屠凱：機構改革背景下行政主體的擴容 | 法學202603

【作者】屠凱 （清華大學法學院長聘副教授）

【來源】北大法寶法學期刊庫《法學》2026年第3期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：2018年黨和國家機構改革后，黨的工作機關與行政機關合并設立或者合署辦公現象對原有的行政法制度和行政法學范疇帶來一定的影響。為適應新的變化，全國人大常委會修改相關法律，使用“主管機關”的表述，授權“黨的工作機關加掛行政機關牌子的單位”行使原行政機關的職權。加掛行政機關牌子的黨的工作機關順利承接了原行政機關的管理職權，繼續使用行政機關的名義應訴。無論是立法，還是司法，原有的法治實踐并未發生重大改變。未來如果需要將黨的一部分工作機關納入“行政主體”范疇，合理的選擇標準是黨的工作機關在作出行政行為時，應有法律、法規、規章的明文授權，而黨內法規和規范性文件的介入不影響授權“合法化鏈”的完整性。

關鍵詞：黨的工作機關；行政機關；行政主體；主管機關

目次 一、合并設立和合署辦公引發的爭議 二、合并設立和合署辦公機構在行政訴訟中充當被告的情況 三、行政訴訟中接納一部分的黨組織作為被告的選擇標準 四、結論

自黨的十八大以來，黨中央一直把深化黨和國家機構改革作為推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要任務。在黨和國家機構改革的過程中，黨的工作機關和行政機關合并設立或者合署辦公的現象越發引起人們的關注。學界一度提出，黨和國家機構改革會對行政法學帶來挑戰，需要對行政主體在內的很多范疇的內涵、外延作出根本調整。有人擔心，由黨的工作機關直接行使行政管理職責，將使這些主體喪失行政訴訟被告資格，而這會妨礙可能受行政行為侵害的當事人通過訴訟渠道尋求救濟。在此背景下，黨的工作機關和行政機關合并設立或者合署辦公，究竟會對行政法學范疇，特別是“行政主體”的外延產生什么影響？如何認識這些機關在行政法上的地位，并使其在法治軌道上行使職權？本文擬對以上問題作一些探討。

一

合并設立和合署辦公引發的爭議

中共中央于2017年發布的《中國共產黨工作機關條例（試行）》第5條規定：“根據工作需要，黨的工作機關可以與職責相近的國家機關等合并設立或者合署辦公。合并設立或者合署辦公仍由黨委主管。”可以與黨的工作機關合并設立或者合署辦公的國家機關，當然包括也主要就是行政機關。有學者曾對“合署辦公”和“合并設立”的意涵作出解釋：“合署辦公是指，兩個具有不同編制、職責的黨政機構由于工作對象、工作性質相近或密切相關而在同一地點和處所辦公，兩個機構的人員、資源可在上級統一指揮調度下視工作需要而靈活運用。”而“合并設立是指，兩個或兩個以上的機構的職責進行重組、整合，組成了一個新的機構。合并設立為一個機構后，又有著‘兩塊牌子’‘保留牌子’‘加掛牌子’三種情況”。也就是說，“合署辦公”的情形下仍然存在兩個機構，而“合并設立”則只存在一個機構。對于“兩塊牌子”“保留牌子”“加掛牌子”，論者還富有啟發性地指出，這里存在著融合程序的區別，“兩塊牌子”的融合程度最高，而“加掛牌子”的融合程度最低，在“加掛牌子”的情況下被整合的機構及其職能實質得到較大保留。當然，在實踐中，這三種情形往往被官方和學者混用，因為不影響論證，本文也以“加掛牌子”統稱之。

2018年的黨和國家機構改革是一次系統性、整體性、重構性的變革。2018年的《深化黨和國家機構改革方案》“將國家公務員局并入中央組織部。中央組織部對外保留國家公務員局牌子”“將國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責劃入中央宣傳部。中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署（國家版權局）牌子”“將國家新聞出版廣電總局的電影管理職責劃入中央宣傳部。中央宣傳部對外加掛國家電影局牌子”“將國家宗教事務局并入中央統戰部。中央統戰部對外保留國家宗教事務局牌子”“將國務院僑務辦公室并入中央統戰部。中央統戰部對外保留國務院僑務辦公室牌子”。在2023年的《黨和國家機構改革方案》中，“組建中央港澳工作辦公室”“在國務院港澳事務辦公室基礎上組建，作為黨中央辦事機構，保留國務院港澳事務辦公室牌子”，和前述情況類似。這些改革后產生的新機關，都涉及上述現象，特別是機關的合并設立。

我國當代行政法學中的行政主體范疇有其特定的功能，很大程度上，它正是為了解決行政訴訟被告資格認定問題而存在的。在這個意義上，行政主體即具有行政管理職責和行政訴訟被告資格者。相應地，《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。”《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第21、24、25等條還規定了開發區管理機構及其所屬職能部門、村民委員會、居民委員會、高等學校、律師協會、房屋征收部門等作為行政訴訟被告的情形。由此可見，“行政主體”至少包括行政機關和“法律、法規、規章授權的組織”。傳統觀點認為，行政主體不包括黨組織。

