智庫要論 | 楊瑞龍：加大逆周期調節與跨周期調節力度

■楊瑞龍

“十五五”規劃綱要提出，堅持擴大內需這個戰略基點，堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結合，以新需求引領新供給，以新供給創造新需求，促進消費和投資、供給和需求良性互動，實現供需更高水平動態平衡，增強國內大循環內生動力和可靠性。毫無疑問，以擴大內需為核心的政策導向，將成為未來五年宏觀政策的重點發力方向。

01

供需兩端同時發力、

短中期政策相互配合

當前，我國宏觀經濟呈現明顯的“供強需弱”特征，外貿表現尚可，但投資與消費需求不足，物價水平處于低位。經濟下行壓力一方面源于周期性因素，即需求不足導致的下行;另一方面也有一些中長期因素，主要是供給層面，傳統增長動能衰減導致潛在增長率下降，引發經濟下行。既然當前經濟下行的原因既有短期因素，也有中長期因素，那么僅僅選擇短期的宏觀需求管理政策顯然是不夠的，而是需要在供需兩端同時發力、短中期政策相互配合。

無論是短期政策還是中長期政策，解決的核心問題就是需求不足。“十五五”規劃綱要提出，堅持擴大內需這個戰略基點，堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結合，以新需求引領新供給，以新供給創造新需求，促進消費和投資、供給和需求良性互動，實現供需更高水平動態平衡，增強國內大循環內生動力和可靠性。上述擴大內需的政策支點凸顯了供需兩端同時發力、短中期政策相互配合的特點。這樣一種政策組合發力的措施在2025年底召開的中央經濟工作會議上表述為“加大逆周期和跨周期調節力度”。逆周期政策主要是從需求端發力的短期總量需求管理，著眼于刺激總需求;跨周期調節顯然主要針對的是供給面，通過結構性調整與挖掘新增長動能來優化供給、提質增效。這種逆周期和跨周期調節的相互融合，是基于穩中求進、提質增效的總方針，力求構建一個供求良性互動、供需更高水平動態平衡的經濟形態。

02

逆周期調節：財政政策

與貨幣政策的側重點

逆周期調節主要涵蓋總量需求管理政策，包括財政政策和貨幣政策。按照中央經濟工作會議精神，其提法是“更加積極的財政政策”和“適度寬松的貨幣政策”，主要目標是刺激總需求。

關于財政政策，除了一攬子常規性的投資于物與投資于人的政策外，需要重點關注去年底中央經濟工作會議提到的如何解決地方財政困難問題。目前，地方財政困難嚴重影響了地方政府經濟功能的發揮。過去幾十年，地方政府在中國經濟發展和市場化改革中扮演了非常重要的角色。它們不僅負責提供公共產品和基礎設施，而且成為了擴大需求、推動經濟發展的重要“發動機”，包括招商引資、為企業發展提供良好環境等。地方政府功能的發揮和它的財政狀況有很大關聯。當財政處在比較困難的狀態下，地方政府就可能收縮投資、降低各種開支從而壓低需求，這也導致很多中央刺激政策到了地方層面，由于地方財政入不敷出，無法形成乘數效應放大宏觀刺激政策的效果。

當前地方財政面對困難，彌補能力是不足的：一是由于房地產價格處于下行通道，土地出讓金大幅減少，土地財政很難進行彌補;二是中央轉移支付杯水車薪;三是經濟下行導致地方財政收入下降。當財政虧空難以通過正規渠道彌補時，有些地方就會通過增加非稅收入來進行彌補，包括罰沒收入等，但非稅收入的增加很容易抵消中央政府通過減稅來刺激投資的功能。如何解決地方財政困難?長遠辦法是重新調整中央和地方之間的財政關系，改變地方政府財權事權不匹配的問題，黨的二十屆三中全會將此列入財政體制改革的重要內容。但財權事權的調整涉及利益剛性問題，可能需要較長時間。如何在短期內緩解和解決地方政府財政困難，對穩定增長和財政政策發力都至關重要。

現在看來，還有一個辦法是利用地方國有資產。國有資產的收益和變賣可以紓解財政困難，這在未來有一定的操作空間。最近湖北提出“國有資源資產化、國有資產證券化、國有資金杠桿化”的“三化”思路，試圖通過國有資產“能用則用、不用則售、能融則融”，解決地方財政困難問題。這是一個可以嘗試的辦法。我們可以通過湖北的試驗檢驗一下這樣的辦法到底可以在多大程度上解決地方財政困難，可能會產生什么問題，或者與其他辦法相比是否更優，然后進一步總結經驗，看看是否具有推廣價值。2026年，穩增長仍然是一個重要的目標，激發地方政府的積極性與能動性對于讓中央的宏觀刺激政策落地并被放大仍然比較重要，其中為了讓積極的財政政策能夠有效發力，解決地方財政困難是一個比較重要的問題。

當然，投資于人也是財政政策的一個新亮點。投資于人的本質是通過提升人的知識、技能、健康水平和社會適應性，提升勞動生產率，從而促進經濟增長。過去習慣上財政支出重點都是投資項目，包括基礎設施與重點投資領域，未來財政支出可以更多向民生領域傾斜、向消費傾斜，主要包括教育投資、健康投資、社會保障與福利投資、就業創業支持投資等方面。投資于人對于提振內需具有長效作用，例如，通過財政資金支出完善社會保障體系，解決老百姓的后顧之憂，這對消費的刺激作用是很明顯的。為了讓投資于人政策落地，需要進一步調整國民收入的初次分配、再分配與第三次分配，穩步推進基本公共服務均等化，提高財政支出中民生類投資的比重，在城市化進程中加大農民市民化的力度，加強人力資源開發和人的全面發展投資等。

