賈寧 張曉俊 張捷 王攀：地下文物埋藏區制度的歷史回溯、現狀觀察及建議思考——基于多城市實踐調查研究

導 讀

“地下文物埋藏區”是我國地下文物保護管理體系的重要一環，于1990年代最先在城市層面開始了入法保護和劃定實踐，2024年新修訂的《文物保護法》將其由實踐成果上升為法律制度。本文通過綜合運用書面調研、實地調研、網絡檢索等方式，梳理30余座城市埋藏區劃定、法制、管理等有關實踐基礎，分析總結出三種階段特征、三類劃定做法、三種認定渠道等參差差異，提出埋藏區保護管理尚存在“需劃未劃”“劃法不一”“管理單一”等具體問題。然后基于我國城市建設發展與更新背景，提出有必要健全完善埋藏區保護管理體系，相應提出關于需劃盡劃與重點突出、劃定組織流程規范性、剛彈結合式預防管控、考古成果有效利用等實施建議。

全文刊登于《中國文化遺產》2025年第3期 “學習貫徹文物保護法” P59-68

一、研究背景

地下文物是記錄燦爛文明、傳承歷史文化的重要載體，是不可再生的文化資源。“地下文物埋藏區”（下文簡稱“埋藏區”）作為地下文物保護管理體系的重要一環（圖1），是指地下埋藏文物分布較為集中，需要整體保護的特殊性區域。這項具有較廣泛認知基礎與實踐經驗的保護機制，同地上文物“先調查、后建設”、地下文物“先考古、后出讓”等保護前置機制一起，在正確處理城鄉建設活動與文物保護關系方面發揮著重要作用。伴隨2024年新修訂的《文物保護法》頒布實施，埋藏區實現了由實踐成果到法律制度的重大躍升，顯示著我國文物和文化遺產系統性保護態勢的深化發展。

圖1 地下文物保護管理體系示意（作者自繪）

盡管業界已有相當的共識，但通過文獻梳理不難發現，無論是學理研究還是行政管理，對埋藏區劃定及管理的相關問題探討并不充分，甚至寥寥可數。2015年劉頌華從埋藏區的定義、法制、實踐、成效、問題等進行了較為全面的總結，是較早從全國層面探討埋藏區發展狀況的階段性總結[1]。《文物保護法》（2024修訂版）第四十條對地下文物埋藏區的概念內涵、劃定責權以及保護管理作出了關鍵性界定。然而，關于埋藏區的目標導向、技術規范、管理舉措等方面研究還存在不清晰、不深入、不全面之處，這意味著埋藏區制度尚缺乏配套的政策設計支撐，有可能會對現實管理實踐的有效性帶來不利影響。

因此，值新修訂《文物保護法》頒布施行之際，或有必要就我國埋藏區的制度來源、發展歷程、現狀實踐進行一次系統梳理和總結，結合國土空間規劃、城市更新治理等階段背景，研究探討當下我國埋藏區劃定管理可能需要給予關注的若干問題及方向，為健全完善埋藏區保護管理提供新思路。

二、研究樣本及情況收集說明

筆者團隊以城市考古聯盟城市②、國家歷史文化名城、主要省會城市等為研究對象，通過書面調研、實地座談、網絡檢索等方式，對埋藏區的入法保護情況和劃定實踐情況進行了不完全統計和歸納梳理，基本情況整理如下：

（一）埋藏區城市分布情況

目前國內至少已有34座城市劃定公布了地下文物埋藏區（見表1）。開展埋藏區劃定的城市主要是國家及省級歷史文化名城，其中多數為地級城市，縣級城市僅有數座。江蘇省和廣東省劃定工作推進力度較大，相比之下，陜西、山西、河南、湖北、湖南、河北等考古資源大省劃定埋藏區的城市并不多，這或許在一定程度上與已有的考古前置工作推行力度有關。

表1 劃定埋藏區的相關城市信息（不完全統計）

（二）埋藏區相關法制情況

通過對全國31省份40余座城市（包括直轄市、省會城市和部分代表城市）的地方性文物保護法規進行集中梳理發現，北京、上海、天津、重慶、浙江、廣東、湖南、山西、江蘇、山東、安徽、福建、甘肅、江西等14省份的地方性文物保護法規中，較為明確地提出了埋藏區劃定并實施管理的有關內容，與此同時，也有超過半數的省份未有涉及。