自2018年以來的黨和國家機構改革已經使“黨政合署辦公成為行政組織的一種新型模式”。這一現象向傳統的行政法學理論提出問題。有學者認為，黨政合并合署“產生了一種新的行政主體”并給行政法學帶來沖擊。還有學者主張，現在必須將黨組織也概括地承認為行政主體。當然，概括納入黨組織后的新“行政主體”范疇，其功能仍然是滿足行政訴訟的需要。如果現實中真的有大量的黨組織在直接行使行政管理職責，必須被認定為具有行政訴訟被告資格，進而納入“行政主體”的范疇，那么，隨著“行政主體”這一標識性概念發生變化，行政法的知識體系可能確有系統調整的必要。但情況并非如此。有學者鮮明地指出：“今后實踐中不可能大量出現黨的機構直接對外行使國家行政管理職權的現象。”

而且，“黨組織”“黨的機構”等概念的外延也過大，不適宜籠統地加以討論。2025年新修訂的《中國共產黨工作機關條例》第5條第1款規定：“黨中央以及地方黨委根據需要設立若干工作機關，主要包括辦公廳（室）、職能部門、辦事機構和派出機關，負責主管或者辦理黨的相關工作。”在黨組織中，“黨的工作機關”主要包括辦公廳（室）、職能部門、辦事機構和派出機關。此外，該條例第4條第2款還提及黨委設在黨的紀律檢查委員會、黨的工作機關或者由黨的工作機關管理的機關，設在行政機關等或者由其整體承擔職責的機關，黨委直屬事業單位等。可以說，上至黨的中央組織下至黨支部，成千上萬的“黨組織”“黨的機構”和上述行政法學所面臨的問題完全是無關的。學者們關心的現象，說到底不過就是“黨的工作機關合并行政機關后行使原行政機關的行政管理職責”而已。

二

合并設立和合署辦公機構在行政訴訟中充當被告的情況

據研究，在行政訴訟中，“加掛牌子”完全可以使黨的工作機關具備行政訴訟被告資格。司法機關對黨的工作機關可否充當行政訴訟被告的判斷，大體維持了原狀，基本上以是否保留行政機關牌子作為標準。但問題當然絕非如此簡單。在一般情況下，黨的工作機關的確不具有行政訴訟被告資格。所謂“加掛牌子”也是使黨的工作機關成為行政訴訟當事人的簡便方式。觀察司法實踐可以發現，并未加掛行政機關牌子的黨的工作機關在某些情況下也會被法院認定為行政訴訟的適格被告。

（一）一般不能當被告

黨組織一般不能充當行政訴訟的被告，這是過去的行政主體概念和相應理論認識存在的基礎。根據《行政訴訟法》的前述規定，也只有“行政機關”和“法律、法規、規章授權的組織”才是行政訴訟被告的適格主體。

“中國共產黨機關”和“國家機關”“法律法規授權管理公共事務的組織”的法定外延本不存在交集。《監察法》第12條第1款規定：“各級監察委員會可以向本級中國共產黨機關、國家機關、中國人民政治協商會議委員會機關、法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及轄區內特定區域、國有企業、事業單位等派駐或者派出監察機構、監察專員。”由此款規定可見，在立法機關的視野中，“中國共產黨機關”和“國家機關”“法律法規授權管理公共事務的組織”等是互斥的概念，黨的工作機關應不屬于“法律、法規、規章授權的組織”。

裁判文書似乎也可以支持這一觀點。在“薛煦君訴中國共產黨丹陽市委員會宣傳部案”中，薛煦君訴稱中國共產黨丹陽市委員會宣傳部回應人民網強國論壇“政在回應”欄目記者的行為違法，要求法院予以撤銷。法院認為，中共丹陽市委宣傳部并非行政機關，薛煦君的起訴本不符合起訴條件，依法應當不予立案，鑒于已經立案，則裁定駁回起訴。又如，在“楊月妹、莫偉雄訴中國共產黨梧州市委員會政法委員會案”中，法院認為：“中國共產黨梧州市委員會政法委員會不是行政機關，也不是法律、法規、規章授權的組織，不能作為行政訴訟的被告參加訴訟”。

需要提及的是，中國共產黨的紀律檢查機關也不具有行政訴訟被告資格。在“張家永訴中國共產黨廣東省紀律檢查委員會不履行法定職責糾紛再審案”中，再審申請人張家永提出，他被終止救助、毆打后向本案被申請人中共廣東省紀委申請救助，并要求處理救助站毆打申請人的行為，而本案被申請人拒絕了張家永并要求他另找其他部門處理。法院認為，本案被申請人中共廣東省紀委不是行政機關，以其作為行政訴訟被告，被告主體不適格，因此一審法院不予立案，二審法院予以維持，都是正確的，駁回了張家永的再審申請。監察體制改革后，黨的紀律檢查機關和國家監察機關合署辦公，依據憲法和法律的規定，監察機關不是行政機關，它成為行政訴訟被告的機會近乎渺茫。

從上述案例可見，黨的工作機關“一般不能當被告”的主要原因正是它們“不是行政機關”。法院認為它們不具有行政訴訟被告資格。“薛煦君訴中國共產黨丹陽市委員會宣傳部案”還說明，在黨和國家機構改革之后，各級黨委宣傳部門也并不因為可能加掛牌子而直接成為行政訴訟的適格被告。

（二）加掛牌子當被告

1.黨的工作機關

2018年黨和國家機構改革后，加掛牌子的黨的工作機關順利承接原行政機關的管理職責，實現了平穩過渡。在政府規范性文件中，“黨的工作機關加掛行政機關牌子的單位”也成為一類新主體。此后“加掛牌子當被告”的現象時有出現，所謂的行政訴訟將出現“斷頭路”并非事實。