關于適度寬松的貨幣政策，以下幾個方面值得關注：一是關注實際利率水平。中央經濟工作會議提出未來可以繼續降息降準。需要強調的是，現在名義利率已在低位，下降空間有限。但是由于價格長久在低位徘徊，特別是PPI長期為負，實際利率還是比較高的。企業投資時，不僅要看名義利率，更要看實際利率。未來怎樣在降低實際利率上有一些更好的措施，對于刺激投資需求比較重要。二是關注物價總水平。宏觀態勢看價格，價格低迷一定程度上反映了經濟的熱度。為此，中央經濟工作會議還提到通過貨幣政策促使價格合理回升。價格總水平肯定是貨幣政策應關注的一個重要目標。在通脹期間要控制價格上漲，在目前情況下，CPI在零附近徘徊，PPI、國民收入平減指數長期為負，這是導致宏微觀“溫差”比較大的很重要原因。所以，未來貨幣政策怎樣促進物價合理回升也是一個重要問題。三是關注結構性貨幣政策。總量調控肯定是貨幣政策的重點，但考慮到我們面臨構建現代化產業體系的重任，貨幣政策還要考慮到配合結構轉型和產業政策，加大對科技創新和中小微企業的支持。面對結構轉型的艱巨任務，需要貨幣政策進行適當配合。

03

跨周期調節：著眼于

供給端的結構優化

跨周期調節是超越傳統短期經濟波動周期并主要著力于供給端的一個政策體系，主要目標是通過優化供給結構、提高供給質量，推動結構轉型升級和增長動能轉換，實現中長期經濟發展的動態平衡與經濟高質量發展。重點需要關注以下幾個方面。

首先，消解低效無效供給。所謂供強需弱中的“強”一定程度上反映的是供給超過需求，存在超額供給，而其中相當部分是低效無效供給，其背后是怎樣化解產能過剩的問題。近期大家都在談產能過剩下的“內卷式”競爭。解決這一問題，很重要的一個途徑是構建市場導向型退出機制，包括市場競爭中的優勝劣汰、消滅僵尸企業、取消地方政府的過度政策支持或補貼、防止地方同質競爭等，以此來消解低效無效供給，優化供給結構。

其次，跨周期調節政策中一個非常重要的抓手是構建現代化產業體系。“十五五”時期必須堅持高質量發展的原則，重點是以科技創新為先導，大力發展新質生產力，構建現代化產業體系，包括制造業轉型升級，發展實體經濟與制造業，壯大和發展戰略性新興產業，培育與布局未來產業。通過構建現代化產業體系，推動我國產業結構轉型升級，推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長，進而實現高質量發展目標。

最后，新舊增長動能轉換。過去推動我國經濟增長的傳統動能，如改革紅利、開放紅利、工業化紅利、人口紅利等，在當下面臨程度不同的衰減，導致潛在增長率下降。推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長，在“十五五”時期推進經濟增長動能轉換非常重要。我們要努力培養新的增長動能，如加強科技前沿創新、推進高水平對外開放、挖掘人口質量紅利、深化改革、推動新型城鎮化進程和消費率提升等，都有助于提高潛在增長水平，這也是跨周期調節政策非常重要的方面。

04

逆周期調節和跨周期調節政策協同

要解決我國未來穩增長和提質增效的問題，需要加強逆周期調節與跨周期調節政策的密切配合。

第一，要強調宏觀經濟政策取向一致性。逆周期調節和跨周期調節涉及供給與需求政策、短中長期政策的配合，由于各類經濟與非經濟政策出自不同的政府部門，即使從各自部門出發有其合理性，但在實施過程中可能會與其他部門頒布的政策發生關聯甚至沖突，從而產生政策的“合成謬誤”問題，因此從更高層面加強政策的相互協調性，提高宏觀政策的效率就顯得非常重要。怎樣避免供需政策、中短期政策之間發生沖突，是考量宏觀調控水平的一個重要方面。

第二，進一步深化市場化改革。無論是逆周期調節，還是跨周期調節，都要基于市場經濟的邏輯，應堅持有效市場和有為政府相結合的原則，特別是激發微觀主體活力、構建全國統一大市場非常重要。這對于優化逆周期調節和暢通跨周期調節政策的傳導機制很關鍵，而傳導機制的暢通有助于調節政策效果的提高。符合市場經濟邏輯的政策傳導機制疏通依賴于市場化改革的進一步深化。

第三，無論是結構升級，還是增長動能轉換，都需要貫徹創新驅動發展戰略。在數字經濟時代，創新驅動發展的主要抓手就是因地制宜發展新質生產力，推動科技創新和產業創新深度融合、數字經濟與實體經濟深度融合，構建現代化產業體系。

第四，預期管理非常重要。通過預期管理提振信心，也是逆周期調節和跨周期調節政策有機結合的一個非常重要的方面。

(作者系中國人民大學一級教授、教育部“長江學者獎勵計劃”特聘教授)

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