寧波、廣州、長沙、太原、南京、淮安、連云港、濟南、成都等城市關于文物保護的綜合性地方文物保護法規中，對埋藏區概念和內涵、劃定及核定權責、保護管理要求等相關內容作出了一般性規定。2018年南京市首創將9處埋藏區（南京法規中定義為“地下文物重點保護區”）具體區域名錄納入了《南京市地下文物保護條例》，并在考古前置、規劃管控、監督管理等方面提出較為具體的工作要求。與南京類似，相對于綜合性法規，《北京市地下文物保護管理辦法》（2013）、《蘇州市地下文物保護辦法》（2022）、《揚州市地下文物保護辦法》（2014）等作為專門針對地下文物保護的地方性人民政府規章，對埋藏區劃定及管理要求的著墨亦有所增強。

此外，2024年12月福州市人民政府發布《關于健全完善福州市地下文物埋藏區保護機制的意見》，應是國內首個專門就埋藏區的劃定公布、考古前置、施工監管、展示利用等綜合保護要求進行集中闡述的政府文件，對地方埋藏區保護管理具有專項指導意義。

三、埋藏區早期發展歷史回溯

（一）國家法律中“埋藏區”的出現

在國家法律層面，早在2002年《文物保護法》第一次全面修訂時期，“埋藏區”曾首次進入國家立法保護視野[2]，當時稱為“可能埋藏文物密集區域制度”③。但遺憾的是，相關審議結果認為公布可能埋藏文物密集區域的現實可操作性尚具有較大難度，作出“可作為工作問題處理，法律可以不作規定”[3]的決定，故當時并未入法。2003年5月頒布并歷經4次修訂的《文物保護法實施條例》，亦未對地下文物埋藏區作出相應規定。

但可以認為，2002年《文物保護法》修訂之際關于“地下文物埋藏區”概念和保護機制的入法討論，是當時基于諸多實際問題和地方實踐的綜合結果，并且關于埋藏區的概念內涵、省級認定責權、考古前置程序等核心內容設計基本延續到了本次《文物保護法》修訂。

早在20世紀50、60年代，值新中國成立初期，全國掀起社會主義工業化建設浪潮，西安、洛陽、鄭州等一批既是工業基地又是歷史古都的城市開展了大量基本建設，當時國家對地下文物保護的問題給予了充分重視[4][5]，以長沙、洛陽、西安、北京為代表的城市考古及復原研究工作亦在這一時期有所發軔。1980年代以后，全國文物考古力量大大增加，以唐宋揚州城[6]、杭州南宋臨安城為代表的歷史都城開展了系統性考古研究，掀起了一輪考古學界對重要古城的研究熱潮。也正是這一時期，1982年《文物保護法》頒布施行，要求地下文物保護納入城市建設總體規劃，開展城市建設的同時要保護地下文物安全。1990年代開始，中國城鎮化進入加速推進期，城市建設用地規模大幅增長[7]，給地下文物尤其是歷史城市中的地下文物資源保護帶來新一輪壓力。除了基建考古之外，城市管理中開始對地下文物埋藏可能豐富區域進行重點關注，產生了強烈的保護呼聲。

我國地下文物遺存豐富，城鄉建設中保護地下文物始終是重要議題。當建設活動迅猛增多、搶救性考古發掘面臨巨大壓力的情況下，不難理解地下文物埋藏區理念與保護機制出現的社會背景。

（二）地方“入法保護”和“劃定實踐”

為厘清早期城市管理中關于埋藏區的入法保護和劃定實踐情況，筆者團隊采取了文獻回溯的研究方法，對現狀列有埋藏區劃定要求的省、市地方性文物保護法規的最早（或較早）版本進行追溯，同時查閱該市首批埋藏區劃定的時間，以此形成“入法保護”和“早期劃定實踐”的對比時間線（見表2）。

表2 地方層面埋藏區入法保護與劃定實踐的早期時間線梳理（至2010年前后）④

經過回溯，在1990年代至21世紀初的十余年間，成都、寧波、濟南、杭州、南京、太原、北京等是較早一批開始將“地下文物埋藏區”（或“地下文物重點保護區”等其他類似名稱）列入地方性文物保護法規的城市。而省級層面則在稍后的2003—2007年期間形成一個將埋藏區入法保護的“集中期”，這或許較大程度上是受2002年《文物保護法》修訂過程的影響。2007年以后，其他各省各市陸續將埋藏區列入地方性法規。因此可以認為，埋藏區入法保護的法制工作最早是在1990年代、在城市層面率先興起，省級和國家層面要相對遲滯。

