首個零碳園區(qū)支持政策何以引領“十五五”

2026年3月16日，大同市人民政府正式發(fā)布《關于支持大同經開區(qū)建設國家級零碳園區(qū)的實施意見》（同政發(fā)〔2026〕4號，以下簡稱《實施意見》），為大同經開區(qū)創(chuàng)建國家級零碳園區(qū)劃定了清晰的路線圖、任務書和時間表。

作為傳統(tǒng)“煤都”推動雙碳轉型的核心抓手，這份政策文件不僅精準承接了國家零碳園區(qū)建設的頂層部署，更結合資源型城市的稟賦特點，形成了一套可落地、可考核、可示范的實施方案。

政策出臺的時代背景與底層邏輯

園區(qū)是工業(yè)能源消費和碳排放的核心載體，也是推動雙碳目標落地的關鍵抓手。2025年，國家發(fā)改委、工信部、能源局聯(lián)合印發(fā)《關于開展零碳園區(qū)建設的通知》（發(fā)改環(huán)資〔2025〕910號），正式啟動國家級零碳園區(qū)建設工作，明確了核心指標體系、重點任務和實施要求，為全國零碳園區(qū)建設劃定了統(tǒng)一的頂層框架，全國范圍內的零碳園區(qū)建設進入全面競速階段。

對于大同而言，這份政策的出臺有著更為深刻的內在邏輯。作為全國重要的煤炭能源基地，大同是典型的資源型城市，長期面臨“一煤獨大”的產業(yè)結構困境，傳統(tǒng)高耗能產業(yè)轉型升級、能源結構優(yōu)化調整是城市發(fā)展的核心命題。與此同時，大同擁有得天獨厚的風光資源，是國家重要的新能源基地，具備“風光火儲”多能互補的天然優(yōu)勢，為零碳園區(qū)建設提供了堅實的能源基礎。

大同經開區(qū)作為全市產業(yè)發(fā)展的主陣地、經濟增長的核心引擎，其零碳轉型直接決定了全市高質量發(fā)展的成色。此次《實施意見》的出臺，正是大同立足自身資源稟賦，以國家級零碳園區(qū)創(chuàng)建為抓手，推動能源革命和產業(yè)轉型深度融合的關鍵舉措，核心目標是打破資源型城市的路徑依賴，探索一條“以綠促產、以產興城”的轉型新路。

《實施意見》核心亮點深度拆解

《實施意見》以國家級零碳園區(qū)驗收為核心標尺，構建了“指導思想-總體目標-重點任務-保障措施”的完整體系，其中八大重點任務、四大保障措施，形成了六大核心亮點，精準擊中了零碳園區(qū)建設的核心痛點，體現(xiàn)了極強的落地性和創(chuàng)新性。

目標錨定國家級驗收，時間節(jié)點剛性可考核

不同于很多地方政策模糊的目標設定，《實施意見》直接將“順利通過國家級零碳園區(qū)驗收”作為核心目標，明確提出力爭到2028年底，全面建成園區(qū)綠色能源結構、初步形成綠色低碳產業(yè)體系、基本建立能碳管理能力，所有任務部署均圍繞這一核心標尺展開，靶向性極強，從根源上避免了“為發(fā)文而發(fā)文”的形式主義。

同時，政策以“近零碳、凈零碳”為導向，嚴格遵循國家“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”的要求，不搞冒進式減碳，兼顧了能源安全、產業(yè)發(fā)展和低碳轉型的平衡，完全符合資源型城市產業(yè)轉型的客觀規(guī)律。

全鏈條重構用能體系，打通綠電產供銷閉環(huán)

能源結構轉型是零碳園區(qū)建設的核心，《實施意見》將“加快園區(qū)用能結構轉型”放在八大重點任務的首位，構建了從供給側、輸配側到消費側的全鏈條綠能體系，精準對接國家級指標中“清潔能源消費占比”的核心要求。

