基于CSIS報告：美國技術出口管制政策趨勢與應對策略

原文發(fā)表于《科技導報》2026 年第2 期 《 美國關鍵和新興技術出口管制政策走向研判與對策研究——基于美國戰(zhàn)略與國際研究中心報告的分析 》

在美國不斷運用技術出口管制、單邊制裁、“長臂管轄”等工具和手段，全方位遏制中國科技發(fā)展的背景下，本文梳理歸納了CSIS關于優(yōu)化關鍵和新興技術出口管制的主要觀點和建議。最后，提出加強自主創(chuàng)新、監(jiān)測預警、國際合作等的啟示，以應對美國關鍵和新興技術出口管制的可能影響。

技術出口管制是一國或地區(qū)出于政治、經濟、外交、科技或軍事目的，通過政府干預對技術施加的貿易限制，用于控制產品、技術的出境出口。隨著全球競爭日趨激烈，美國實行了更加嚴格的技術出口管制措施限制高技術產品出口，積極聯(lián)合盟友在關鍵技術領域升級對中國的技術遏制力度，力圖通過技術聯(lián)盟、多邊出口管制來確保美國的技術競爭優(yōu)勢，以維護其國家安全和利益。

作為全球外交政策和國家安全知名智庫的美國戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）明確提出，美國政府須設想和制定新的戰(zhàn)略技術框架，來保持美國技術優(yōu)勢并應對中國發(fā)展。為此，CSIS于2023年開展了專項研究，并相繼發(fā)布3份核心報告，分別聚焦于重構特定敏感技術領域的管制方法、評估美國商務部管制工具與清單的運用效能，以及分析關鍵和新興技術的供應鏈并倡議構建新的關鍵新興技術多邊制度。我們的研究以此系列報告為主要對象，綜合多方研究，梳理歸納美國優(yōu)化關鍵和新興技術出口管制的政策走向，旨在為中國應對相關技術遏制提供參考。

1 美國進一步優(yōu)化關鍵和新興技術出口管制的原因

1）該類技術對美國國家安全至關重要。重構出口管制政策首先需確定哪些技術對美國國家安全至關重要。2022年9月，美國國家安全顧問杰克? 沙利文（Jake Sullivan）發(fā)表講話，提到量子信息、人工智能、微電子等計算相關技術，生物技術與生物制造，清潔能源技術等3大技術系列在未來10年將特別重要，認為美國在每個領域的領導地位是國家安全的當務之急。

2）該類技術是國際競爭的焦點。關鍵和新興技術及其無形資產的全球轉讓，目前已成為中美競爭的前沿和核心。各清單均將半導體、量子技術、生物技術、人工智能、通信和網絡技術及無人駕駛技術等作為關鍵和新興技術。

3）該類技術的出口管制是美國國家安全戰(zhàn)略的核心。美國出口管制有嚴格、細致的立法，其目的主要是為了國家安全、外交政策、供應短缺控制、防止大規(guī)模殺傷性武器擴散等。隨國際關系和新興技術的發(fā)展不斷變化，受出口管制的實體不再局限于貨物，還包括無形技術及人工智能、量子計算等新興技術，這些新興技術的快速發(fā)展促使相關部門需要修改出口管制限制以應對新的安全挑戰(zhàn)。

2 美國關鍵和新興技術出口管制政策工具發(fā)展趨勢

美國的出口管制政策工具包括實體清單、國家清單、外國直接產品規(guī)則及全面控制等，旨在防止美國管轄下的物品、軟件或技術的最終用途或用戶對其國家安全和外交利益構成威脅（表1），隨著美國越來越多地采取限制對手獲取本土及盟國技術的政策，該工具包不斷擴大。

1）實體清單規(guī)模不斷擴容。實體清單隨機更新，由美國商務部代表擔任主席的跨部門最終用戶審查委員會決定實體清單增補、移除或其他修改。實體清單變化反映當今美國在日益多極化的世界中面臨的動態(tài)變化的威脅形勢。因此，在出口管制政策方面的地緣戰(zhàn)略轉變也導致實體清單規(guī)模持續(xù)擴大。此外，實體清單的功能得到擴展，使命從專門打擊外國大規(guī)模殺傷性武器計劃，擴大到打擊對美國國家安全和外交政策更廣泛的外國威脅，削弱相關國家增強國家安全相關技術方面的能力。