在“趙洪艷與國家版權局案”中，趙洪艷不服原國家新聞出版廣電總局的行政復議決定，要求國家版權局履行監督職責。一審法院明確指出，“經國務院機構改革，不再保留原國家廣電總局。原國家廣電總局的新聞出版管理職責由國家版權局承接。”二審法院雖然駁回趙洪艷的上訴，但對以國家版權局為本案的被上訴人并無疑義。趙洪艷向最高人民法院申請再審，最高人民法院認為一、二審的判決并無不當，應予維持，對于國家版權局承接原國家新聞廣電總局相關管理職責充當被申請人亦無疑義。

在“薛夕鳳訴江蘇省民族宗教事務委員會、國家宗教事務局案”中，薛夕鳳要求撤銷國家宗教局的國宗復〔2019〕2號《駁回行政復議申請決定書》。在該決定書中，國家宗教局認為薛夕鳳要求追究當地建設“丹陽市海會寺廟”相關責任人責任，并非政府宗教部門處理的職權范圍。法院認為，薛夕鳳的訴訟請求實質是要求作為上級機關的江蘇省民族宗教事務委員會履行對下級機關鎮江市民族宗教事務局的監督職責，這種監督職責基于上下級機關內部層級監督關系產生，本不屬于行政訴訟的受案范圍，因本案已經立案，應裁定駁回對江蘇省民族宗教事務委員會的起訴，對國家宗教局的行政復議決議的起訴應一并駁回。國家宗教局曾作出行政復議決定，也參與了本案訴訟，法院和當事人對國家宗教局具有行政訴訟被告資格并無疑義。而在“謝匡宇訴遼寧省公務員局、國家公務員局政府信息公開、行政復議案”中，謝匡宇則是對國家公務員局復決字〔2018〕第1號行政復議決定書不服。法院也駁回了其請求。

在2018年黨和國家機構改革之后，國家版權局、國家宗教事務局等都已屬于“黨的工作機關加掛行政機關牌子的單位”。這些“黨的工作機關加掛行政機關牌子的單位”都可以所加掛牌子的行政機關名義參與行政訴訟，并被法院認定為適格被告。所謂行政訴訟的“死胡同”的確不存在。

2.設在黨的工作機關或者由黨的工作機關管理的機關

《中國共產黨工作機關條例》第4條第2款說明，除黨的紀律檢查機關的產生和運行按照黨章和有關黨內法規執行外，黨委設在黨的工作機關或者由黨的工作機關管理的機關參照該條例執行。在黨的工作機關中，“設在黨的工作機關或者由黨的工作機關管理的機關”是一個單獨的類別。它們能否“加掛牌子當被告”呢？

同時具有中國共產黨地方省委保密委員會辦公室和各省保密局牌子的機構，是最值得參考的案例。在“夏冰淋訴湖北省保密局案”中，一審法院曾經提出，省保密局是中共湖北省委辦公廳的內設機構，不屬于行政機關，因而也不是行政訴訟的適格被告。而二審法院明確指出：“從《中共湖北省委辦公廳關于印發〈中共湖北省委保密委員會辦公室（湖北省保密局）機構編制方案〉的通知》內容看，省保密辦與省保密局雖系同一辦事部門，但兩者具有不同的身份，承擔不同的職能，對內對外具有不同的意義，即俗稱的‘兩塊牌子，一套人馬’。省保密辦屬于內設機構，具體承擔省委保密委員會的日常工作，是黨的機構。而省保密局的職責是依法履行全省保密行政管理職能。其職權依據是《中華人民共和國保守國家秘密法》第五條的規定，‘國家保密行政管理部門主管全國的保密工作。縣級以上地方各級保密行政管理部門主管本行政區域的保密工作。’從上述規定可知，省保密局作為湖北省保密工作行政管理部門，其身份具有對外性，從其2015年領取的‘組織機構代碼證’上載明的機構類型為‘機關法人’也可知，省保密局在對外履職時，是能以自己的名義獨立作出行政行為，具有獨立承擔責任能力的行政機關。”

可見，加掛省保密局牌子的省委保密辦這類“黨委設在黨的工作機關的機關或由黨的工作機關管理的機關”在“加掛牌子”的條件下也是完全可以成為行政訴訟被告的。當然，它們是以所加掛牌子的行政機關名義參與行政訴訟，同樣屬于“加掛牌子當被告”的類型。

（三）不掛牌子當被告

無論是“一般不能當被告”還是“加掛牌子當被告”，都是理論界已經或多或少地認識到的情況，而值得特別注意的是“不掛牌子當被告”。在司法實踐中，無論是黨的工作機關還是黨的工作機關管理的機關等，都出現了在沒有加掛行政機關牌子的條件下成為行政訴訟被告的情況。

