聚焦丨中美政經論壇（第二十四期）《美國能源治理與能源外交的戰略再構》報告發布與研討會舉行

2026年3月30日，由中國人民大學國家發展與戰略研究院主辦的中美政經論壇（第24期）于線上舉行。中國與美國作為世界大國，其政經交往對兩國及世界均具有重要影響，對于加強中美關系的研究具有重要意義。為此，人大國發院設立了中美政經論壇，旨在搭建跨學科的學術與智庫平臺，定期組織團隊深入挖掘關鍵問題和核心問題并發布中美研究的最新學術成果。邀請學界同仁進行討論碰撞，助力學界對美國及中美政經關系的學術研究與討論。北京日報、鳳凰網、經濟觀察報等多家主流媒體平臺聯合線上直播。

本期論壇由中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、經濟學院教授趙勇主持。中國人民大學國家發展與戰略研究院國際戰略研究中心副主任、國際關系學院許嫣然副教授為召集牽頭人的研究團隊執筆報告《美國能源治理與能源外交的戰略再構》。相關領域知名專家學者戴長征、施訓鵬、宋楓、王利寧和于宏源聯合解析。

第一單元由中國人民大學國家發展與戰略研究院國際戰略研究中心副主任、國際關系學院許嫣然副教授發布報告《美國能源治理與能源外交的戰略再構》。

報告圍繞以下幾個方面內容展開：

一、美國能源治理的宏觀版圖

二、能源治理制度的結構邏輯與運行機制

三、當代美國能源治理的現狀與瓶頸

四、能源外交的戰略再構與地緣外溢

五、核心結論與未來展望

一、美國能源治理的宏觀版圖

美國能源治理正經歷兩大結構性轉折，推動其治理邏輯從技術—市場議題向地緣政治、產業政策與國家能力的多維戰略博弈轉型。其一，頁巖氣革命，自2008年起通過技術突破實現能源自給，美國從進口大國轉變為全球主要油氣出口國，日均原油產量超千萬桶，液化天然氣出口量居世界首位。這不僅重塑其外交博弈籌碼，更通過能源“武器化”強化對歐亞同盟的約束，并削弱石油輸出國組織（OPEC）的定價影響力。其二，人工智能時代帶來的新興負荷，引發電力需求激增，迫使能源治理服務于更宏大的國家戰略，加速電力基礎設施重構與能源安全概念的更新。在這一轉型中，美國國家能力呈現明顯不均衡：化石能源領域協調能力高，液化天然氣基礎設施與頁巖技術支撐其主導國際能源制裁；可再生能源領域協調能力中等，雖發展較快但治理碎片化、州際標準不一；電力基礎設施領域協調能力最弱，輸電擴建受阻、老化嚴重、聯邦權力有限，跨區協調效率低下。此種內部制度邏輯深刻影響其對外戰略：美國能夠迅速擴大液化天然氣出口，卻難以建成全國性輸電網絡；可將能源制裁作為外交杠桿，卻難以化解國內新能源并網困境。能源治理與外交正處于“戰略再構”進程中，其內外聯動的制度邏輯值得深入分析。

二、能源治理制度的結構邏輯與運行機制

美國能源治理體系歷經近百年制度演化，形成了聯邦與州共治、多頭分治的復合結構，呈現“碎片化而韌性強”的特征。其演變可分為五個階段。第一是20世紀初至二戰后為州主導的“公共事業監管”時期，聯邦角色限于跨州事務，能源外交附屬于國家安全；第二是1970年代，石油危機構成第一次結構性斷裂，能源部成立、戰略石油儲備建立，能源外交實現制度化；第三是1990年代，市場化改革推動電力行業垂直解構，形成多層級治理格局，能源貿易自由化成為外交重點；第四是2008—2014年，頁巖革命為第二次關鍵節點，能源結構從進口依賴轉向出口主導，州政府自主權增強，形成“地方驅動、聯邦協調”模式；第五是2020年以來，人工智能與清潔能源轉型推動治理重心向電力系統轉移，《通脹削減法案》將綠色供應鏈制度化，聯邦協調權力顯著強化。

