學(xué)習(xí)進(jìn)行時(shí) | 法治護(hù)航：“十五五”開局的國(guó)家治理邏輯

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法治護(hù)航：“十五五”開局的國(guó)家治理邏輯

齊恩平

2026年3月，十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議在“十五五”開局的歷史節(jié)點(diǎn)上，表決通過了《中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法》《中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境法典》《中華人民共和國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法》三部重要法律，分別聚焦國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施、人與自然和諧共生、中華民族共同體建設(shè)三大時(shí)代命題，將黨中央重大決策部署通過法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，為“十五五”規(guī)劃的開局筑牢了堅(jiān)實(shí)的法治根基。

一、法治護(hù)航：從規(guī)范引領(lǐng)到治理躍升

2026年全國(guó)兩會(huì)是國(guó)家“十五五”規(guī)劃編制與規(guī)劃立法的歷史性交匯節(jié)點(diǎn)，同時(shí)表決通過了“十五五”規(guī)劃綱要和國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法，這一時(shí)間軸的重合標(biāo)志著我國(guó)從中長(zhǎng)期規(guī)劃的“政策治理”邁向了“法治治理”的新階段。

長(zhǎng)期以來，用中長(zhǎng)期規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要方式。從1953年第一個(gè)五年計(jì)劃開始，中國(guó)已經(jīng)連續(xù)制定實(shí)施了14個(gè)五年規(guī)劃（計(jì)劃），在實(shí)踐中形成了“黨中央提出規(guī)劃建議、國(guó)務(wù)院編制規(guī)劃綱要草案、全國(guó)人大審查批準(zhǔn)”的制度安排。然而，這一成熟做法始終停留在政策層面，缺乏法律的剛性約束。各地在規(guī)劃編制實(shí)施中暴露出的各級(jí)各類規(guī)劃銜接不暢、規(guī)劃執(zhí)行剛性不夠等問題，根源正在于規(guī)劃工作的法治化供給不足。

國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法的頒行，恰恰回應(yīng)了這一制度需求。該法對(duì)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的編制、審查和批準(zhǔn)、實(shí)施及監(jiān)督等全周期作出明確規(guī)定，將長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的成熟經(jīng)驗(yàn)以法律形式固定下來，使規(guī)劃從“政策工具”升華為“法律制度”，從“行政手段”轉(zhuǎn)化為“法治載體”，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃工作從“有據(jù)可依”到“有法可依”的制度性躍升。

與之相應(yīng)，生態(tài)環(huán)境法典的制定則代表了立法形態(tài)的升級(jí)。作為我國(guó)第二部以“法典”命名的法律，生態(tài)環(huán)境法典的誕生使中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系從此增設(shè)“生態(tài)環(huán)境法”部門。從單行法到法典的躍升，不只是立法技術(shù)的進(jìn)步，更是立法理念的升華，它意味著環(huán)境法治從碎片化走向體系化，從應(yīng)對(duì)型走向預(yù)防型，從末端治理走向全過程規(guī)制。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法則在更高層次上實(shí)現(xiàn)了民族事務(wù)治理的法治化，成為新時(shí)代處理民族事務(wù)和開展民族工作的基本法律。

“小智治事，中智治人，大智立法”。這三部法律分別從發(fā)展與規(guī)劃關(guān)系、人與自然關(guān)系、民族關(guān)系三個(gè)維度，回應(yīng)了“十五五”時(shí)期必須妥善處理的重大治理命題，將長(zhǎng)期探索形成的成熟治理經(jīng)驗(yàn)制度化，將國(guó)家發(fā)展目標(biāo)法治化，將人民意愿規(guī)范化，共同構(gòu)筑起“十五五”開局的法治基石。這意味著在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的關(guān)鍵時(shí)期，法治不再只是改革發(fā)展的保障條件，而是日益成為國(guó)家治理的基礎(chǔ)性制度安排。