1.黨的工作機關

如上所述，在司法實踐中，黨的工作機關一般不能直接充當行政訴訟被告，這并不是絕對的。在華占文與中國共產黨瑪納斯縣委員會老干部工作局爭訟的案件中，華占文要求法院判決由包括中共瑪納斯縣委老干部工作局在內的當事人為其核算并補發調增部分養老金、艱苦邊遠地區津貼、陽光津貼等。法院認為，中共瑪納斯縣委老干部工作局已經為華占文完成了相應的調整及審批程序，故不能支持華占文的訴訟請求。本案源于在“第二批中央企業分離辦社會職能”后，原由新疆天山電力股份有限公司管理的瑪納斯縣電廠學校被移交給地方政府。華占文認為，中共瑪納斯縣委老干部工作局應履行職責，為包括他在內的部分退休人員核算退休后調整部分養老金數額、艱苦邊遠地區津貼及陽光津貼。法院的判斷是，中共瑪納斯縣委老干部工作局確有此職責，但也已履行完畢。華占文和法院都沒有對中共瑪納斯縣委老干部工作局的被告資格提出疑問。

“中共瑪納斯縣委老干部工作局”這一類主體十分特殊。在離退休干部黨建工作中，各級黨委（黨組）、地方黨委組織部門、地方黨委老干部局、部門單位機關黨委和離退休干部工作機構、離退休干部黨組織均有一定職責。但各級黨委（黨組）、地方黨委組織部門、部門單位機關黨委和離退休干部工作機構、離退休干部黨組織等的性質都是比較純粹的“黨組織”，它們同黨外的組織和個人不發生直接聯系，均不會成為行政訴訟的適格被告。“中共瑪納斯縣委老干部工作局”這一機構的有趣之處在于，它設在地方黨委，具有黨的工作機關屬性，但又偏偏在上述案件所稱情形下要負責處理十分具體的人事關系。當然，同屬“地方黨委老干部局”性質的中共上海市奉賢區委老干部局等近年仍被司法機關明確排除了行政訴訟的被告資格，“中共瑪納斯縣委老干部工作局”仍是特例。在鄭增秋與中共上海市奉賢區委老干部局爭訟的案件中，鄭增秋要求法院判決中共上海市奉賢區委老干部局拒絕向他公開其父基本離休費相關信息的行政行為違法并支付撫恤金及喪葬費。本案兩審法院均認為中共上海市奉賢區委老干部局不具有行政訴訟的被告主體資格，它只是中共上海奉賢區委的工作機構，不屬于《行政訴訟法》第2條所規定的行政機關。

相比之下，“周某國與中共荊州市荊州區委宣傳部不履行××職責、不履行××職責案”則是黨的工作機關直接充當行政訴訟被告的明確案例。周某國原為當地報社記者、編輯，報社隸屬于被告。周某國認為自己屬于事業編制工作人員，但在辦理完退休手續后才得知退休待遇被核定為工人，故要求被告更正。一審法院認為，人民法院依法不受理對“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”提起的訴訟，周某國要求中共荊州市荊州區委宣傳部為其補辦錄（聘）用手續等，涉及“行政單位內部干部任免、檔案及福利待遇等問題，屬于行政單位內部的人事范疇”。二審法院裁定書沒有明確認定中共荊州市荊州區委宣傳部屬于“行政機關”，但仍認為“一審裁定駁回起訴并無不當”。

上述兩個“不掛牌子當被告”的案例都涉及人事關系糾紛，具有一定的典型性。法院在遇到這類糾紛時，確實可能比照行政機關來認定黨的工作機關的行政訴訟被告資格。當然，這并不絕對，中共上海市奉賢區委老干部局的相關案件也表明，即便是涉及人事關系糾紛，法院也可以按照黨的工作機關“一般不能當被告”的邏輯來處理。

2.設在黨的工作機關或者由黨的工作機關管理的機關

除黨的工作機關外，黨委設在黨的工作機關或者由黨的工作機關管理的機關同樣可能成為行政訴訟的被告。“淄博利林建材有限公司訴中國共產黨淄博市委淄博經濟開發區工作委員會組織人事部案”中，淄博利林建材有限公司將其所承攬的工程轉包給不具備用工主體資格的孫某，而孫某所雇傭的第三人趙某在工作時間、工作場所因工作原因受到傷害。中國共產黨淄博市委淄博經濟開發區工作委員會組織人事部依據第三人趙某提供的證據及其調查取得的證據，根據《工傷保險條例》第14條第1項的規定，作出對趙某的工傷認定。法院認為，“2018年5月4日淄博經濟開發區管理委員會下發《淄博經濟開發區黨工委管委會工作機構主要職責規定（試行）》，明確淄博經開區組織人事部行使社會保障等有關職責，其作出的涉案《認定工傷決定書》符合法律規定”。“錦州頂津飲品有限公司訴中國共產黨錦州濱海新區（錦州經濟技術開發區）工作委員會組織統戰人事部案”也是一起由開發區黨工委工作機關作出工傷認定引發的案件。法院認為，根據“錦州濱海新區（錦州經濟技術開發區）工作委員會辦公室作出的錦濱工辦發〔2019〕36號文件第二條第（一）項調整優化工委工作機構和職能第2點的規定，被上訴人中國共產黨錦州濱海新區（錦州經濟技術開發區）工作委員會組織統戰人事部具有作出涉案工傷認定決定的法定職權”，駁回上訴，維持原判。

