中國方案：推動構建多元包容的全球金融治理體系

21世紀以來，大國競爭的重心正從傳統的軍事與外交領域向經濟與金融領域深度轉移。金融制裁，作為一種對制裁方而言低成本、高效率的強制性經濟措施，已超越其輔助性角色，成為美西方國家推行其地緣政治議程的“首選武器”。深度融入全球經濟體系的中資銀行海外機構，既高度依賴以美元和國際資金清算系統（SWIFT）為核心的現有國際金融基礎設施進行跨境支付、貿易融資和外匯結算，又面臨必須在中美戰略博弈加劇的背景下，應對美方不斷擴張的次級制裁風險。這使中資銀行海外機構陷入了“雙重合規”的困境：既要遵守東道國及國際規則，又要防范來自美國的長臂管轄。在此背景下，被動防御已不足以應對系統性風險，主動參與并塑造新的全球金融治理規則成為必然選擇。

圖/中經視覺

金融制裁的新趨勢與影響機制

回溯歷史，金融制裁歷經了從“全面制裁”到“精準打擊”，再到當下“系統性摧毀”的演變。當前階段展現出三個鮮明的“后現代”特征。

首先，制裁目標從“行為矯正”轉向“能力摧毀”。制裁的核心目的不再僅僅是談判桌上的籌碼，而是意在永久性地削弱對手的經濟根基與戰爭動員能力。

其次，制裁手段武器化。將金融基礎設施（如SWIFT）和主權資產（如央行外匯儲備）直接作為戰爭工具使用，開創了將凍結資產收益用于資助第三方的危險先例。

最后，管轄權泛化。根據2023年12月美國總統簽署的第14114號行政命令，美國財政部海外資產控制辦公室有權對任何為俄羅斯軍事工業基地提供支持的外國金融機構實施制裁，即使這些交易與美國金融體系無關。這一基于“最低關聯原則”的域外管轄，徹底顛覆了傳統金融合規的邏輯，將全球商業銀行置于前所未有的法律與經營困境之中。這要求全球金融機構不僅要篩查明確的特別指定國民清單（SDN）制裁名單，還需主動甄別并切斷所有可能與制裁對象存在間接關聯的交易，極大地模糊了合規邊界，使合規責任從“被動執行”轉變為“主動偵查”。

上述新趨勢對中資銀行海外機構構成了多層次、系統性的挑戰。

首先，合規成本激增與運營效率下降。面對動態且模糊的制裁網絡，海外機構不得不投入巨資升級客戶盡職調查與交易篩查系統，致使“防御性合規”成本大幅攀升。業務摩擦顯著增多，部分機構甚至采取暫停為敏感客戶開戶等極端預防舉措。更嚴峻的是，其賴以生存的代理行關系變得異常脆弱。一旦被外資代理行視為“高風險”，就可能遭遇“去風險化”斷連，直接導致外幣清算渠道受阻，引發流動性危機。盡管探索本幣結算等替代方案，但在美元主導的現實下，完全“去美元化”尚不具備可行性，使其陷入“短期依賴”與“長期避險”的戰略搖擺。

其次，業務萎縮。中資銀行海外機構為規避尾部風險，往往被迫采取高于監管要求的風控標準。這種“寒蟬效應”致使海外機構在信貸審批與客戶準入環節趨于保守，不僅可能主動舍棄高科技、能源等敏感卻高價值行業的合規業務，還可能因交易頻繁受阻而流失優質存量客戶。長此以往，中資銀行在海外市場將面臨業務結構單一化以及市場份額被邊緣化的戰略風險，這將嚴重阻礙其國際化進程的實質性推進。

再次，資產惡化。更為棘手的是，制裁風險沿產業鏈隱性傳導，一旦核心授信客戶及其上下游企業突遭制裁，其資金鏈將瞬間斷裂，致使銀行貸款淪為難以清收的壞賬，進而形成“資產固化”風險。在金融制裁的背景下，涉制裁資產通常會被凍結，這限制了銀行通過常規的抵押品處置或債權轉讓來清收資產的能力。這種資產的“固化”狀態對銀行的資產負債表健康度構成了直接威脅，并可能導致局部流動性問題。