二、法治護(hù)航：高質(zhì)量發(fā)展的保障與信心

法治的本質(zhì)在于秩序，核心功能在于提供穩(wěn)定的預(yù)期，而穩(wěn)定的預(yù)期正是高質(zhì)量發(fā)展的制度前提。立法將經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的政策及時(shí)上升為法律制度，將國(guó)家目標(biāo)轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期有效的制度承諾，從而為經(jīng)營(yíng)主體提供可預(yù)期、可遵循的行為規(guī)范。國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法以法律形式確立了國(guó)家發(fā)展規(guī)劃在國(guó)家規(guī)劃體系中的統(tǒng)領(lǐng)地位，明確規(guī)定“促進(jìn)財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、價(jià)格、就業(yè)、消費(fèi)、投資、貿(mào)易、土地等政策協(xié)同發(fā)力”。這意味著各類政策的制定和實(shí)施都必須以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為基本遵循，政策目標(biāo)不一致、政策碎片化的問題有望從制度根源上得到解決。

對(duì)于經(jīng)營(yíng)主體而言，政策的可預(yù)期性是決定長(zhǎng)期投資決策的關(guān)鍵變量，最怕政策“翻燒餅”、規(guī)則“不透明”、執(zhí)法“一刀切”。當(dāng)發(fā)展規(guī)劃以法律形式固定下來，政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性就有了根本保障，經(jīng)營(yíng)主體可以形成更加穩(wěn)定的預(yù)期，從而作出更有效率的資源配置決策。國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法將五年規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督納入法治化軌道，使國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略具有可預(yù)期的時(shí)間維度和責(zé)任約束，將我們長(zhǎng)期探索形成的、經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)有高度共識(shí)的內(nèi)容固定為長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度安排，讓不同層級(jí)的主政者共同遵循一套規(guī)范化的規(guī)劃方法論，讓每一個(gè)程序都有法可依。這種制度穩(wěn)定性轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)主體對(duì)政策連續(xù)性的信心，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為投資與創(chuàng)新的長(zhǎng)期意愿。如民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法首次將“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”明確為法律制度，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、要素獲取、權(quán)益保障等方面確立了穩(wěn)定的預(yù)期規(guī)則，正是這一法治功能的集中體現(xiàn)。可以說，社會(huì)預(yù)期穩(wěn)定是高質(zhì)量發(fā)展的基本前提。

充滿活力的經(jīng)營(yíng)主體，是“十五五”時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展的生力軍。構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)是“十五五”時(shí)期的重要任務(wù)，其最大的障礙在于地方保護(hù)主義與行政性壟斷。法治化要求提升法律的系統(tǒng)性、協(xié)同性與精準(zhǔn)度，從法律層面破除地方壁壘與行業(yè)藩籬，并在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)上，強(qiáng)調(diào)從“便利化”走向“法治化”。通過法治確立統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則、嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)保護(hù)與公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序，能夠顯著降低市場(chǎng)中的制度性交易成本，為各類經(jīng)營(yíng)主體特別是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)與中小企業(yè)提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，進(jìn)而充分激發(fā)市場(chǎng)活力與創(chuàng)新動(dòng)力。

構(gòu)建穩(wěn)定的法治環(huán)境是發(fā)揮法治穩(wěn)預(yù)期作用的核心要素，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法強(qiáng)化了“十五五”規(guī)劃剛性約束，明確“將國(guó)家發(fā)展規(guī)劃確定的主要指標(biāo)分解納入年度指標(biāo)體系”，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、中期評(píng)估、總結(jié)評(píng)估等制度，并規(guī)定了國(guó)家工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守的法律責(zé)任。這些條款的設(shè)計(jì)體現(xiàn)了立法者對(duì)“規(guī)劃的生命力在于落地”的清醒認(rèn)識(shí)，在法理上將政治責(zé)任轉(zhuǎn)化為法律責(zé)任，使規(guī)劃的權(quán)威性不僅來自黨和政府的權(quán)威，更來自法律的強(qiáng)制力。

三、法治護(hù)航：彰顯立法與發(fā)展的邏輯統(tǒng)一

習(xí)近平總書記深刻指出：“發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量。要以立法高質(zhì)量保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。”這一重要論斷揭示了法治與發(fā)展之間相互嵌入、協(xié)同演進(jìn)的深層邏輯。高質(zhì)量立法與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系并非單向決定，而是雙向塑造。法治與發(fā)展不是彼此分離的兩個(gè)體系，而是相互嵌入、彼此塑造、協(xié)同演進(jìn)的統(tǒng)一體。高質(zhì)量發(fā)展不是單純追求速度和規(guī)模，而是創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展。立法的高質(zhì)量，就在于能夠把這些發(fā)展理念轉(zhuǎn)化為清晰、穩(wěn)定、可執(zhí)行的制度規(guī)則，使發(fā)展從政策倡導(dǎo)走向法治保障，使改革從經(jīng)驗(yàn)探索走向規(guī)范運(yùn)行。