在現行三層制度架構中，聯邦政府作為“規則設計者”，在國家安全與國際制裁領域能力強勁，但對州內事務主要依靠稅收優惠、貸款擔保等激勵手段；州政府是實質性權力來源，在可再生能源配額、電廠審批等領域擁有決定權，其政策多樣性導致高度碎片化；私人市場主體兼具制度塑造者與變革阻力的雙重屬性，資本偏好深刻影響轉型進程。該體系呈現四大典型特征：多中心治理導致高協調成本；政策工具以吸引資本為主，高度依賴市場回報率；化石能源依賴州形成“制度鎖定效應”，轉型阻力顯著；私營企業在推動技術突破的同時，對長期基礎設施投資不足。這一政治化程度高、路徑依賴明顯且能快速響應技術沖擊的制度架構，既支撐了頁巖革命后的能源外交擴張，也將塑造人工智能時代美國能源戰略的基本邏輯。

三、當前美國能源治理的現狀與瓶頸

美國能源治理面臨三重核心矛盾，其核心短板在于電力基礎設施，尤其是輸電網絡建設的嚴重滯后，根源在于監管體制割裂、聯邦與州權力博弈，以及制度變革滯后于技術迭代。其一，電力基礎設施擴建嚴重不足。由于全國由三大互聯電網、七個區域電力市場及數百家私營公司構成高度碎片化格局，加之聯邦能源監管委員會缺乏強制性規劃權，輸電項目從規劃到并網平均耗時十年以上，形成“高分散、高阻力、低協調”的制度困境。其二，新能源發展遭遇審批煩瑣與化石利益集團阻撓。根本原因在于化石能源的深度路徑依賴。頁巖油占原油產量63%，天然氣產量居全球之首，相關產業在資源州形成強大的政治經濟網絡，通過游說與選區動員系統性地抵制能源轉型。拜登政府的《通貨膨脹削減法案》在特朗普上任后即被部分撤銷，凸顯制度博弈的反復性。其三，電力與算力沖突加劇。人工智能數據中心爆發式增長將矛盾推向臨界點。單個園區電力需求已達吉瓦級，而新能源并網周期需五至八年，與算力擴張速度嚴重不匹配。科技企業被迫主動介入能源治理，與核電商簽訂長期購電協議、布局小型模塊化反應堆，模糊了科技政策與能源政策的邊界。上述瓶頸表明，美國能源治理亟需緊跟數字化需求，否則將難以支撐人工智能國家戰略的有效實施。若不能在治理體制層面賦予聯邦更強協調權威、促進區域電網融合，其能源系統的結構性脆弱性將在轉型與競爭壓力下持續放大。

四、能源外交的戰略再構與地緣外溢

美國能源外交正經歷冷戰結束以來最深刻的結構性轉型，從以油氣安全與盟友協調為核心的傳統模式，轉向制度構建、供應鏈重組、安全合作與科技標準多維聯動的戰略框架。這一轉型是應對俄烏沖突、中國在清潔能源制造與關鍵礦產領域的戰略優勢，以及人工智能技術競爭等結構性壓力的主動回應。其轉型呈現四條主線：從資源外交轉向制度型外交，依托《通脹削減法案》等國內立法形成制度外溢效應；從油氣外交轉向供應鏈外交，通過“礦產安全伙伴關系”重構關鍵礦產產業鏈；從產業競爭轉向盟友整合，構建排他性多邊機制；從全球化轉向“去風險化”，以友岸外包與產業回流重塑戰略自主。在戰略布局上，美國液化天然氣出口在歐洲與印太方向形成雙重綁定：對歐實現深度能源依賴，對日韓構建能源、軍事與科技復合聯盟。關鍵礦產外交成為中美競爭前沿，以“去風險化”為導向，力圖在中國之外建成替代性加工網絡。核能外交與人工智能算力基礎設施亦被納入戰略框架，形成能源與科技政策深度交互的新態勢。美國將國內能源治理與外交戰略視為相互嵌入的整體，以制度升級支撐外交能力，以外交壓力倒逼國內改革，在同盟體系中以能源紐帶強化多領域制度主導權。