我國各地的開發區治理機構的類型比較復雜。本文語境中的“開發區”指各級經濟開發區、高新技術產業開發區、海關特殊監管區域、邊境/跨境經濟合作區等。上文提到的錦州經濟技術開發區就是經國務院批準的國家級經濟技術開發區。據研究，我國“國家級開發區的管理體制大致可以分為以下三種類型：政府主導的開發區管理模式、企業主導型開發區管理體制、政企混合的開發區管理體制”。 但無論哪種類型，開發區管理委員會一般都是當地政府的派出機構。在完全企業主導型的開發區，由獨立的經濟貿易開發總公司對開發區實施企業化管理，但社會管理等職責仍由政府相關部門負責。另外，開發區治理機構中的執行黨組織類型相對單一，開發區黨工委的工作機關一般都屬于黨委派出機關管理的機關。黨的二十屆三中全會決定要求“深化開發區管理制度改革”。中央也在研究制定專門的黨內法規對開發區治理機構中的黨組織職責予以更加明確的規定。《中央黨內法規制定工作規劃綱要（2023－2027年）》提出將“制定《新區、開發區、高新區黨的工作委員會工作規定》，規范相關黨委派出機關的設立和運行”。在相關黨內法規尚未出臺的條件下，淄博開發區黨工委實際上是以黨的規范性文件規定了由管委會工作機構承擔部分行政管理職責，錦州的情況也比較類似，而法院在判決書中認可了相關規定的效力。

三

行政訴訟中接納一部分的黨組織作為被告的選擇標準

2018年黨和國家機構改革后，司法機關對于“加掛牌子”的黨的工作機關的行政訴訟被告資格基本上都繼續予以承認。但亦如上文最后部分所展示的，在實踐中，也有案例表明，特定的黨組織在沒有“加掛牌子”的條件下因為其行為實質影響到相對人的權利，特別是涉及勞動人事關系糾紛，很可能被司法機關認定為行政訴訟的被告。這就促使我們進一步思考，如果未來的確需要在行政訴訟中接納一部分的黨組織作為被告，適當擴大“行政主體”的外延，應當以何種標準進行遴選才是合理的呢？

實際上，學界在“概括納入說”和“加掛牌子說”之間本已有一系列折中的主張，建議以某種標準區分黨組織所作具體行為的性質，再反推該組織是否具有行政訴訟被告暨行政主體資格。有代表性的觀點或可概括為三種說法：一是看是否屬于行使行政職權的行為。根據黨組織所為屬于黨務活動還是行政管理來判斷該主體和該行為是否可訴。有學者認為：“只要某一主體行使了原本應由行政機關行使的國家行政管理職權，作出了相應的行為，實際影響特定相對人行政法上的權益，就屬于行政主體，進而可以成為行政訴訟的適格被告。”二是看是否屬于行政執行層面的行為。行政法學理論對“政治（決策）”與“行政（執行）”的經典區分很自然地被援用為認定行為性質的標準。前者指政策制定，后者指法律執行。有學者認為：“即使在中國的某些領域，黨政機構以合設、合署的方式融合到了一起，我們仍然可以從實質功能的角度，將其中黨、政兩種角色分工區別開來。也就是說，這些黨政合設、合署的機構盡管在組織結構上是融合的，但在功能上仍是可分的。”三是看能否得到法律、法規、規章授權。如上所說，《行政訴訟法》本就規定“法律、法規、規章授權的組織”可以成為行政訴訟的被告。有學者較早地引入了“合法化鏈”理論以回應黨政機關合并合署激發的新問題。他指出，行政活動具有合法性的前提是這些活動“可以通過不間斷的合法化鏈追溯至人民或代議機關”。依此邏輯，如果黨組織循“合法化鏈”得到明文授權，也可躋身“法律、法規、規章授權的組織”之列，成為行政訴訟的適格被告。

（一）行政職權難以確定

第一種說法的要害在于，試圖通過區分黨組織的行為究竟屬于黨務行為還是行政行為來確定它是否具有行政訴訟被告資格。前引代表性學者提出的具體判斷標準主要有兩個：（1）黨組織行使的職權“原本”是由行政機關行使的；（2）實際影響特定相對人的行政法權益。所謂“原本”是由行政機關行使的職權，在現實中能夠準確甄別的只有在黨和國家機構改革方案中明文提及的被合并機關的行政管理職責。這就意味著，只有“加掛牌子”的黨的工作機關才可能成為被甄別出的行政主體。而且需要在機構改革的那一刻，把被合并機關的職權“冷凍”起來，以便進行甄別。但是，這和本文研究的發現并不一致，盡管地方黨委老干部局承擔行政管理職責可能的確是特例，但眾多的開發區黨工委出于精簡工作機構的考慮，很可能繼續要求其工作機構直接行使行政權力，作出行政行為。這些開發區黨工委不屬于黨和國家機構改革中的“被合并機關”，且很可能不斷出現，并行使各項新的職權。問題還不僅如此。在我國的法治現代化進程中，行政機關一直試圖“簡政放權”。在這個意義上，由行政機關行使的職權在大趨勢上應當是不斷減少的。即便過去某個行政機關行使過某一職權，但現在該機關已經不存在，該職權也可能本該被取消。即便該職權不被取消，經過機構改革，新機關內設的各機構之間也應當且必然出現“化學反應”，不應想象被合并機關將持續以內設機構形態完整行使原行政機關職權，這和機構改革的初衷不符。

也就是說，在實踐中難以判斷黨的工作機關行為是否基于“原行政機關”職權作出。而“實際影響特定相對人的行政法權益”更有待司法機關認定，但現在的問題恰恰是相關行為能否“跨域門檻”，被司法機關在行政訴訟中實質評價。