首先，三部法律的標(biāo)志性意義，不僅在于其回應(yīng)了國(guó)家治理現(xiàn)代化、生態(tài)文明建設(shè)、中華民族共同體建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，更在于它們通過法的形式把國(guó)家目標(biāo)轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期有效的制度承諾，從而把不確定的社會(huì)訴求、政策目標(biāo)與治理要求，轉(zhuǎn)化為可預(yù)期、可遵循、可監(jiān)督的法治秩序。國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法規(guī)定“完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”，將新發(fā)展理念融入規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)督全過程；生態(tài)環(huán)境法典以“綠色低碳發(fā)展”專編確立綠色轉(zhuǎn)型的制度路徑；民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法規(guī)定加快民族地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體要求，三部法律共同構(gòu)建起支撐高質(zhì)量發(fā)展的制度矩陣。

其次，“十五五”高質(zhì)量發(fā)展的根本目的是增進(jìn)人民福祉，而權(quán)利保障是實(shí)現(xiàn)這一目的的重要支點(diǎn)。高質(zhì)量立法通過規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、暢通救濟(jì)渠道，為各類社會(huì)主體提供堅(jiān)實(shí)的、可感知的權(quán)利護(hù)盾。國(guó)家發(fā)展規(guī)劃法明確公眾參與規(guī)劃編制的法定程序，將“頂層設(shè)計(jì)與問計(jì)于民相統(tǒng)一”的編制原則寫入法律；生態(tài)環(huán)境法典以嚴(yán)密的法律制度守護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益；民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法保障各族群眾平等發(fā)展權(quán)利。三部法律從不同維度構(gòu)建起權(quán)利保障的制度屏障，實(shí)現(xiàn)法治與發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡，確保新質(zhì)生產(chǎn)力在“十五五”規(guī)劃的軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)，使人民群眾在法治進(jìn)步中增強(qiáng)獲得感、幸福感、安全感。

最后，“十五五”規(guī)劃綱要對(duì)司法工作提出明確要求，“規(guī)范司法權(quán)力運(yùn)行，完善司法公正實(shí)現(xiàn)和評(píng)價(jià)機(jī)制，提高司法裁判公正性、穩(wěn)定性和權(quán)威性”。新時(shí)代司法公正的實(shí)現(xiàn)，不僅需要“讓審理者裁判”，更需要“由裁判者負(fù)責(zé)”；不僅需要程序公正，更需要結(jié)果公正的可預(yù)期性。最高人民檢察院明確提出，將聚焦知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、加強(qiáng)前沿領(lǐng)域和核心技術(shù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)、完善與國(guó)際接軌的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，全力護(hù)航新質(zhì)生產(chǎn)力高質(zhì)量發(fā)展。這種司法職能的主動(dòng)延伸，使法治保障從“事后救濟(jì)”走向“事前預(yù)防”，從“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”走向“主動(dòng)賦能”，實(shí)現(xiàn)了法治與創(chuàng)新發(fā)展的深度融合。最高人民法院明確提出，要深入踐行全過程人民民主，完善接受監(jiān)督、吸納民意、匯集民智工作機(jī)制，營(yíng)造全社會(huì)支持公正司法、維護(hù)裁判權(quán)威的良好環(huán)境。司法公信力的本質(zhì)是社會(huì)公眾對(duì)司法公正的認(rèn)同，而這種認(rèn)同的生成，既需要司法裁判本身的公正性，也需要司法過程的公開透明，更需要司法與社會(huì)的良性互動(dòng)。

“立善法于天下，則天下治。”三部重要法律的制定，標(biāo)注了國(guó)家立法的新刻度，為“十五五”開局筑牢了法治根基，良法善治的未來圖景可期。站在新的歷史起點(diǎn)上，我們有理由相信，完善的法治體系必將為強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興提供更加堅(jiān)實(shí)的制度保障。

（作者為天津市中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心天津商業(yè)大學(xué)基地研究員，天津商業(yè)大學(xué)副校長(zhǎng)、教授）

來源：天津日?qǐng)?bào)

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