五、核心結論與未來展望

美國能源治理與外交的戰略再構，正從傳統安全邏輯向多維戰略整合轉型。其核心特征體現為三個層面：第一，治理與外交高度互動，國內能源制度升級，如頁巖革命、液化天然氣出口擴張，直接轉化為外交杠桿，形成內外雙向強化的制度閉環；第二，制度嵌入與利益集團博弈深度塑造戰略路徑，化石能源傳統勢力與清潔技術新興力量之間的張力構成政策選擇的結構性約束；第三，綠色轉型與能源安全的內在矛盾日益突出，低碳承諾與出口擴張、經濟競爭力之間的平衡成為戰略設計的核心難題。未來，美國能源戰略的走向將取決于其能否在技術創新、國內政治分化與全球綠色秩序演進的多重壓力下，實現安全、發展與氣候目標的制度性整合。其戰略再構的本質，是能源政策從單一安全邏輯向復合型戰略邏輯的演進，反映了國家能力重塑與國際秩序競爭在能源領域的高度疊合。

論壇第二單元，各位專家圍繞相關議題和報告內容進行深入討論。

對外經濟貿易大學政治學部部長、國際關系學院院長、國家安全與治理研究院院長戴長征教授高度評價報告關于美國能源治理與外交的研究，認為其選題精準抓住了世界政治經濟的關鍵領域。他指出，能源是現代工業體系的命脈，對霸權國家而言更是維系與擴張霸權的基石。該研究兼具歷史縱深與問題意識，系統梳理了美國能源治理從州主導到聯邦介入、再到頁巖革命后戰略轉向的演變脈絡，深刻揭示了技術變革與既有治理框架、聯邦與州在能源政策上的差異、碎片化供需與統一監管之間存在的深層矛盾。研究尤為可貴之處在于實現了學理探討與政策分析的有機結合。其揭示的美國能源外交從資源外交向制度型外交、從油氣外交向供應鏈外交的轉向，反映出美國已將能源問題從一般商品層面提升至戰略競爭與國家前途的高度。研究將能源戰略與美國同盟體系重塑、內部治理與全球格局演變、國際規則與能源基礎屬性貫通分析，體現了國際政治經濟學研究打破學科界限、追求宏觀戰略視野的學術追求。戴長征建議進一步關注當前中東沖突中能源因素與地緣政治、國家戰略之間的復雜關聯，延續既有研究路徑，為理解大國競爭與全球格局演變提供更具穿透力的分析。

悉尼科技大學澳中關系研究院首席研究員、國際能源轉型學會理事長施訓鵬教授基于報告研究內容，從全球能源治理視角提出三點核心啟示，并以此延伸出對中國清潔技術產業鏈國際話語權建設的系統性思考。第一，私人資本在美國能源治理中的多重角色值得關注。私人資本雖與政府利益不盡一致，但其在全球治理中具有相對靈活性，在緊張的地緣政治競爭背景下，可成為促進國際合作的潛在通道。第二，美國能源外交從資源型向制度型的轉變，體現了“軟飯硬吃”的戰略邏輯。在關鍵礦產領域，美國雖處于相對弱勢，卻通過制度構建將短板轉化為議程設置能力，這一經驗具有重要參照價值。第三，美國國內能源治理與外部戰略形成嵌套機制。清潔技術產業鏈本質上屬于制造業與規模經濟，其競爭邏輯較資源稟賦型競爭更為激烈，國內政策與外交戰略由此形成更緊密的聯動關系。基于上述啟示，施訓鵬指出，中國在電動車等清潔技術產業鏈雖占據全球主導地位，卻在國際規則制定與話語權上處于“失聲”狀態。西方主導的評價標準常以本土化規則對中國企業形成系統性低估。為此，中國企業應主動參與國際標準制定、加強數據供給與第三方研究、搭建行業對話平臺，在政府賦權與鼓勵下積極“走出去”發聲。唯有形成企業、行業與政府良性互動的制度性合力，方能將產業鏈優勢轉化為規則制定權，構建互利共贏的全球治理格局。

中國人民大學應用經濟學院教授、能源經濟系主任宋楓圍繞中美電力體制與監管展開比較分析，以人工智能引發的電力需求沖擊為切入點，揭示了制度差異對能源治理能力的結構性影響。美國電力瓶頸主要集中于輸配電環節，而非發電側。其治理體系高度分散，聯邦能源監管委員會僅負責跨州電價與批發市場規則，缺乏系統性規劃權；區域獨立系統運營商承擔電網規劃職能，但本質為運營平臺，監管能力有限；各州公共事業委員會掌握州內輸電與零售電價主導權。此種分權體制導致跨州輸電項目周期漫長、成本分攤爭議頻發。近期聯邦層面頒布的法令(FERC Order No. 1920)將規劃周期從五年延長至二十年，并納入極端天氣與人工智能沖擊因素，標志著聯邦統籌權威有所強化。相較之下，中國電力治理呈現高度整合特征。國家能源局主導長期規劃，如西部能源基地與跨省輸電通道建設；價格司統管電價體系，跨省交易在全國統一電力市場框架下有序推進。區域協調機制與基礎設施公共服務均等化原則，使中國在跨區資源調配與利益補償方面具備制度優勢。兩國體制各具適應性：美國分散架構雖在短期面臨瓶頸，但其通過監管調整展現出制度韌性；中國集中模式在效率與公平統籌上更為直接。人工智能時代電力需求激增，最終考驗的是各國在制度路徑依賴與現實應變之間的動態平衡能力。