此前，在涉及信息公開的司法審查案件中，最高人民法院選擇“回避對‘黨務’的實質解釋”。這也是因為所謂“黨務”和“政務”在具體語境中實難區分。為了應對涉信息公開案件，最高人民法院最終選擇了主要以形式標準區分依法應當公開的政府信息和《政府信息公開條例》并不規范的“黨務信息”，如果制作主體是黨組織，基本上就認定為“黨務信息”。但“形式標準”正是我們所不能接受的，否則不但行政主體無法擴容，就連現在“加掛牌子當被告”的黨組織也要失去行政訴訟被告資格，那就真的要造成“斷頭路”了。

（二）執行行為難以確定

第二種說法的要害則在于，判斷黨組織的行為是一個宏觀管理行為還是微觀執法行為。這一理論對實踐有較高的指導意義。黨的執政行為總體而言影響是“宏觀的”，黨的決策是基于宏觀信息作出的，決策的對象也是不特定的多數人。

問題又在于，雖說總體而言是“宏觀的”，但在黨的領導和黨的建設活動中，同樣有很多針對特定相對人的管理行為，特定相對人甚至不一定具有黨籍，但行為的性質還是黨組織行為而非行政行為。2023年9月19日中共中央發布修訂后的《干部教育培訓工作條例》第12條延續了2015年同名條例的規定，明確“干部教育培訓的對象是全體干部，重點是縣處級以上黨政領導干部和優秀年輕干部”。但2023年條例一個很重要的變化是，在第14條規定了職級公務員也都要接受相應時長的教育培訓。中共中央組織部負責人就此作出說明：“這次修訂的《干部教育培訓工作條例》對職級公務員教育培訓時間量作出規定，主要是保證全體干部都有接受教育培訓的權利和義務。”對于“鄉科級黨政領導干部和一級主任科員及相當層次職級以下公務員”，《干部教育培訓工作條例》也規定他們“應當每年參加干部教育培訓主管部門認可的集中培訓，累計不少于12天或者90學時”。而該條例第59條規定：“干部因故未按規定參加教育培訓或者未達到教育培訓要求的，應當及時安排補訓。對無正當理由不參加教育培訓的，由干部管理部門視情節輕重給予批評教育、組織處理。”

那么，如何認識干部管理部門基于《干部教育培訓工作條例》規定對非中共黨員的公務員進行組織處理的行為呢？依照第二種說法的邏輯，似乎應將其解釋為加掛公務員管理機構牌子的組織部門對非中共黨員的公務員所進行的內部管理行為，雖屬于行政行為性質，但因是公務員系統的內部行為而不可訴。但這樣理解恐怕就失之簡略了。

2021年3月19日發布的《中國共產黨組織處理規定（試行）》中說明：“本規定所稱組織處理，是指黨組織對違規違紀違法、失職失責失范的領導干部采取的崗位、職務、職級調整措施，包括停職檢查、調整職務、責令辭職、免職、降職。”而在印發該規定的通知中，中共中央辦公廳明確指出：“組織處理是教育干部、管理干部的必備手段，是全面從嚴治黨的重要措施。”《中國共產黨組織處理規定（試行）》第10條第4項還規定了組織處理的程序為“組織（人事）部門向受到組織處理的領導干部所在單位和本人書面通知或者宣布組織處理決定，向提出組織處理建議的機關、單位通報處理情況，在1個月內辦理受到組織處理的領導干部調整職務、職級、工資以及其他有關待遇的手續。對選舉和依法任免的領導干部，按照有關規定履行任免程序”。

由此可見，組織處理的規范基礎是中國共產黨的黨內法規《中國共產黨組織處理規定（試行）》（且與《干部教育培訓工作條例》不同，在法規名稱中明確冠有“中國共產黨”），組織處理的性質為“全面從嚴治黨的重要措施”，組織處理的程序亦和國家法規定的高級公職人員任免程序有別，屬于黨內程序。《中國共產黨組織處理規定（試行）》雖然規定對非中共黨員領導干部、不擔任領導職務的干部等進行組織處理時參考該規定執行，但這不改變組織處理本身黨組織行為的性質。以此為例，僅憑宏觀管理行為還是微觀“執法行為”的標準無法區分是黨組織行為還是行政行為。

申言之，第二種說法實質上要求必須具體劃分出政治決策、行政決策、政治執行、行政執行四種行為，和“黨務政務說”要求劃分黨務行為和政務行為相比，這更是難以做到。

依據國家法律和黨內法規的規定，黨的工作機關和行政機關的決策方式本是不同的。有學者研究分析了行政機關依法奉行的首長負責制和機關黨組集體討論作出決定機制之間的緊張關系。“黨組會議應前置于行政領導班子會議，二者決策內容各有側重。”但這一精巧的制度設計，對于“黨的工作機關加掛行政機關牌子的單位”和不掛牌子的黨的工作機關都不適用。即便是“加掛牌子”的黨的工作機關，也并不真的內設一套行政領導班子。黨的工作機關掛了行政機關的牌子，但人員并沒有兩套名片。黨的工作機關既不實行首長負責制，也不設黨組。《中國共產黨工作機關條例》第20條規定的“黨的工作機關主要負責同志”職權是召集并主持部（廳、室）務會議、委員會會議等。對于黨的工作機關來說，不存在黨組會議和行政領導班子會議的兩套決策程序。在這些機關中，任何一項決策的考量都是完整全面的，沒有政治決策和行政決策的區別。相應地，該機關黨員領導干部（公務員）執行決策的行為也沒有政治執行和行政執行的區別。