與此同時，寧波、北京、南京、沈陽、長沙、濟南、杭州等城市開始了埋藏區劃定。可見從1990年代到2003年左右，城市層面對埋藏區的入法保護與劃定實踐是一種并行交錯的狀態，為后續埋藏區制度及實踐的普及發展奠定了早期基礎。

四、埋藏區劃定管理現狀觀察

筆者團隊進一步整理和比較了樣本城市埋藏區劃定及管理的具體情況，經過歸納和提煉，形成四方面現狀和評價總結，以反映當前各地埋藏區劃定管理的整體情況。

（一）各地實踐進度

各地埋藏區劃定及管理所處的階段性并不相同，快慢不一的起步狀況和深淺不同的管理水平，形成了較為明顯的梯隊化差異。

寧波、北京、沈陽、南京、長沙等城市早在1990年代便已開始劃定埋藏區，并有不少集中于中心城區，至2012年前后，杭州、揚州、太原、廣州等城市亦陸續劃定了埋藏區，早已實現了埋藏區“從無到有”。在長期的埋藏區管理實踐中，搶救保護了一大批重要城市考古遺址與珍貴文物，并配套形成了較為完善的考古前置與建設審批機制，成為城市考古前置政策精準精細施行的重要實踐陣地，在協調城市高強度集中建設與地下文物保護、研究傳承城市歷史文脈、服務人民群眾日益增長的文化需求等方面發揮了重要作用。而隨著城市建設重點區域逐漸向周邊擴展轉移，開始出現增補劃定埋藏區的實際需求。因此，對這些城市而言，埋藏區的劃定與管理已經處于“由有到精”“由有到廣”的階段。

近年來大同、韶關、南通、陽江、連云港、惠州、劍川等城市紛紛劃定公布埋藏區，則是積極順應當前文物保護態勢、認真落實考古前置政策的體現，突破了埋藏區“從無到有”的階段，這對于應對未來城市建設中文物保護壓力、助力優化營商環境將發揮現實作用。值得注意的是，這部分城市作為一般性、中小型的歷史城市，同長沙、廣州、南京、濟南等這類區域中心型歷史城市的情況不同，埋藏區劃定結果體現出一些實際特點，例如陽江市劃定的6片埋藏區主要是結合田野文物的分布進行劃定，故均位于鄉村地區[8]。

較為遺憾的是，在地下文物資源豐富集中的眾多歷史文化名城和歷史城市中，大多數城市埋藏區劃定至今仍屬“空白”。例如眉山市近年通過城市考古發掘，陸續發現了眉州城河堤及河道遺址、眉州城宋至明清遺址、眉州城建筑基址群等，對于研究復原眉州古城具有重要意義。眉山市雖然不是歷史文化名城，但卻是重要的宋代府州級歷史城市，有必要將眉山市古城內可能集中埋藏的區域劃定為埋藏區，為后續長期性的城市考古提供必要條件。

此外，類似西安、洛陽、運城等城市目前都已大力施行考古前置制度。以西安基本建設工程考古工作為例[9]，基本可對涉及地下文物安全的建設情形進行全覆蓋，這自然會帶來一個實際問題：劃定埋藏區是否還具有必要性？部分地方文物主管部門是存有這一疑惑的。但應該說，這也只是存在于少數能夠有條件、并正在大力推進國有建設用地考古前置的城市，對于很多尚沒有足夠考古力量、地下文物預防性保護堪憂的城市，埋藏區劃定依然會是一項有力的保護管理手段，有利于合理調配有限的考古資源配置，對重要區域地下文物資源形成優先保障。

