河北遵化“官告民”：政府被指借民事訴訟轉移行政違法責任

一場持續十余年的土地出讓糾紛，在2025年出現意外的轉折：當年以出讓方身份簽訂合同的河北省遵化市政府，如今以原告身份向法院提起民事訴訟，請求判決其當年簽訂的土地出讓合同無效。

這并非一起普通的民商事糾紛。在國家土地督察機構指出問題，并要求整改后，遵化市政府未主動啟動行政程序收回土地，而在唐山市紀檢監察機關指出其整改不到位后，轉而以民事案件原告的身份踏入法庭。

法律界人士指出，此舉實則是將本應由行政機關承擔的糾錯責任，轉移至司法系統的一場“訴訟策略”。

政府明知違規，仍出讓土地

房地產業蓬勃發展的時期，遵化市為落實河北省政府“三年大變樣”的城市更新要求，大力推進基礎設施建設，試圖通過土地出讓籌集資金。2005年底，遵化市政府啟動了鎮海東街舊城改造工程，改造范圍包含東關村、東壩村。在此背景下，根據市政府會議紀要，涉案地塊被推入了出讓程序。

案涉土地的鳥瞰圖

據卷宗材料，2006年12月，經河北省政府批準，遵化市將遵化鎮原東壩村和東關村共300畝集體土地征收為國有建設用地。因當地部分房屋未完成拆遷，遵化市政府只批準將其中215.91畝土地按商業、住宅用途出讓。

2008年5月16日，遵化市政府批準了原遵化市國土資源局（自然資源和規劃局的前身）關于國有土地使用權出讓方案的請示，決定按商業、住宅用途掛牌出讓。隨后通過“定向招拍掛”，北京東方依水源房地產開發有限公司（下稱依水源公司）取得了該地塊的國有建設用地使用權。

拍賣之后，因道路拓寬占地2.5畝，實際出讓面積調整為213.41畝。

遵化市城市總體規劃（2003年-2020年）的部分截圖，箭頭所指紅框就是所涉土地的規劃部分

然而，根據2005年8月的《遵化市城市總體規劃（2003-2020）》用地布局規劃圖，該地塊中僅有71.94畝規劃為商業和住宅用地，其余141.47畝的規劃用途實為綠地和公共服務設施用地。這意味著，政府在出讓時已明確知悉土地用途與法定規劃嚴重不符。

2008年8月，原遵化市國土資源局與依水源公司就其中123.84畝土地簽訂了一份《國有建設用地使用權出讓合同》；2011年1月24日又就另外43.42畝土地簽訂了另一份出讓合同。

遵化市政府將上述土地分割為四塊，與依水源公司簽訂的兩份出讓合同并未覆蓋全部拍賣土地。分割后，政府為該公司辦理了《國有建設用地使用權證》。至此，上述地塊均未取得建設用地規劃許可證。

在卷宗中顯示，依水源公司分期付款，并違規分批取得了四個地塊的國有土地使用權證。其中一塊46.15畝土地，還經歷了兩次分割辦證。

2010年12月，遵化市城鄉規劃局違規為一期項目發放了建設工程規劃許可證；2014年7月，市住房和城鄉建設局又違規為其頒發了建筑工程施工許可證。

到2025年訴訟發生時，全部地塊均已取得土地使用權證，且部分地塊已進行開發。

唯一競買人中標

土地公開拍賣前，沒有證據顯示其他相關單位對土地用途及性質進行復核檢查，拍賣便照此進行。

卷宗證據顯示，在上述土地拍賣結束前，政府與企業已簽署了一份土地項目合作協議。遵化市政府會議紀要顯示，2008年3月18日，遵化市通過廣播電視臺發布土地使用權掛牌出讓公告。競買報名時間為3月18日至5月8日17時，并要求繳納5000萬元履約保證金。報價期限為5月9日至21日，截止時間為21日上午10時。2008年4月28日，遵化市土地收購儲備中心與依水源公司簽訂了《遵化市東沙河區河段西岸200畝土地開發項目協議》。協議約定以每畝75萬元的價格出讓上述土地，用于開發建設，政府負責土地征收拆遷補償安置及辦理國有土地出讓手續等，5000萬元作為土地收儲成本。

