從事實(shí)占領(lǐng)到法理吞并：以色列正在約旦河西岸“肢解”兩國(guó)方案

當(dāng)美國(guó)宣布啟動(dòng)加沙停火第二階段，特朗普發(fā)起的“和平委員會(huì)”高調(diào)召開(kāi)首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議之時(shí)，以色列卻在約旦河西岸采取了前所未有的“顛覆性”措施：2月中上旬，以安全內(nèi)閣陸續(xù)批準(zhǔn)多項(xiàng)決定，在約旦河西岸開(kāi)展土地登記，擴(kuò)張對(duì)西岸的行政和執(zhí)法措施。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2026年2月26日，巴勒斯坦約旦河西岸納布盧斯，以色列士兵參與軍事行動(dòng)。視覺(jué)中國(guó) 圖

盡管以政府把“改善治理和安全”作為其正當(dāng)性理由，但相比于以往事實(shí)上擴(kuò)建猶太人定居點(diǎn)的做法，此舉邁出了更大膽、更危險(xiǎn)的步伐——宣示以色列控制約旦河西岸土地“合法化”、公然挑戰(zhàn)巴以1993年《奧斯陸協(xié)議》、在法理和事實(shí)層面雙雙摧毀“兩國(guó)方案”，難怪招致聯(lián)合國(guó)、地區(qū)和國(guó)際社會(huì)多國(guó)的反對(duì)和譴責(zé)。

與此同時(shí)，加沙停火仍不樂(lè)觀。另一邊，美國(guó)對(duì)伊朗軟硬兼施、隨時(shí)可能戰(zhàn)火重燃。波譎云詭的地區(qū)形勢(shì)讓以右翼政府看到了大膽行動(dòng)的契機(jī)，而咄咄逼人的行動(dòng)無(wú)異于公然挑戰(zhàn)地區(qū)和國(guó)際社會(huì)：一旦事實(shí)吞并變成主權(quán)顛覆，各國(guó)還能憑以往的口頭指責(zé)來(lái)阻止以色列、維護(hù)“兩國(guó)方案”嗎？

“事實(shí)占領(lǐng)”升級(jí)為“法理挑戰(zhàn)”

自1967年第三次中東戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，以色列政府長(zhǎng)期通過(guò)建設(shè)猶太人定居點(diǎn)事實(shí)控制約旦河西岸、戈蘭高地、東耶路撒冷等領(lǐng)土，其中約旦河西岸更是定居點(diǎn)的主要目標(biāo)，目前有51萬(wàn)以色列人居住于此。國(guó)際社會(huì)認(rèn)定建設(shè)此類定居點(diǎn)違反國(guó)際法，向來(lái)不予承認(rèn)。

2022年大選后極右翼政黨參與執(zhí)政，組建以“史上最右”政府，2023年10月新一輪巴以沖突爆發(fā)，以政府加快了約旦河西岸新建定居點(diǎn)的步伐：2024年以政府批準(zhǔn)在約旦河谷征用12.7平方公里巴勒斯坦土地，成為自1993年《奧斯陸協(xié)議》以來(lái)最大規(guī)模的吞并；2025年一年內(nèi)更是創(chuàng)歷史記錄地批準(zhǔn)了52個(gè)新建定居點(diǎn)。

2025年8月，以國(guó)防部長(zhǎng)卡茨和財(cái)政部長(zhǎng)斯莫特里赫（以政府極右翼成員代表）推動(dòng)并啟動(dòng)了爭(zhēng)議巨大的“E1區(qū)”定居點(diǎn)3401套住房建設(shè)計(jì)劃，并于今年1月初發(fā)布招標(biāo)文件。這個(gè)12平方公里的定居點(diǎn)將約旦河西岸劃分為南北兩個(gè)區(qū)域，隔開(kāi)了拉姆安拉、東耶路撒冷和伯利恒的巴勒斯坦區(qū)域，令建立完整的巴勒斯坦國(guó)幾無(wú)可能。斯莫特里赫和以色列總理內(nèi)塔尼亞胡揚(yáng)言，如此就“不會(huì)有巴勒斯坦國(guó)”、“埋葬兩國(guó)方案”。