（二）劃定思路與成果

各地埋藏區劃定在區域定名、認定標準、面積規模、空間分布、等級分層等方面做法不一，直接反映出劃定思路及操作技術的參差性。

一是從各地法律法規來看，對埋藏區的名稱表述和內涵界定方面略有不同，除“地下文物埋藏區”外，還具有“地下文物可能埋藏區”（安徽省）、“地下文物保護區”（山西省及太原市、山東省及濟南市等）、“地下文物重點保護區”（南京市）、“地下文物保護控制地帶”（重慶市）、“地下文物豐富區”（合肥市）等不同表述，而“可能”“集中”“埋藏”“豐富”等這些表述埋藏區空間特征的詞匯，在各地的法規條文中有著不同形式的組合和表達，這意味著各地對于埋藏區還存在不同認知。不過，相信隨著對《文物保護法》（2024修訂版）的貫徹執行，這一狀況會得以改善。

二是在劃定實踐上，目前各地也逐漸形成了幾類不同的工作思路。

一類做法是以北京、長沙、南京、劍川、南通等為代表的城市，根據本城市歷史沿革和地貌特征，以及過往開展的考古調查、勘探和發掘情況，劃定局部區域為埋藏區。例如1993年以來北京市陸續認定公布五批68處埋藏區，南通則于2020年劃定了首批且唯一的十八里河口地下文物埋藏區[10]。采用這種做法的城市相對較多，體現了優先聚焦重點區域的管理思維。

另一類做法是以濟南、廣州、煙臺、太原為代表的城市，這些城市將埋藏區與基建考古前置、“先考古、后出讓”、區域性考古調查等工作充分銜接，將局部劃定的埋藏區進階納入全域地下文物風險（或埋藏概率）分級管控體系，配套不同繁簡程度的考古前置管理措施。其中埋藏風險最高的區域一般也就是契合《文物保護法》（2024修訂版）認定標準的地下文物埋藏區，體現集中分布、需要整體保護的空間特點。例如濟南根據全市文物資源分布情況劃分了三級文物分布區，并設定力度不同的考古前置措施[11]，其中一級文物分布區為2002年早已認定的埋藏區。再如2014年廣州市認定公布16片埋藏區[12]，目前屬于廣州全域考古前置三類區域中的A類區域，B類區域則為具有一定規模的供地區域，C類區域即地下文物埋藏低概率區[13]。

還有一類做法是埋藏區劃定與各級文物保護單位存在不同程度的聯系。一種是在全國重點文物保護單位保護規劃[14]、大遺址保護規劃[15]中，根據有關保護規劃編制技術規范標準，在文物保護區劃范圍內明確一定的“地下文物埋藏區”區域。一種則是埋藏區范圍與已認定公布的（地下文物）文物保護單位保護范圍和建設控制地帶有不同程度重疊，這在各地實踐中多有見到。有些是范圍基本等同，如成都市將各級文物保護單位和大遺址的保護范圍、建設控制地帶和歷史文化街區、名鎮、名村核心保護范圍劃為地下文物埋藏區[16]，有些則是在文物保護單位兩線范圍基礎上稍加外擴將周邊區域劃定為埋藏區。

在上述三類不同劃定方式下，各城市埋藏區的數量和規模有很大差異，沒有相對統一的經驗數值區間。在數量方面，少的僅有1處，多的有數十處；在規模方面，以北京68片埋藏區為例，較小者僅為0.038平方千米，較大者可達28.887平方千米。

從應對建設對地下文物帶來的擾動風險和明晰管理責任來說，前兩類做法更為合理，能夠對地下文物埋藏集中區域形成整體保護。第三類除大遺址等特定場景以外，容易帶來埋藏區與一般性的文物保護單位保護范圍和建設控制地帶不同程度的重復管理甚至是沖突問題。

（三）認定公布渠道

各地埋藏區認定公布的渠道方式有所不同，這造成了實施效力的客觀差異。在不完全統計的34座城市里，將埋藏區保護名錄明確納入地方性法規的，目前僅見《南京市地下文物保護條例》；有24座城市是通過地方人民政府或文物主管部門發布認定名錄（地方行政規范性文件），有9座城市是經由城市總體規劃、歷史文化名城保護規劃等規劃管理方式認可埋藏區名錄。

可以看出，前兩類做法的獨立性較為明確，埋藏區可以成為由地方文物部門依法公布并實施監督管理的一類保護區域名錄。相對不同的是，由地方性法規認定公布雖權威性最高，但靈活性不足，后續調整及增補存在不便捷，而由行政規范性文件進行認定公布既具有較高的權威性，也具有充分的靈活性，便于后續調整及增補。