但在卷宗中，該協議涉及地塊與掛牌出讓地塊范圍基本一致。

依水源公司辯稱，《遵化市東沙河區河段西岸200畝土地開發項目協議》是一個框架協議，僅僅是內部追責程序的一個參考文件。該公司與遵化市政府雙方在2008年4月8日簽訂過一個借款轉保證金的協議。協議約定公開出讓時，依水源公司取得土地使用權，前期遵化市政府向依水源公司借款5000萬元轉為保證金。

2008年5月21日，遵化市國土資源局、市土地收儲中心共同組織該宗國有建設用地使用權的掛牌出讓。上午10時30分，依水源公司作為唯一競買人報價。此舉超出了掛牌出讓設定的報價時間，但令人費解的是，依水源公司最終依然獲得了該土地使用權。

該案卷宗及多個政府文件均顯示，該宗地的出讓存在“定向招拍掛”問題。紀檢監察機關介入后，遵化市政府曾召開專題會議并出臺《遵化市土地管理委員會議事規則》，“對今后國有建設用地使用權出讓進一步規范”。

艱難的“整改”

上述土地拍賣之后，政府違規出讓土地的問題在數年后暴露。

2014年9月，國家土地督察北京局在接到群眾信訪后，經兩次實地核查，于當年12月向河北省政府發函，明確指出該地塊出讓存在嚴重問題。

問題可歸結為“六大類”，包括違規批準出讓、設置競買人限制、簽訂出讓合同、批準緩交出讓金、違規分割登記發證、處置閑置土地不到位，以及違規發放規劃許可和施工許可等。

國家土地督察北京局在函中強調，遵化市政府將綠化和公共服務設施用地違規出讓用于商業、住宅開發，“為企業牟取非法利益，嚴重侵害了公共利益”，要求河北省政府按照“既處理事又處理人”的原則，逐項查處整改并追究責任。

2015年12月24日，遵化市政府向國家土地督察北京局匯報，并召開專題會議。2016年1月8日，遵化市政府在“整改進展情況的報告”中表示“正視問題，積極進行整改”，并逐條列出整改措施和落實情況。

然而，遵化市政府的“整改進展情況的報告”會議紀要顯示，時任遵化市委書記、市長、市政府分管副市長等主要領導因其他問題正在接受司法處理。最終，經遵化市政府研究，在2015年7月22日分別對當時住建、國土部門的三名具體經辦人員進行了誡勉談話。但該整改報告中并未推進收回土地的行政糾錯。

2023年1月，唐山市紀委監委向遵化市委、市政府發出紀檢監察建議。該建議稱2016年1月，遵化市政府向唐山市政府呈報“關于國家土地督察北京局督辦函整改情況報告”提出整改意見，目前未整改到位。建議遵化市政府“提高政治站位、履行主體責任，逐項審查，對相關責任人員進行嚴肅追責問責”；并要求限期反饋。

2023年6月30日，遵化市政府召開市長辦公會議，聽取關于上級交辦違規出讓土地等問題整改工作專班的匯報。會議指出，對于國家土地督察北京局交辦的違規出讓土地問題，必須依法依規整改到位；會議議定市政府依法依規收回相關土地使用權，在規劃部門出具規劃條件并符合土地出讓條件的情況下，通過公開招拍掛形式進行公開出讓。

時至今日，相關行政決定始終未正式作出。

國家土地督察等相關部門介入后，已經停工的違規土地建筑現場。

從違法行政到民事起訴

面對持續行政及紀監壓力，遵化市政府并未啟動實際的行政程序收回或撤銷當年的違法行為，而是選擇了一條非常規路徑。

2025年，遵化市自然資源和規劃局（下稱自規局）作為原告，將依水源公司訴至法院，請求判決2008年及2011年簽訂的兩份《國有建設用地使用權出讓合同》無效，庭審中追加請求判定政府與企業簽訂的《國有土地使用權掛牌出讓成交確認書》無效。

