自然資源部出臺新規：強化城鎮開發邊界管理，框定新增建設用地規模

本文來源：時代周報 作者：李杭

2月28日，自然資源部召開2月例行新聞發布會，發布并解讀《城鎮開發邊界管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）。

自然資源部2月例行新聞發布會 圖源：時代周報 李杭/攝

城鎮開發邊界是指在一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設，以城鎮功能為主的區域邊界，涉及城市、建制鎮以及各類開發區等。

時代周報記者了解到，作為城鎮開發邊界管理的基本制度文件，《辦法》圍繞劃定、實施、調整維護等全鏈條全流程優化設計，全文共分為19條。

其中，《辦法》明確提出加強城鎮建設用地規模、結構、布局、時序實施管理，完善城市功能，提升空間品質，統籌推進公共服務設施完善、生態空間優化等，多項舉措精準回應群眾日常生活所需。

轉向盤活存量空間

2023年，自然資源部印發《關于做好城鎮開發邊界管理的通知（試行）》（以下簡稱《通知（試行）》），初步回答了城鎮開發邊界從“怎么劃”轉向“怎么管”的問題，引導城鎮集約緊湊發展，城市盲目擴張“攤大餅”問題得到有效遏制。

據自然資源部國土空間規劃局局長謝海霞介紹，此次出臺的《辦法》，是在上述《通知（試行）》實施基礎上，通過積極跟蹤各地實施的成效和遇到的問題，特別是“經濟大省挑大梁”包片服務中的地方訴求，在廣泛征求意見、總結經驗的基礎上，將成熟做法上升為了規范性文件。

“《辦法》明確了城鎮開發邊界‘劃、管、用、調、監’全流程規則，既延續有效政策，也結合‘十五五’高質量發展需求，提出了創新舉措。”謝海霞表示。

《辦法》中強調，城鎮開發邊界劃定要守住資源安全底線，避讓連片優質耕地和自然生態空間等不適宜城鎮建設區域，讓城市發展從“依賴新增土地”轉向“盤活存量空間”，從“向外擴張”轉向“向內提質”，推動城市走集約發展的道路。

《辦法》還指出，要框定城鎮開發邊界內的新增建設用地規模，并將其作為國土空間總體規劃的約束性指標，嚴控城鎮建設占用耕地、林地、濕地等，推動城市走集約發展的道路。

謝海霞表示，城市各類開發建設行為要“明底線、劃邊框”，防止城市“攤大餅”式無序擴張，守住綠水青山和田園風光，為市民保留更好的生態環境和休閑空間，并且要引導城市緊湊布局、功能集聚，推動教育、醫療、養老、交通等公共服務資源更均衡、更高效配置。

《辦法》還明確要加強城鎮建設用地規模、結構、布局、時序實施管理，完善城市功能，提升空間品質。

在城鎮開發邊界內，要細化完善城鎮建設用地的規劃分區、用地布局等規劃要求，統籌優化城市生產、生活、生態空間，因地制宜補齊公共服務設施短板，就近滿足百姓買菜、看病、送孩子上學、遛彎鍛煉的需求，增加城市綠化空間和景觀游憩空間，為城市發展“留白”。

城市綠化景觀 圖源：圖蟲創意

在城鎮開發邊界外，則要加強國土空間規劃正負面清單管理，嚴格控制新增城鎮建設，僅允許少量特殊用途用地。

同時，《辦法》明確，在確保不突破國土空間總體規劃確定的約束性指標、維持城鎮空間布局總體穩定的前提下，允許因國家和省重大戰略實施及重大項目建設，災害預防、搶險避災、災后恢復重建和移民搬遷等7種情形，對城鎮開發邊界進行正向優化。

此外，《辦法》還提出依托國土空間規劃“一張圖”，對城鎮開發邊界實施全生命周期管理，強化督察監管。

謝海霞表示，下一步，自然資源部將指導省級部門制定實施細則，規范“三區三線”管理，強化按規劃批地管地，支持重大項目落地，為“十五五”規劃開好局提供空間和要素保障。

增量空間跟著產業需求走

在新聞發布會上，寧夏、上海和陜西榆林三地的相關負責人，分別結合本地實際，分享了城鎮開發邊界管理的典型經驗，為各地落實《辦法》提供了實踐參考。

“《辦法》打通了土地資源向優勢地區集聚的政策通道，對提升增量用地配置水平意義重大。”寧夏回族自治區自然資源廳副廳長馬海軍介紹，針對各市縣發展不均衡、部分增量用地供給與產業發展空間需求失衡等現實問題，寧夏建立了城鎮開發邊界內增量用地省級統籌機制。

據了解，寧夏全面掌握“已用、未用、預留”3類增量用地的“家底清單”，將各地未用的增量用地納入全區統一調劑“總盤子”，引導土地資源向效益更高、需求更迫切的地區和產業聚集，實現“增量空間跟著產業需求走”。

目前，已先后向寧東能源化工基地、中衛市大數據中心調劑1.8萬畝和0.67萬畝增量用地，有力支撐了重大項目落地，實現資源高效利用。

作為超大城市，上海的相關管理經驗也在會上被分享了。

“上海是一個超大城市，人口、產業等要素高度集聚，同時也長期面臨資源環境緊約束，我們通過劃定和管理城鎮開發邊界這個重要手段，優化城鄉空間格局，提升土地集約節約利用水平，推動超大城市發展轉型。”上海市規劃和自然資源局總體規劃處處長潘海霞說。

據她介紹，上海圍繞建設“五個中心”和具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市的總目標，通過劃定城鎮開發邊界，構建“網絡化、多中心、組團式、集約型”的空間格局，防止城市建設無序蔓延。在實施“上海2035總規”的過程中，嚴守城鎮開發邊界2800平方公里的總規模，引導開發建設活動向邊界內集中，邊界外則有序推進建設用地減量。

陜西省榆林市在城鎮開發邊界劃定中，則注重對能源化工產業用地給予重點保障，將有限的新增城鎮建設用地規劃指標重點向能化園區布局。

陜西省榆林市自然資源和規劃局副局長賀楓斐表示，“十四五”期間，榆林共使用新增城鎮建設用地指標7.96萬畝，有效保障了國能煤炭綜合利用、陜煤煤炭分質利用等省重點能源化工項目的用地需求。

“下一步，我市將充分運用此辦法政策，做好能化項目的空間保障，在實施過程中細化工業用地規劃布局，嚴格落實相關用地標準，為建設國家能源化工基地和創建能源革命創新示范區奠定基礎。”賀楓斐說。