在供給側，政策支持園區(qū)規(guī)模化建設分布式光伏、開發(fā)周邊新能源資源、統(tǒng)籌推進工業(yè)余熱多元利用，充分挖掘本地化綠能潛力，解決綠電供給的就近保障問題；在輸配側，因地制宜推廣綠電直連、新能源就近接入增量配電網等模式，打破綠電消納的電網壁壘，推動新能源就地消納；在消費側，支持企業(yè)通過電力直接交易、購買綠證等方式提高可再生能源消費比例，從需求端推動綠電消納。

尤為值得關注的是，政策專門提及工業(yè)余熱開發(fā)利用，精準擊中了北方工業(yè)園區(qū)的核心痛點——北方地區(qū)冬季采暖需求大，工業(yè)供熱是園區(qū)碳排放的重要來源，通過工業(yè)余熱的梯級利用，能夠有效降低供熱環(huán)節(jié)碳排放，為北方寒冷地區(qū)零碳園區(qū)建設提供了關鍵思路。

緊扣新質生產力要求，構建“以綠制綠”產業(yè)模式

零碳園區(qū)的核心不是“為零碳而零碳”，而是通過低碳轉型推動產業(yè)高質量發(fā)展。《實施意見》深度契合國家發(fā)展新質生產力的要求，明確提出加快形成以綠色能源驅動綠色制造的“以綠制綠”發(fā)展模式，將產業(yè)升級作為零碳轉型的核心落腳點。

一方面，政策支持園區(qū)企業(yè)對標能效標桿，實施節(jié)能降碳改造，打造極致能效工廠，推動傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)轉型升級，解決資源型城市傳統(tǒng)高耗能產業(yè)的低碳轉型難題；另一方面，支持園區(qū)引進龍頭骨干企業(yè)，培育省級重點產業(yè)鏈“鏈主”，建設綠色工廠、零碳工廠，推動新興產業(yè)融合集群，通過零碳園區(qū)的綠色能源優(yōu)勢，吸引低碳高附加值產業(yè)落地，實現(xiàn)產業(yè)結構的優(yōu)化升級。

同時，政策將交通物流、基礎設施的綠色化納入重點任務，統(tǒng)籌完善充電樁、加氫（醇）站等綠色基礎設施，推廣清潔能源運輸工具，推動園區(qū)全場景低碳轉型，構建全產業(yè)鏈綠色生態(tài)。

技術與管理雙輪驅動，筑牢零碳轉型創(chuàng)新支撐

技術創(chuàng)新是零碳園區(qū)建設的核心動力，數字化管理是零碳目標落地的重要保障。《實施意見》從技術應用和能碳管理兩大維度，構建了完整的創(chuàng)新支撐體系，完全對標國家級零碳園區(qū)的驗收要求。

在技術創(chuàng)新方面，政策支持園區(qū)企業(yè)聯(lián)合高校、科研機構建設重點實驗室、工程研究中心等科技創(chuàng)新平臺，申報國家、省級科技攻關項目，打造低碳零碳負碳技術示范應用場景，推動科技創(chuàng)新與產業(yè)創(chuàng)新深度融合；同時鼓勵企業(yè)主導或參與國家、行業(yè)和地方標準制修訂，掌握行業(yè)發(fā)展話語權，推動零碳技術的標準化、規(guī)模化應用。

在能碳管理方面，政策明確支持園區(qū)及重點用能單位建設能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)和能碳管理平臺，對用能進行全過程監(jiān)管，實現(xiàn)碳排放管理的精細化、高效化、智能化。這一舉措直接解決了園區(qū)“碳管理無數據、減排效果無依據”的痛點，能夠為碳排放核算、源網匹配調節(jié)、碳足跡管理等工作提供堅實的數據支撐，是國家級零碳園區(qū)驗收的核心基礎。

多元主體協(xié)同發(fā)力，創(chuàng)新市場化建設機制

零碳園區(qū)建設不能僅靠政府和園區(qū)企業(yè)單打獨斗，需要全產業(yè)鏈主體的協(xié)同參與。《實施意見》打破了傳統(tǒng)政府主導的建設模式，明確支持大同經開區(qū)、平臺公司、園區(qū)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、電網企業(yè)、能源綜合服務商等各類主體參與零碳園區(qū)建設，構建了“政府引導、市場主導、多方參與”的協(xié)同機制。