在無法細分政治決策、行政決策、政治執行、行政執行四種行為的條件下，奉行第二種說法的后果很可能是將黨的工作機關的絕大多數行為，包括大量黨的領導和黨的建設活動，都納入行政訴訟的監督之下，要法院逐一評價一番。如果第一種說法失之過嚴，那么第二種說法就有些失之過寬了，法院不可能也沒必要承擔這樣的任務。

（三）法律、法規、規章授權

再來看“法律、法規、規章授權說”。是否由國家法直接規定黨組織的地位和職責，立法機關的思想經歷了一個變化過程。有學者對此做過十分清晰的說明。他介紹：“自20世紀90年代以來，尤其是在《高等教育法》制定過程中，立法者的認識發生明顯轉變。立法者認為雖然憲法對‘黨的領導’作出規定，但這并不妨礙將‘黨的領導’載入具體法律條文。黨的十八大召開以后，特別是《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》印發以后，立法者才更加主動積極地推進‘黨的領導’入法。”

和本文所論直接相關的是，為了因應黨和國家機構改革，立法機關通過修法將法律條款中原來的“行政主管部門”改為“主管部門”，以指稱加掛行政機關牌子的黨的工作機關。“比如，全國人大常委會于2018年10月對《公共圖書館法》進行修改，將原第51條中規定的‘出版行政主管部門’修改為‘出版主管部門’，刪去了‘行政’二字。根據立法者的說明，此般修改主要是考慮到《深化黨和國家機構改革方案》將國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責劃入中央宣傳部。”以不加“行政”二字的主管部門、機構指稱加掛行政機關牌子的黨的工作機關看來是現實可行的立法技術方案，不太會給國家法體系造成難以克服的困難。

實際上，有些法條甚至直接用“行政”一詞來修飾黨的工作機關。財政部規章《行政單位國有資產管理暫行辦法》將“各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關和各民主黨派機關”統稱為“行政單位”，而不加區別地規范了它們的國有資產管理行為。

對于未來可能“不掛牌子當被告”的黨的工作機關，補足合法化鏈是最好的解決方案。在內地較早提出“合法化鏈”概念的學者雖沒有專門討論行政訴訟問題，但就與此類似的行政復議，他提出：“如果在例外情況下不得不以黨的機關名義實施這一行為，則應將復議被申請人的范圍擴大至黨的機關。”依此理論，如果黨的機關要充當行政訴訟被告，則應該有專門的法律、法規、規章條款明確該類黨的機關法定職責，以使“合法化鏈”完整可溯，確認這類黨的機關確屬《行政訴訟法》所謂“法律、法規、規章授權的組織”。

（四）黨內法規和規范性文件的介入

問題的復雜之處則在于，因為涉及黨的工作機關的職責權限，上述“合法化鏈”不可避免地會被黨內法規和規范性文件介入，這是在中國語境中此前理論沒有充分考慮過的特殊情況，可能也恰是當前需要“適應黨政機構歸口領導、歸口管理、合署辦公、對外加掛牌子等體制機制，統籌推進相關黨內法規和國家法律法規的制定實施”的原因之一。在這種情況下，又當如何判定該“合法化鏈”是否完整呢？

黨的工作機關無論是否加掛行政機關牌子，本就以黨內法規和黨的規范性文件為其產生、運行的依據。即便“加掛牌子”，這些名義上的“行政機關”實質上還是依照黨內法規的規定產生、運行的。對此，學界有比較一致的觀察和判斷。有學者指出：“在黨政機構合署合并之后，黨內法規對國家機構的影響將變得更為直接，甚至成為新機構運行的主要準則。”還有學者說：“可以預見這些機構將在行政過程中適用黨內法規。”另一名學者也談到，“隨著黨政關系深度融合趨勢的加強，黨內法規特別是黨政聯合制發的黨內法規和規范性文件越來越多地成為行政執法的依據”，在生態環境保護、安全生產、脫貧攻堅、食品安全等領域尤然。

嚴格來說，國家信訪局還不屬于上文討論的“黨的工作機關加掛行政機關牌子的單位”，也不屬于黨政機關合并合署的情況，但在產生、運行依據轉換方面，國家信訪局是最為典型的實例。2023年的機構改革方案提出，由新組建的中國共產黨中央社會工作部統一領導國家信訪局，國家信訪局也由國務院辦公廳管理的國家局調整為國務院直屬機構。此前，中共中央、國務院于2022年2月25日印發《信訪工作條例》。《信訪工作條例》以黨內法規的形式構建完善了新時代信訪工作體制機制，而此前行政法規性質的國務院《信訪條例》則被廢止失效。

在司法實踐中，黨內法規和規范性文件也成為法院甄別涉案當事人組織機構性質的重要依據。在前述涉及開發區黨工委職能部門的兩個案件中，法院確認涉案職能部門職權的《淄博經濟開發區黨工委管委會工作機構主要職責規定（試行）》、錦州濱海新區（錦州經濟技術開發區）工作委員會辦公室作出的錦濱工辦發〔2019〕36號文件也都屬于此處討論的黨的規范性文件范疇。有學者鮮明地提出，“在司法審查中，除了依據法律、法規和規章對行政機關的職責范圍予以明確外，規范性文件、‘三定規定’都可以作為‘法定職責’的判定依據”。