表1 美國出口管制的主要政策工具

2）國家清單列表不斷更新。美國政府維護著多個國家清單，確定了對指定國家實施貿易控制和制裁的經濟措施。這些清單目的有差異，但最終都有一個共同的總體目標：保障美國的海外安全利益。國家清單不斷更新，以更準確地反映不斷變化的安全環(huán)境。

3）外國直接產品規(guī)則范圍不斷擴大。自2013年以來，F(xiàn)DP規(guī)則清單不斷增加，對外國因獲得美國原產商品而生產的商品的出口、再出口和轉讓范圍進行了擴大，現(xiàn)在有9項FDP規(guī)則，如表2所示。

隨著實體清單FDP規(guī)則擴展，BIS在2022年10月實施了全面的先進計算和超級計算機FDP規(guī)則，嚴格管控先進計算、超級計算機的涉華出口，擴大了美國出口管制的域外管轄范圍，以促進政府的“小院高墻”戰(zhàn)略。

表2 美國主要外國直接產品（FDP）規(guī)則

4）全面控制措施不斷完善。全面控制是美國及其盟友出口管制體系中的關鍵機制，它要求對未列入具體管制清單但受《出口管理條例》管轄的物項，在涉及特定最終用戶或敏感最終用途時也必須申請許可證。該機制旨在防范物項流向大規(guī)模殺傷性武器等領域，其特點在于以情報為依據，兼顧了安全管控的靈活性與貿易便利性。

在全面控制的框架下，美國還發(fā)展出一套差異化的針對性清單工具，以實現(xiàn)精準管控。被拒絕人員清單（DPL）針對有嚴重違規(guī)行為的實體，施以暫停貿易特權的懲戒，措施具有臨時性和可移除性。未核實名單（UVL）主要針對因所在國阻礙等原因無法完成最終用戶核查的外國實體，其列入是一種程序性警示，旨在促使其配合審查以恢復可信狀態(tài)。軍事最終用戶清單（MEU）明確限制指定物項流向中國、俄羅斯等國涉及軍事最終用途的實體，是遏制對手軍事現(xiàn)代化的核心工具。

3 美國優(yōu)化關鍵和新興技術出口管制的政策方向

為應對日益激烈的技術競爭與安全挑戰(zhàn)，優(yōu)化關鍵和新興技術出口管制體系已成為美國維護其技術領導地位與國家安全的核心議題。基于CSIS的相關分析，其核心優(yōu)化路徑聚焦于3方面。

1）強化國內政策與能力建設，夯實技術領先基礎。政府需為新興技術領域提供持續(xù)、充分且可迭代的支持，包括提供財政激勵、放寬移民限制以吸納全球頂尖人才，從而降低行業(yè)成本并鼓勵創(chuàng)新冒險。同時，應將數據明確界定為受管制“商品”，設立新的數據出口許可類別，在保護公民個人信息與國家安全的同時，增強其在全球數字規(guī)則制定中的話語權。政策執(zhí)行層面，必須制度化與私營部門的溝通機制，并顯著增加對BIS的預算與人力資源投入，以提升其對管制措施的經濟與技術影響進行全面評估的能力，確保管制精準有效，避免過度抑制產業(yè)創(chuàng)新活力（表3）。

表3 美國優(yōu)化關鍵和新興技術出口管制的關鍵行動及政策建議

2）實施動態(tài)與精準的清單管理，提升管制效率與針對性。實體清單與商業(yè)管制清單（CCL）需要從“一刀切”的靜態(tài)模式轉向靈活的動態(tài)管理模式。一方面，BIS應建立年度審查機制，以維持清單的威懾力和法律嚴肅性。另一方面，需要對CCL項目進行全面審查，以減輕本國企業(yè)的合規(guī)負擔（表4）；同時，將管制資源集中聚焦于微電子、先進機床、無人機等領域的真正前沿和關鍵技術環(huán)節(jié)，并審慎評估FDP的擴展范圍與自身執(zhí)行能力，確保管制措施的實際效力。