第三類的獨立性則稍弱，盡管埋藏區納入規劃編制與實施也是部門協同治理結果的重要體現，但客觀來說，規劃編制是城市不同階段各類治理目標的集合性表現，一般具有時效性、綜合性、協調性等工作特性，也可能會受編制水平高低、規劃內容考量取舍或調整變動等影響，埋藏區能否得到充分保障存在一定的不確定性。例如杭州市埋藏區劃定管理盡管充分考慮納入歷年編制的名城保護規劃、城市總體規劃、國土空間規劃，但始終未能形成獨立認定公布成果，這可能會為實際的管理活動帶來信息公開度有限、審批依據不充分、責權分工不明晰等具體問題。

（四）保護管理措施

通過梳理各地法規規章及政策文件中對埋藏區的管理措施，以及結合各地管理實踐，各城市對于埋藏區管理普遍具有“重安全管控、少綜合統籌”的特征，保護管理措施還比較單薄。埋藏區管理要求主要是圍繞考古前置有關的許可性要求，包括適用情形、程序流程、結果處理、工作保障等內容。可以看到，這些內容并非是專門針對埋藏區進行設置，而是在規定考古前置工作有關要求時，埋藏區是實施對象區域之一。

少數城市就埋藏區提出了建立數據庫并信息共享、加強主動考古研究、重視展示利用、鼓勵社會參與等具體要求，例如《揚州市地下文物保護辦法》提出文物部門應當根據文獻研究結果，實際考古調查、勘探、發掘情況，逐步建立本市地下文物埋藏情況數據庫，標明地下文物埋藏區基本情況。在《關于健全完善福州市地下文物埋藏區保護機制的意見》中，提出要對埋藏區內需原址保護的文物遺址采取不同形式的展示利用，并鼓勵引入社會資本參與地下文物活化利用，體現了對當下遺產保護利用新理念的銜接。

埋藏區可以認為是一個需要全面施行考古前置的政策性區域，主要應對的是地下文物安全問題，這本無可厚非。但客觀來說，這些同其他需要執行考古前置的建設情形基本沒有差異，除考古前置措施以外，其他保護管理需求較為不明確、尚未同城市規劃建設管理建立更為緊密的互動聯系，可能會從根本上動搖埋藏區劃定的必要性。因此，有必要以埋藏區實施“整體保護”為出發點，提升埋藏區保護管理手段的針對性和豐富性。

綜上，基于對各城市埋藏區劃定情況的梳理，當前我國埋藏區劃定管理過程中，客觀存在著“需劃未劃”“劃法不一”“劃而無用”以及“管理單一”等具體問題。

五、對埋藏區制度實施的相關建議

地下文物埋藏區制度的入法，是我國地下文物保護從“被動搶救”轉向“主動預防”的重要舉措。近十年來中國文物考古事業迎來蓬勃發展的黃金時期，可謂是中國考古學百年史上發展最快的十年[17]。當下考古機構隊伍大幅增加，主動考古、前置考古等各項考古力度整體加大，考古資料獲取技術能力不斷提升，對于地下文物分布情況的掌握日益清晰，這將為埋藏區劃定及管理工作提供有力支撐。

不過，從前述各地實踐情況來看，我國埋藏區概念提出較早、以地方實踐推動為主，但國家層面指導力度尚未深入具體，各地對于埋藏區劃定的必要性認識、劃定技術標準、劃定成果綜合應用等缺少共識，相關保護管理機制建設亦未健全。因此，相關主管部門有必要在總結和借鑒國內外地方實踐經驗的基礎上，盡快出臺埋藏區劃定管理的相關技術標準、管理方法等，健全完善埋藏區保護管理措施體系。筆者認為，在當前新修訂《文物保護法》、國土空間規劃實施、城市更新等綜合性背景下，埋藏區劃定管理治理體系的完善可以關注以下幾個方面：