最后，數據主權沖突。在數字金融時代，制裁的效力高度依賴于對資金鏈路與交易背景的穿透式信息掌握。西方監管機構日益頻繁地依據長臂管轄權，要求中資銀行海外機構跨境提供客戶身份識別（KYC）、最終受益人數據及交易日志，以甄別是否存在違反次級制裁的行為，這種數據調取要求與《中華人民共和國數據安全法》及《中華人民共和國反外國制裁法》中關于限制向外國司法機構提供境內數據的條款形成了直接的法律沖突。數據合規不再僅僅是技術層面的隱私保護問題，而是上升為關乎機構生存的政治與法律風險：海外機構若配合數據出境可能觸犯母國數據主權紅線，若拒絕提供則可能被外方判定為妨礙監管或掩蓋違規，進而招致更嚴厲的制裁打擊。這種由數據管轄權沖突引發的“合規死結”，構成了當前金融制裁背景下中資銀行面臨的最具系統性與復雜性的新型挑戰。

構建多元化包容的全球金融治理體系

金融基礎設施是全球金融體系的底層支柱。打破對SWIFT和美元清算系統的路徑依賴，是化解制裁風險的根本之道。中國的方案聚焦于技術、貨幣與市場三個層面的協同創新。

人民幣跨境支付系統（CIPS）：結算自主。CIPS是中國構建金融“護城河”的關鍵。其突破性在于，它不僅是一個支付通道，更著力構建從計價到結算的全流程閉環體系。2023年3月，中國海油與道達爾能源完成的首單以人民幣結算的進口液化天然氣交易，便是這一戰略的成功實踐。該交易的資金流完全通過CIPS流轉，實現了真正的“去武器化”。這一實踐為在美元體系之外，創造一個運行穩定、不受政治干預的替代性結算方案，為全球能源貿易多元化開辟新路徑提供了可行路徑。

多邊央行數字貨幣橋（mBridge）項目：技術重構。針對傳統代理行模式效率低下且易受制裁的弊端，中國人民銀行數字貨幣研究所與國際清算銀行合作的mBridge項目，代表了更具革命性的嘗試。該項目利用區塊鏈技術，實現了各國央行數字貨幣（CBDC）的“點對點”互換，從根本上繞過了中間行和SWIFT。截至2025年11月末，mBridge累計處理跨境支付業務4047筆，累計交易金額折合人民幣3872億元，其中數字人民幣在各幣種交易額占比約95.3%。這一數據與2024年6月5日香港金融管理局宣布的mBridge項目進入最小可行化產品階段時的交易規模相比，顯示了該項目在跨境支付領域的顯著增長。這一體系繞開了SWIFT和美元清算行，為全球提供了一個高效率的替代性公共產品，尤其惠及“一帶一路”共建國家和新興市場。對中資銀行而言，mBridge意味著未來與友好國家的跨境支付將不再受美元清算行“卡脖子”威脅，是從技術底層重構全球金融治理規則的前瞻性舉措。

“雙邊本幣互換”：構建流動性網絡。流動性的供給是金融體系的血液。截至2025年6月30日，中國人民銀行已和43個國家和地區的中央銀行或貨幣當局簽署了雙邊本幣互換協議，互換規模超過4.5萬億元人民幣。這些貨幣互換協議在金融制裁背景下被賦予了新的戰略內涵。它不僅是應急流動性支持工具，更是構建獨立于美聯儲貨幣政策之外的區域性流動性網絡的基礎。種種跡象表明，“本幣優先”方案正在成為全球南方國家的共識。這一網絡既幫助伙伴國規避美元制裁和匯率波動風險，也為中資銀行海外機構拓展非美貨幣業務開辟了廣闊的藍海市場。

法律與治理：反制與話語權。《中華人民共和國反外國制裁法》與《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》共同構成了堅實的法律盾牌。當海外機構因遵守外國制裁損害中國利益時，國家可依法采取反制措施；當其因拒絕執行外國“不當域外適用”規定而受損時，也可在國內法院尋求救濟。這套法律體系為海外機構在復雜的國際法律環境中提供了明確的行為指引和強大的國家支持，使其敢于在合規框架內維護自身及客戶的合法權益。

中國積極推動全球金融治理規則的改革，特別是在巴塞爾委員會（BCBS）等國際平臺上，倡導制裁應嚴格限定在聯合國授權范圍內，并反對任意擴大解釋。一方面，中國呼吁建立更公平、透明的合規標準，這與《巴塞爾協議Ⅲ》改革中對銀行風險管理法規的重構相呼應，旨在提高監管的有效性并防止銀行利用不透明的模型技術逃避監管；另一方面，通過共建“一帶一路”倡議下的金融合作，推廣“本幣優先”原則，鼓勵伙伴國在雙邊貿易與投資中使用本幣結算，減少對第三方貨幣的依賴。這些舉措有助于從根源上減輕全球商業銀行，尤其是來自發展中國家的銀行所承受的不對稱合規壓力，推動形成真正多邊化、更加包容的治理結構。中國還通過在金融行動特別工作組、BCBS及董事會等關鍵平臺增強影響力，致力于從國際法理層面質疑單邊“長臂管轄”的合法性，并推動建立更加公平、透明的多邊制裁合規標準，以降低中資機構面臨的不對稱合規壓力。