表4 CCL審查項目和建議采取的行動

3）構建以盟友體系為核心的多邊管制協(xié)調機制，實現(xiàn)技術聯(lián)盟的內部強化與對外一致。美國將致力于推動建立一個新的關鍵和新興技術多邊制度（R?CET）框架。該框架旨在依托3大治理支柱運行：共同治理（制定與協(xié)調技術使用與倫理準則）、協(xié)同能力建設（協(xié)調投資、避免補貼競賽并共建安全屏障），以及高效的部門性出口管制（在瓦森納協(xié)定基礎上，建立由供應鏈核心成員組成的具體技術的專門委員會，實現(xiàn)快速、精準的決策）（表5），通過凝聚盟國的集體優(yōu)勢，塑造有利于其長期競爭力的全球技術生態(tài)與安全規(guī)范。

表5 R?CET假設的部門委員會

4 總結及啟示

4.1 美國關鍵和新興技術出口管制的潛在影響分析

1）管制范圍動態(tài)擴張，對華限制趨于全面化。一方面，管制的物項將不僅涵蓋半導體、人工智能、量子技術等領域的先進產品、材料與軟件，更將延伸至數據等無形商品。另一方面，中國、俄羅斯等被明確為主要戰(zhàn)略競爭對手，成為實體清單等工具新增的重點目標。其政策呈現(xiàn)出顯著的定向精準與全面圍堵雙重特征。

2）管制工具多協(xié)同運用，對華技術發(fā)展構成阻礙。美國正通過系統(tǒng)化協(xié)同運用多種出口管制工具，以構建更嚴密的“小院高墻”。其實體清單、外國直接產品規(guī)則、全面控制等核心工具將進一步聯(lián)動，聚焦于人工智能、量子計算等關鍵新興技術領域。美國工業(yè)與安全局將通過年度審查使清單更具針對性，并不斷擴大外國直接產品規(guī)則的適用范圍。此舉將阻礙中國在前沿領域的技術進步，其理由通常指向“支持軍事現(xiàn)代化”等。

3）多邊管制聯(lián)盟強化，對中國科技合作空間收緊。圍繞關鍵和新興技術，美國正積極優(yōu)化并構建新的多邊出口管制協(xié)調機制（如R?CET），加強政府與產業(yè)界以及盟友和戰(zhàn)略伙伴的磋商與合作等。該機制具有較強的靈活性，成員資格不限于傳統(tǒng)盟友，而是吸納在特定技術供應鏈中扮演關鍵角色的國家與地區(qū)；其管制范圍將根據安全需求動態(tài)調整。此舉雖將對中國構成嚴峻的科技安全挑戰(zhàn)，制約其國際科技合作，影響其科技創(chuàng)新和產業(yè)升級，但同樣可能倒逼中國提升自身創(chuàng)新鏈與產業(yè)鏈的韌性與自主性。

4.2 對中國的啟示

1）加強自主創(chuàng)新，提升中國在關鍵和新興領域的競爭力。一是加強量子技術、半導體、人工智能等關鍵領域科技自立自強。二是結合實際推動關鍵技術發(fā)展。需在短板領域加快突破，也要順勢而為，在優(yōu)勢領域做大做強，增強在關鍵和新興領域的國際競爭力，維護國家安全。

2）加強監(jiān)測預警，提升中國應對西方科技封鎖的能力。一是圍繞美國技術出口管制做好監(jiān)測預警防范工作。二是建立可疑行為報告制度。三是健全面向科技安全的科技情報體系。

3）加強國際合作，維護中國關鍵領域產業(yè)鏈供應鏈安全。一是認識到美國聯(lián)合盟友對中國技術競爭的長期性。二是拓展新的國際科技合作空間。三是立足優(yōu)勢領域，鼓勵企業(yè)積極參與國際標準制定，在國際新規(guī)則秩序的建構中積極作為，以更好地參與國際競爭與合作。

本文作者：韓文艷、熊永蘭

作者簡介：韓文艷，中國科學院成都文獻情報中心，館員，研究方向為科技評價與科技政策；熊永蘭（通信作者），中國科學院成都文獻情報中心，副研究員，研究方向為創(chuàng)新政策與創(chuàng)新戰(zhàn)略。

文章來 源 ： 韓文艷, 熊永蘭. 美國關鍵和新興技術出口管制政策走向研判與對策研究——基于美國戰(zhàn)略與國際研究中心報告的分析[J]. 科技導報, 2026, 44(2): 108?117 .

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