中國石油經濟技術研究院專家王利寧圍繞研究報告，從五個維度系統闡述了能源戰略屬性的提升、治理體系的效能比較、制度建設與轉型協調、內外聯動邏輯及全球治理下的中美合作。第一，能源的戰略屬性在當今時代空前突顯。從地緣政治看，俄烏沖突與中東局勢動蕩直接重塑全球能源格局；從經濟安全看，能源價格波動深刻影響通脹與產業變遷；從科技競爭看，能源安全與算力基礎設施、科技安全深度綁定，成為國家競爭的底座。第二，治理體系效能取決于制度結構與能源特性的匹配。美國在化石能源領域協調能力高、可再生能源中等、電力基礎設施明顯不足，其碎片化格局雖導致跨州輸電滯后，卻賦予系統韌性與技術創新活力。中國則憑借頂層設計與統籌協調優勢，在資源錯配條件下實現西電東送、特高壓網絡等重大工程，驗證了舉國體制在能源治理中的有效性。第三，能源轉型需高度關注制度調整與利益重構。傳統產業與新興產業、就業穩定與綠色目標之間的張力是各國共性難題。在能源轉型關鍵期需精細化制度安排，統籌傳統能源平穩退出與新能源有序接替。第四，國內治理與外交形成深刻互動。美國以油氣長板推動能源外交，在短板領域以制度性外交彌補，同時外交壓力倒逼國內改革。對中國而言，國內制度強勁與供應鏈安全是外交底氣，國際合作又為國內發展拓展空間，二者應一體統籌。第五，全球能源聯動背景下中美合作仍有結構性空間。兩國在油氣貿易、核能安全、電網穩定性及碳捕集等領域互補性強，全球能源安全呼喚大國協同。

同濟大學政治與國際關系學院特聘教授、極地與海洋國際問題研究中心執行主任于宏源基于研究報告，從制度結構、歷史演變與不確定性三個維度，對美國能源治理與外交的復雜性作出延伸分析。第一，美國能源治理根植于其憲法框架與二百五十年的制度穩定性。聯邦與州的權力邊界多數在最高法院的歷史判例奠定，如1927年羅德島州訴聯邦案確立了州在能源事務中的核心地位，2022年最高法院對環保署權力的限制則進一步強化了國會在重大能源事務中的主導權。聯邦、州、企業、環保組織等多主體在法律與行政層面的持續博弈，使美國能源政策呈現高度碎片化與漸進演變的特征。第二，重大能源轉折更多是偶然與必然交織的結果，人為設計或計劃很難在紛繁復雜的能源變革中起決定性作用。從1970年代石油危機、2008年金融危機、2011年阿拉伯之春和美頁巖革命一直到俄烏沖突與美伊沖突，大量非線性地緣政治經濟因素共同塑造了全球能源格局。特朗普政府雖試圖以行政令打破州際壁壘、提升電網效率，但實際成效有限，而分布式能源與企業微網建設卻意外獲得了飛速發展的成績，反映出頂層設計與地方實踐之間的張力。第三，美國在全球能源秩序中仍保有獨特權力。其金融優勢、原油天然氣定價權，以及通過七國集團與國際能源署協調盟友行動的能力，使其在當前霍爾木茲海峽等危機中仍能具有一定的市場主導能力。與此同時，美國大規模國際組織退約，也削弱了其傳統俱樂部式治理模式。能源轉型是一個漫長的非線性過程，化石能源在短期內仍具主導地位。中國作為全球最大綠色能源產業國，應在把握中國制度優勢的同時，以高度的韌性應對未來能源格局的各種極端場景。

審核：王煒 趙勇 許嫣然

撰稿：楊凡欣

微信編輯：張菁菁

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