尤其是政策鼓勵園區(qū)企業(yè)以虛擬電廠形式整合可調節(jié)負荷資源，參與電力市場交易，這一舉措不僅能夠提升電網靈活性和穩(wěn)定性，更能推動園區(qū)內源網荷儲深度融合，提高新能源消納能力，同時為企業(yè)帶來額外收益，形成市場化激勵機制，讓零碳轉型從“要我做”變成“我要做”，充分調動了市場主體的積極性。

全要素硬核保障，確保政策落地見效

再好的政策，沒有完善的保障措施也難以落地。《實施意見》出臺了四大保障措施，從統(tǒng)籌協(xié)調、政策支持、財政金融、宣傳推廣四個維度，構建了全要素保障體系，給園區(qū)和企業(yè)吃下了“定心丸”。

在統(tǒng)籌協(xié)調方面，明確了大同經開區(qū)管委會的主體責任，以及市發(fā)改委、能源局、工信局等市直部門的職責分工，每一項重點任務都明確了責任單位，形成了“分工明確、協(xié)同發(fā)力”的工作格局，避免了政策執(zhí)行中的推諉扯皮。

在要素保障方面，對零碳園區(qū)建設項目開展“一對一”服務指導，積極爭取中央預算內資金、超長期特別國債、地方政府專項債等國家級資金支持；同時統(tǒng)籌保障用地、用水、用能、環(huán)境容量等核心要素，為項目落地掃清障礙。

在財政金融方面，明確市級財政加大支持力度，鼓勵金融機構加大綠色貸款投放、創(chuàng)新綠色金融產品，支持園區(qū)與產業(yè)基金、社會資本合作，構建了“財政引導、金融賦能、社會資本參與”的多元化資金保障體系，解決了零碳園區(qū)建設的資金難題。

對國家零碳園區(qū)政策的精準承接與本地化創(chuàng)新

國家三部門發(fā)布的910號文，確立了國家級零碳園區(qū)建設的頂層框架，明確了“政府引導、市場主導、創(chuàng)新驅動、示范引領”的基本原則，劃定了能源結構轉型、節(jié)能降碳、產業(yè)升級、資源循環(huán)、基礎設施、技術創(chuàng)新、能碳管理、機制創(chuàng)新八大核心建設方向，同時設置了剛性的核心指標體系，為全國零碳園區(qū)建設劃定了統(tǒng)一基準線。

大同市的《實施意見》，從頂層設計到具體舉措，全面、精準地承接了國家政策的核心要求，實現(xiàn)了與國家級部署的無縫對接。在指導思想上，完全遵循國家提出的基本原則，以服務國家雙碳戰(zhàn)略為核心方向；在總體目標上，直接對標國家級驗收標準，確保政策方向不偏離；在重點任務上，八大任務與國家明確的八大建設方向一一對應，實現(xiàn)了國家宏觀要求的本地化拆解；在責任落實上，將國家政策要求分解到具體部門，明確責任主體，確保國家部署真正落地見效。

更重要的是，《實施意見》沒有簡單照搬國家政策，而是結合大同的資源稟賦和城市特點，進行了深度的本地化創(chuàng)新，實現(xiàn)了“國家要求+大同實際”的深度融合。

一是結合大同能源資源優(yōu)勢，重點強化了新能源開發(fā)、綠電直供、增量配電網等內容，充分發(fā)揮風光資源優(yōu)勢，推動新能源就地開發(fā)、就近消納，打造綠能供給核心優(yōu)勢；

二是針對資源型城市的產業(yè)特點，重點突出了傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級、工業(yè)余熱利用、能效提升等內容，精準解決高耗能產業(yè)低碳轉型的核心痛點，契合大同產業(yè)發(fā)展實際；

三是針對北方地區(qū)氣候特點，專門布局工業(yè)余熱開發(fā)、綠色基礎設施改造，解決北方園區(qū)采暖供熱的碳排放痛點，形成了適合北方寒冷地區(qū)的零碳園區(qū)建設方案。