（一）堅持保護第一，兼顧需劃盡劃與重點突出

當前，在城市“擴容增量”“存量更新”等空間治理趨勢下，地下文物保護依然面臨不可忽視的建設性風險。一方面，本輪國土空間城鎮開發邊界劃定后，一個城市至2035年的建設開發空間范圍邊界與規模總量基本確定[18]，在建設用地總量管控背景下，中心城區向周邊區域尋求軟性擴容增量，通過行政區劃調整、土地征收成片開發、建設新區等方式，將周邊用地空間不斷吸收，致使原城郊區域地下文物容易“被動納入”城市建設范圍，大大增加了被擾動、被破壞的建設性風險。另一方面，城市建設從增量擴張轉向存量優化，為不斷改善人居環境、滿足多元人群發展需求，諸如老舊小區、城中村、歷史街區、基礎設施、低效產業升級等各類更新改造活動正在不斷增多，房屋拆建改造、道路及地下水電管網改造、軌道交通項目等建設活動大大增加了建成區域地下文物“被暴露”可能性，這對老城舊城地下文物保護帶來的壓力不容小覷。

因此，在對各地劃定實踐歸納總結的基礎上，建議國家及省級文物主管部門對需要劃定埋藏區的重點城市與區域類型加強工作指引，指導各地評估研判本地地下遺存的綜合狀況，將符合劃定條件的區域“需劃盡劃”為埋藏區。例如自秦朝至清代，中國縣城數量大概保持在1000到1500座之間，以歷史文化名城、歷史城市為代表的傳統城市眾多[19]，這些城市古今人類活動不斷更迭，老城區及周邊區域往往古今重疊特征突出、地下文物埋藏豐富，應當是劃定埋藏區的主要城市群體。結合城市考古的研究趨勢，尤其需要重點關注始建于明代以前（含明代）、古今重疊沿用至今的城市。

此外，基于地下文物實際分布狀況，需要劃定的埋藏區所在區位和資源集中程度是不均衡的，從引導發揮埋藏區作用的角度來看，劃定時還應注意考慮時序問題。例如基于城市歷史發展及近中期建設計劃，面向“十五五”經濟社會發展階段，可優先考慮劃定空間矛盾沖突大、預防保護需求突出的區域，或優先劃定規模較大、資源集中度高、文化價值突出的重點區域。

（二）完善劃定組織，確保合理劃定與依法公布

鑒于地下遺存埋藏狀況的復雜性，關于埋藏區范圍、規模、分布等具體劃定結果或許很難形成全國標準化范式。客觀而言，在滿足文物保護真實性、完整性、完全性原則的前提下，應當允許不同地區差異化做法的存在，那么組織流程與技術審查方面的各項環節就顯得尤為重要。

在《文物保護法》（2024修訂版）頒布施行之前，埋藏區劃定責權主要是在地市一級。而按照《文物保護法》（2024修訂版）第四十條規定，埋藏區將由省、自治區、直轄市人民政府劃定和制定具體保護措施，并公告施行。跨省級行政區情形的，將由國家文物局負責劃定并報國務院核定公布。考慮到文物保護往往兼具“屬地管理”工作特性，未來埋藏區劃定管理在“國家—省—市縣”層面的上下部署銜接將是必不可少的。

或可參照全國重點文物保護單位、省級文物保護單位的申報認定程序，健全完善埋藏區劃定在組織籌備、部門協同、申報遴選、專家審查、征求意見、核定公布、成果要求、納入規劃等環節的程序性要求，規范性保障埋藏區的劃定質量把控和依法公布流程。

（三）注重剛彈結合，實施精細化預防管控，應對區域復雜性

不同于文物保護單位保護范圍和建設控制地帶的“強管控”治理邏輯，埋藏區作為嵌入在復雜城市有機體中的一塊特殊區域，并非是某一處具體的文物及文化遺產對象，而是擁有情況復雜多樣的各類城市建成空間，疊加著不同保存狀況的各類地下遺存。基于預防性保護目的，埋藏區保護管控的政策框架應該是剛彈兼具、動態調整的，能夠因地制宜地支撐優化營商環境。

與大型基本建設相對單一的建設場景相比，埋藏區管理往往需要長期與城市各類不同尺度、強度、類型的建設活動以及利益相關方開展協調處理，考古前置、建設管控、遺存處理等方面有必要考慮更多精細化施行方向。