對于黨政合并合署機構來說，由黨內法規和規范性文件介入其產生、運行的“合法化鏈”恐是必然的。但黨內法規和規范性文件內容并非《政府信息公開條例》所稱應當公開的“政府信息”，雖然依照《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨務公開條例（試行）》等規定，黨內法規和黨的組織職能、機構等情況一般亦應公開，但一般的行政相對人畢竟無法直接請求黨組織向他們對涉黨的組織職能、機構等情況的黨內法規和規范性文件作出公開。如果一般的行政相對人對有關規定存疑，也無法直接要求黨組織作出解釋和修改，更無法通過行政訴訟的方式要求司法機關對相關規范性文件的合法性進行審查。這就使得人民群眾面對這類機關在提起行政訴訟時可能處于不利的地位，也不利于建設一個公開透明、權責明確的法治政府。

值得注意的，最高人民法院在此前的個案中已經打破了以“形式標準”機械區分政府信息和“黨務信息”的慣例。在判決中，最高人民法院認定2007年《政府信息公開條例》第9條第4項“其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開”的情形包括黨內法規《黨政機關公務用車管理辦法》第24條所稱公務用車情況。也就是說，涉及一般行政相對人法定權益的黨內法規和規范性文件不但依照《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨務公開條例（試行）》等的規定應當公開，也可能落入《政府信息公開條例》所稱應當公開的范疇。而在公開后，相關黨內法規和規范性文件也可以被司法機關用以檢視行政行為的“合法化鏈”是否完備。

除了司法機關以外，我國立法機關對以黨內法規和規范性文件補足“合法化鏈”也已經有所準備。有學者的研究提供了一個精彩的事例：“在制定《鄉村振興促進法》的過程中，該法草案不僅規定了中國共產黨的宏觀領導職責……而且明確了一些微觀領導事項，比如……‘農村基層黨組織依法組織農民參與產業發展’等。”而全國人大憲法和法律委員會對此的回應是如果黨內法規對黨組織職責已有規定，在國家法中“予以歸并、集中表述”。需要注意的是，“予以歸并、集中表述”不等于刪除，而恰恰是接受了黨內法規和國家法之間的銜接、嵌套關系。未來如需將“不掛牌子”的少部分黨組織納入行政主體的范疇，并賦予其行政訴訟被告資格，那么確定其身份的“合法化鏈”應當允許被黨內法規和規范性文件介入，只要其最終源頭是“人民或代議機關”即無可厚非。

四

結論

黨和國家機構改革后，行政法學界一度以為原有的行政法學范疇、理論將面臨挑戰。但現實的情況是，在司法方面，加掛行政機關牌子的黨的工作機關順利承接了原行政機關的管理職責，也繼續使用行政機關的名義應對行政訴訟。行政訴訟的“斷頭路”顯然并未出現。在立法方面，立法機關通過修改法律法規，主要是刪除了條款中“行政主管機關”所包含的“行政”二字而保留“主管機關”，維持了對“黨的工作機關加掛行政機關牌子的單位”管理原行政機關職責的法律授權。也就是說，無論是司法還是立法，原有的實踐并未發生重大的實質的改變。

當然，“黨的工作機關加掛行政機關牌子的單位”畢竟和一般的行政機關仍有不同，它們毫無疑問地屬于黨組織范疇。此外，一些尚未加掛行政機關牌子的黨的工作機關，也被司法機關認定為行政訴訟被告，開發區黨工委的工作機構尤然。未來，將黨的一部分工作機關納入“行政主體”范疇之中，似是無可避免的。那么，究竟行政主體的擴容應當以何種標準推進，就成為亟須思考的問題。

比較而言，最可接受的標準就是，黨的工作機關在作出行政行為的時候是否得到法律、法規、規章的明文授權。實際上，這也是《行政訴訟法》本就確立的標準。當然，由于黨內法規和規范性文件是黨的工作機關產生、運行的重要依據，它們對于上述的授權鏈條很可能會介入，但這并不影響“合法化鏈”的完整性。總之，若需要授權黨的工作機關直接從事行政管理，應以法律、法規、規章明文表示之。被法律、法規、規章明確授權承擔行政管理職責的黨的工作機關，即可成為新型的“行政主體”。

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《法學》2026年第3期目錄

1.中國共產黨保障俘虜人權的法治實踐

郝鐵川

2.馬克思人權觀的理論闡釋與當代表達

翁壯壯

3.法律上“知道”與“相信”的理解與認定

——以代理制度為例的分析

陳明芳

4.機構改革背景下行政主體的擴容

屠凱

5.自動化行政執法能力“外溢效應”的紓解

周林

6.股東損害金融機構利益刑事責任的審視與構建

毛玲玲

7.刑事政策的解釋論模式比較與適用規則

崔志偉

8.論作為違約利潤損失計算方法的失量損失規則

張金海

9.返還清算關系中擔保存續的體系架構

黃彥霈

10.我國對物強制措施基本類型的反思與重塑

趙常成

11.稅收優惠構成要件的理論構造與體系展開

葉金育

12.國際民事訴訟專屬管轄的擴張及限度

卜璐

《法學》是華東政法大學主辦的中文法學類期刊，也是全國為數不多的法學理論類月刊，創刊于1956年。本刊已逐步形成“緊貼現實發展、沖擊法學前沿、反對無病呻吟、彰顯學理深度、論證嚴謹規范、文字清新易懂”的用稿特色。

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責任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩 毛琛昕

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