與各省市零碳園區(qū)政策的橫向對比

隨著國家級零碳園區(qū)建設全面啟動，全國各省市紛紛出臺專項政策，形成了“一省一策、差異化發(fā)展”的格局。從全國范圍來看，零碳園區(qū)政策主要分為四大類型：以上海、江蘇、浙江、廣東為代表的標桿引領型，標準高、補貼力度大，聚焦先進制造業(yè)低碳轉型；以云南、福建為代表的基準對齊型，嚴格對標國家指標，結合本地特點小幅優(yōu)化；以遼寧、陜西為代表的梯度培育型，適當放寬門檻，分階段推進；以內蒙古為代表的過渡適配型，針對能源大省特點設置適配性指標。

大同市的《實施意見》，與其他省市政策相比，呈現(xiàn)出鮮明的特點和差異化優(yōu)勢，具體體現(xiàn)在四大方面：

對標層級更高，直接錨定國家級創(chuàng)建目標

與很多省市“先省級培育、再沖擊國家級”的梯度模式不同，大同的政策從一開始就直接錨定國家級零碳園區(qū)驗收，所有任務、目標、保障措施都圍繞國家級標準展開，起點更高、靶向性更強。即便是同屬資源型省份的內蒙古，也是同步推進國家級和自治區(qū)級零碳園區(qū)培育，單獨設置了自治區(qū)級指標體系，而大同直接以國家級驗收為核心標尺，體現(xiàn)了創(chuàng)建的決心和信心。

落地性更強，責任分工與時間節(jié)點高度明確

對比全國多地的零碳園區(qū)政策，大同《實施意見》的落地性尤為突出。一方面，八大重點任務每一項都明確了具體責任單位，細化到具體市直部門，避免了政策執(zhí)行中的責任模糊；另一方面，明確了2028年底通過國家級驗收的剛性時間節(jié)點，所有工作都有明確的時間預期，可考核、可追溯。而很多地方的政策多為宏觀指導性意見，既沒有明確的責任分工，也沒有剛性的時間節(jié)點，容易陷入政策“空轉”。

適配性更強，精準貼合資源型城市轉型需求

與沿海發(fā)達地區(qū)的政策相比，大同的政策呈現(xiàn)出鮮明的資源型城市轉型特色。江蘇、浙江、廣東等沿海省份的零碳園區(qū)政策，核心服務于先進制造業(yè)、高新技術產業(yè)，重點聚焦產業(yè)高端化、數字化，對傳統(tǒng)產業(yè)轉型的關注較少；而大同的政策，既關注新興產業(yè)培育，更重視傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)轉型升級，針對高耗能產業(yè)節(jié)能降碳改造、能效提升、工業(yè)余熱利用等設置了專門支持政策，精準解決了資源型城市產業(yè)轉型的核心痛點。

即便是與同屬能源大省的內蒙古相比，大同的政策也有明顯差異化。內蒙古的零碳園區(qū)政策，更多聚焦新能源開發(fā)與高載能產業(yè)的結合，重點推動綠電直供、新能源替代，承接高載能產業(yè)轉移；而大同的政策，不僅關注能源結構轉型，更構建了能源、產業(yè)、技術、管理、機制全鏈條的轉型體系，尤其重視產業(yè)升級、技術創(chuàng)新和精細化管理，更符合國家級零碳園區(qū)的示范引領要求。

保障體系更全，適配中西部發(fā)展實際

在保障措施方面，大同的政策構建了統(tǒng)籌協(xié)調、政策要素、財政金融、宣傳推廣四位一體的全鏈條保障體系，覆蓋了零碳園區(qū)建設的方方面面。與沿海發(fā)達地區(qū)依賴高額財政補貼的模式不同（江蘇對國家級園區(qū)最高獎勵2000萬元，上海最高補貼5000萬元），大同作為中西部城市，沒有單純依賴財政補貼，而是構建了“向上爭取資金+本地要素保障+金融市場化賦能”的多元化保障體系，更符合中西部地區(qū)的財政實際，也更具可持續(xù)性。