例如，或可參照文物保護單位建設控制范圍分級分區管理思路，埋藏區范圍內也可以根據地下遺存分布狀況和地上建設風險壓力，劃分不同級別的區域進行分區管控，差異化制定針對性的審批管理程序及考古工作要求。亦可參照和對標建設規劃領域的“建設工程規劃許可豁免清單和告知承諾制”[20]，在確保文物安全前提下，對特定建設情形予以一定的“考古前置豁免”，目前這一做法在濟南、廣州、南京、蘇州等城市埋藏區管理工作中已有實踐，如廣州埋藏區范圍內對加建電梯、深度1.5米以內的小型民生管網工程實行一定的考古豁免，濟南、蘇州等地對施工不超過原有區域和深度的或原有深度已挖至生土層等建設情形實行一定的考古豁免。

此外，隨著地下遺存探明情況的不斷變化和深入認識，埋藏區應設置動態調整機制，對范圍邊界甚至區域名錄進行動態調整，以更好匹配地下文物考古發現實際狀況和地上城市建設發展變化。

（四）加強有效利用，通過規劃銜接統籌，推動考古成果活化

埋藏區是地下遺存可能性較高、分布集中豐富的一類資源性區域，而且這些地下遺存之間、地下遺存和地上遺產之間的文化內涵存在緊密的歷史關聯性，是完整、真實、集中地傳承城市歷史發展脈絡的重要載體，其整體保護及利用必將是一個不能忽略的方向。因此，埋藏區保護管理應當注重發揮其在城市文化建設中的區域功能。通過多元化、創新性的展示和闡釋方式，對地下重要考古發現加以展示利用，提高城市遺址資源的可感知、可理解、可參與性。

對城鄉歷史文化保護傳承具有重要價值的埋藏區，區域規劃設計相關工作應考慮埋藏區地下遺存的豐富性和分布情況，優化地上地下空間布局。例如在滿足城市發展需求的同時，對經考古工作判斷可能存有重要文物考古遺存的區域，合理安排地面建設項目，為后續考古研究及展示利用預留必要的文化空間；創新探索城市里中小型考古遺存與城市特色空間的結合利用模式[22]，通過納入城市藍綠空間、公共開放空間、文化展示空間等用地布局綜合考慮，提升地下遺存區域的空間服務價值。

對考古前置發現地下遺存的后續處理，應注意基于城市場景的多元化而采取不同的處理方式。尤其是在不能建設避讓和遷移保護的情況下，要鼓勵結合居民小區、學校、地鐵交通等建設情景，探索考古遺產的“嵌入式”保護展示，既落實原址保護要求、又確保城市民生建設順利開展[21]。例如南京市鼓樓區天妃宮小學地塊發現明代護城河駁岸遺址后，在盡可能不減小學校有效使用面積的情況下，避開遺址范圍的同時又留出觀賞距離，護城河駁岸遺跡變身成為一處具有人文特色傳承的校園空間，兼顧學校教學空間與遺址保護利用的雙重需求。

綜上，埋藏區劃定管理機制配套可著眼重點城市對象、典型區域情形、劃定組織流程、保護管控措施、成果合理利用等方面加強政策設計，將埋藏區作為一類城市保護區域對象，有效納入國土空間規劃“一張圖”實施監督管理。

[基金資助：國家重點研發計劃“國土空間規劃中文物價值挖掘及空間配置與賦能技術”（2023YFC3803904）]

（附記：筆者團隊在搜集整理各地埋藏區劃定管理有關情況的過程中，向城市考古聯盟各城市文物部門進行了書面調研，獲得了翔實的一手資料，是本文得以撰寫的重要基礎，在此對各聯盟城市提供的幫助，謹致謝意！）

作者簡介

賈寧

清華同衡規劃設計研究院項目經理，工程師、文物保護工程責任設計師，研究方向為文物保護管理政策、考古遺產保護利用、城鄉歷史文化遺產保護。

張曉俊

清華同衡規劃設計研究院研究專員，研究方向為城鄉歷史文化遺產保護、遺產價值闡釋展示、遺產活化利用與可持續發展。

張捷

清華同衡規劃設計研究院文化與自然研究所所長，高級工程師，研究方向為城鄉歷史文化遺產保護、空間規劃治理。

王攀

清華同衡規劃設計研究院注冊城鄉規劃師，研究方向為城鄉歷史文化遺產保護、遺產保護數字智能技術。

（文章注釋和參考文獻略）

封面圖/圖片｜位于廣東省惠州市橋東（歸善縣城）地下文物埋藏區范圍內的惠州白鶴峰東坡祠（作者供圖）

供稿｜清華同衡 文化與自然資源研究中心