自規局的核心訴訟理由是，土地出讓行為違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》的強制性規定、存在串通投標行為以及土地出讓流程存在重大問題（過拍賣報價時間點報價等），合同應自始無效。

依水源公司在訴訟中辯稱，其通過正規招拍掛程序合法取得土地，并基于對政府行為的信賴投入了巨額資金，且項目“五證齊全”。該公司認為，出讓問題責任完全在政府一方，政府長期未予糾正，企業并無過錯。

依水源公司辯稱，“遵化市政府在2010年至2011年出具的所有地塊規劃均不到位，所有出讓土地均是先出讓后進行規劃性調整，全部系遵化市政府的原因，和被告（依水源公司）沒有任何關系”。

卷宗顯示，在遵化市2011年啟動《遵化市城鄉總體規劃（2013-2030年）》中擬將“213.41畝已出讓土地中，實際出讓用途與法定規劃不符的部分”進行調整，“最終設計單位和有關專家認為該區域內的綠化及公共服務設施用地應予以保留”。因此，即便在《遵化市城鄉總體規劃（2013-2030年）》中，上述土地也未調整為商業、住宅用地。

“為維護國有建設用地使用權招拍掛市場秩序、保護國家利益和社會公共利益不受損害，提起訴訟，要求判定土地出讓合同無效”“并要求確認2008年5月21日簽訂的《國有土地使用權掛牌出讓成交確認書》無效”，自規局在庭審中稱。自規局主張，違法行為自始無效，不因時間推移而合法，必須糾正以維護規劃嚴肅性和公共利益。

法院認為，企業在明知政府尚未取得規劃條件的情況下，仍積極參與競買，該行為已構成違法。涉案土地的掛牌出讓及企業的競買行為，均違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》中的強制性規定。一審法院對企業提出的相關答辯意見未予采納，判決其競得該宗國有建設用地使用權的行為無效。

2025年6月，遵化市法院一審判決支持了自規局的訴訟請求，認定相關土地出讓合同無效。依水源公司不服判決，隨即提起上訴。

2026年1月13日，唐山市中院作出二審裁定，指出一審判決“適用法律錯誤”，據此撤銷原判，將案件發回遵化市法院重新審理。盡管二審裁定未詳盡闡述理由，但法律界人士將這一結果解讀為司法系統對地方政府試圖通過民事訴訟轉移行政問責的“訴訟策略”所持的審慎態度。

截至目前，該案的重新審理程序尚未啟動。

被轉嫁的行政責任

案件背后，是地方政府在土地政策執行中長達十余年的違法操作。相關法學專家指出，此案反映出基層治理中的一個現象：當行政行為出現違法時，行政機關有時會繞過法定的行政自我糾錯程序，轉而通過司法訴訟來處理歷史遺留問題。

一位法律界人士告訴新黃河記者，政府既是當年的違規出讓方，如今又以原告身份提起民事合同無效之訴，將規劃違法的行政責任轉化為合同效力爭議，“這被視為一種以司法裁判替代行政責任的做法，可能規避相關的行政問責。”

《中華人民共和國城鄉規劃法》規定，未依法確定規劃條件的地塊不得出讓，且規劃條件應作為出讓合同組成部分。該法也賦予了行政機關對自身違法行為的直接撤銷權。有法學專家分析，政府本可在自查后主動撤銷違法出讓行為，但為了規避責任而通過民事訴訟解決問題。政府則可能將問題引向“合同雙方均違法”的定性，從而減輕或回避行政責任。

上述法學專家強調，“違法行為必須糾正，但糾錯的方式和成本承擔，應當符合法治精神和公平原則。”此案發回重審，也為在維護規劃嚴肅性與保護企業合法信賴利益之間尋求更公正的平衡提供了空間。

來源：新黃河

編輯：劉倩

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