政策對零碳園區(qū)發(fā)展的影響與示范意義

大同市這份《實施意見》的出臺，不僅將推動大同經開區(qū)的零碳轉型，更將對全國零碳園區(qū)建設、資源型城市轉型產生深遠的示范意義和帶動作用。

為資源型城市零碳轉型提供可復制的“大同方案”

資源型城市轉型是全國雙碳戰(zhàn)略推進的重點和難點，這類城市普遍面臨傳統(tǒng)高耗能產業(yè)占比高、碳排放基數大、產業(yè)結構單一等問題，零碳轉型難度遠大于沿海發(fā)達城市。大同作為傳統(tǒng)“煤都”，以國家級零碳園區(qū)建設為抓手，推動能源結構轉型和產業(yè)升級深度融合的路徑，為全國同類資源型城市提供了可復制、可推廣的經驗范本，打破了資源型城市“一煤獨大”的路徑依賴，證明了資源型城市完全可以通過綠色低碳轉型實現(xiàn)高質量發(fā)展。

為北方寒冷地區(qū)零碳園區(qū)建設提供實踐參考

我國南北方氣候差異巨大，北方地區(qū)冬季有長達數月的采暖期，供熱碳排放是園區(qū)碳排放的重要來源，也是北方零碳園區(qū)建設的核心痛點。大同的政策專門針對北方地區(qū)特點，重點布局工業(yè)余熱多元開發(fā)、基礎設施綠色化改造，探索了適合北方寒冷地區(qū)的供熱低碳化路徑，解決了北方園區(qū)零碳轉型的關鍵難題，為北方地區(qū)同類園區(qū)建設提供了重要的實踐參考。

推動國家級零碳園區(qū)建設標準的落地與完善

國家層面出臺零碳園區(qū)頂層設計后，很多地區(qū)的政策仍停留在宏觀指導層面，沒有將國家的標準和要求拆解為具體落地舉措。大同的《實施意見》，將國家級零碳園區(qū)的建設要求，全面拆解為8大重點任務、20余項具體舉措，每一項都有明確的責任單位和實施路徑，實現(xiàn)了國家宏觀標準與地方具體實踐的深度對接，為其他申報國家級零碳園區(qū)的地區(qū)提供了政策制定范本，將推動國家級零碳園區(qū)建設標準的全面落地和完善。

帶動區(qū)域綠色低碳產業(yè)生態(tài)的構建

零碳園區(qū)建設不是單一的能源改造，而是全產業(yè)鏈的綠色轉型。大同的政策以零碳園區(qū)建設為抓手，將推動綠色能源、綠色制造、低碳技術、綠色金融等相關產業(yè)發(fā)展，構建完整的綠色低碳產業(yè)生態(tài)。一方面，通過綠電優(yōu)勢吸引綠色低碳產業(yè)落地，培育新的經濟增長點；另一方面，推動傳統(tǒng)產業(yè)綠色化升級，提升產業(yè)核心競爭力，最終實現(xiàn)“以零碳促轉型、以轉型促發(fā)展”的良性循環(huán)，帶動晉北地區(qū)乃至山西省的綠色低碳轉型。

總結與展望

在全國零碳園區(qū)建設全面競速的背景下，大同市出臺的《實施意見》，既是對國家雙碳戰(zhàn)略和零碳園區(qū)建設部署的精準承接，也是資源型城市探索轉型新路的重要實踐。這份政策文件，目標明確、路徑清晰、責任具體、保障有力，不僅為大同經開區(qū)國家級零碳園區(qū)建設提供了全面指引，更為全國同類地區(qū)提供了可借鑒的轉型方案。

未來，隨著政策的全面落地實施，大同經開區(qū)有望在2028年順利通過國家級零碳園區(qū)驗收，打造成為北方資源型城市零碳轉型的標桿。而大同探索形成的“以綠制綠、以產興城”的轉型經驗，也將為全國雙碳目標的落地，為資源型城市的高質量發(fā)展，貢獻重要的“大同力量”。