政策建議：構建國家主導的金融韌性體系

除了硬件設施，軟性的制度與法律保障同樣至關重要。中國應著力構建一個由國家力量主導的金融韌性體系，為中資銀行的國際化運營提供頂層支撐。

從國家層面來看，核心目標是利用主權力量對沖地緣政治風險，為中資銀行的國際化運營重塑外部制度環境，進而提供頂層法律與基礎設施保障。

一是風險預警。要建立地緣政治風險熱力圖。對于地緣政治風險要防患于未然。針對不同區域、行業、客戶開展動態風險評級，實施差異化授權與授信策略，以規避風險過度集中。可由商務部、央行和外管局聯合發布季度重點國別金融制裁風險評估報告。

二是法律細化。《中華人民共和國反外國制裁法》為反制裁提供了法律基石，但亟需更具操作性的實施細則，特別是針對次級制裁的“阻斷令”和企業救濟機制。未來，應著重細化“次級制裁阻斷機制”，清晰明確“不當域外適用”的認定標準、企業受損的舉證規則以及豁免申請程序。如此一來，當面臨“遵守外國制裁”還是“遵守本國法律”的兩難抉擇時，將為中資銀行提供清晰、有力的法律后盾和國家救濟通道，進而為企業因遵守本國法律而遭受的海外損失提供兜底保障。

三是強化金融基礎設施建設。減少對美元霸權體系的結構性依賴，是化解金融制裁系統性風險的根本之策。目前，CIPS仍部分依賴SWIFT傳輸報文（除直參行外），mBridge尚未覆蓋主要西方經濟體。國家應加速CIPS的全球網絡布局，著重推動CIPS從“備用通道”向“主力通道”轉變。同時，借助央行數字貨幣的技術優勢，探索去中心化的跨境結算模式，并擴大雙邊本幣互換協議的實際應用范疇，為中資銀行打造一個獨立于SWIFT之外的安全支付“備份系統”。

四是爭奪全球金融治理的話語權。中國正積極從國際金融規則的被動接受者轉變為積極參與者乃至塑造者。當前，可在二十國集團（G20）、“金磚+”等多邊框架下，金磚國家持續推進金融合作，取得積極成果。例如，通過設立金磚國家應急儲備安排，加強了全球金融安全網；在跨境支付效率、CBDC的進展和實踐方面，金磚國家央行之間進行了深入合作；金磚國家在國際貨幣基金組織份額和治理改革中加強協調，共同推動份額客觀反映成員國在全球經濟中的相對地位，提高新興經濟體和發展中國家在全球經濟金融治理體系中的發言權和代表性。這些合作舉措有助于共同倡導反對金融武器化、推動SWIFT改革、制定CBDC跨境互操作的多邊標準，爭奪道義與規則制高點。

從銀行層面來看，中資銀行自身必須肩負起防范風險的系統性機制。

一是建立地緣政治響應機制。商業銀行應摒棄傳統的同質化管理模式，構建基于地緣政治風險的動態國別評級體系。依據實時國際政治局勢，對不同司法管轄區的分支機構實施差異化的風險偏好管理。對于處于制裁前沿或高風險地區的分行，需要嚴控風險敞口；對于低風險地區，則側重業務發展，實現風險與收益的動態平衡。

二是統籌數據主權管理。商業銀行應統籌數據架構，確保海外分行的敏感客戶數據存儲于本地或回傳至總行，嚴禁在未獲授權的情況下通過SWIFT或其他系統直接向外國監管機構提供數據。當海外監管機構強制要求提供交易信息時，必須先經過總行法律合規部的審查和技術脫敏，在滿足最低限度監管要求的同時，最大程度保護客戶隱私和國家信息安全。

三是構建風險隔離機制。針對可能出現的資產沒收與系統切斷等極端風險，商業銀行需構建銀行內部的風險隔離墻。從法律架構與資金流動層面來看，要確保單一海外機構的合規風險不會傳導至總行或其他分行。與此同時，需定期開展極端情景下的壓力測試與演練，模擬場景涵蓋關鍵分行被列入SDN清單、美元清算賬戶被凍結等情況，以此檢驗替代支付渠道的切換效率以及流動性應急調配能力。（外交學院國際經濟學院教授 張慧蓮）

本文獲得北京市社會科學基金規劃項目（項目編號：22ZGB005）的支持，第二作者為外交學院國際經濟學院王晨懿