、鄭州市、保定市、邯鄲市、銀川市、天津市、濟南市、安陽市、馬鞍山市、哈密市、臺州市、玉溪市。

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