根據(jù)《奧斯陸協(xié)議》，約旦河西岸劃分為A、B、C三個(gè)區(qū)，其中A區(qū)由巴方控制（約占18%）、B區(qū)由巴以共管（約占22%，巴方負(fù)責(zé)民政，巴以雙方共管安全）、C區(qū)由以方控制（約占60%），并成為定居點(diǎn)聚集地。如果說(shuō)建設(shè)定居點(diǎn)尚屬于繞過(guò)《奧斯陸協(xié)議》打擦邊球、事實(shí)上蠶食領(lǐng)土，那么以政府的最新動(dòng)態(tài)則要從法理上挑戰(zhàn)這一地區(qū)的主權(quán)和國(guó)際法規(guī)約。

具體來(lái)說(shuō)，以政府的最新突破性措施如下：

簡(jiǎn)化定居者在約旦河西岸購(gòu)買土地的流程，廢除約旦控制該地區(qū)期間頒布的“禁止向非穆斯林出售土地”規(guī)定，取消以國(guó)防部下屬民政管理部門頒發(fā)的特殊交易許可證；

1967年以來(lái)首次啟動(dòng)西岸C區(qū)的系統(tǒng)性土地登記，旨在將大片土地“歸（以）國(guó)家所有”，還便于猶太人定居者追蹤巴勒斯坦土地所有者信息，為購(gòu)買或“巧取豪奪”鋪路；

約旦河西岸城市希伯倫的定居點(diǎn)建筑許可權(quán)（包括巴民族象征易卜拉欣清真寺）完全移交給以民政管理部門（不再由巴以共同批準(zhǔn)），位于伯利恒的比拉勒·本-拉巴清真寺也由以政府接管；

以政府以監(jiān)督“水資源違規(guī)、考古遺址破壞以及環(huán)境污染”為由，將“監(jiān)督和執(zhí)法活動(dòng)”擴(kuò)大到西岸A區(qū)和B區(qū)。

上述措施內(nèi)容表明，以政府不僅沒(méi)有按照《奧斯陸協(xié)議》的精神逐漸減少控制，反而強(qiáng)化（C區(qū)）、擴(kuò)大（A區(qū)和B區(qū)）了土地所有權(quán)和行政管轄權(quán)，增強(qiáng)管轄“名分”，將控制“合法化”。聯(lián)合國(guó)和國(guó)際社會(huì)指責(zé)此舉為“事實(shí)吞并”，但其嚴(yán)重性遠(yuǎn)不止于此——顛覆《奧斯陸協(xié)議》，改變西岸法律、性質(zhì)、行政地位，是公開(kāi)就國(guó)際法和主權(quán)問(wèn)題發(fā)難。

更有甚者，去年7月以議會(huì)（共120席）71名議員投票支持了一項(xiàng)聲明，要求政府在“猶地亞-撒馬利亞區(qū)”（指代整個(gè)西岸）和約旦河谷行使主權(quán)。同年10月，兩項(xiàng)要求在西岸全部或部分行使主權(quán)的議案在議會(huì)通過(guò)了一讀。對(duì)于以色列近期的系列動(dòng)作，耶路撒冷希伯來(lái)大學(xué)社會(huì)學(xué)教授耶爾·貝爾達(dá)直言：“這不止是悄然擴(kuò)建或者事實(shí)吞并，而是法理吞并。”

“兩國(guó)方案”瀕臨“名實(shí)雙亡”

以政府之所以先加沙地帶、后約旦河西岸，步步為營(yíng)、擴(kuò)大控制，其一大原因和后果在于“兩國(guó)方案”在本地區(qū)面臨前所未有的危機(jī)。無(wú)論從主觀民意還是客觀事實(shí)來(lái)看，與以色列一再突破“禁忌”相對(duì)應(yīng)的，是對(duì)“兩國(guó)方案”的信心持續(xù)流失，以及巴勒斯坦國(guó)愈發(fā)難以為繼的困境。

以政府特別是其中極右翼力量公然提出消滅巴勒斯坦國(guó)和兩國(guó)方案，離不開(kāi)背后的以社會(huì)民意基礎(chǔ)和選舉邏輯。近年來(lái)以社會(huì)本就明顯且持續(xù)“右轉(zhuǎn)”，新一輪巴以沖突更加劇了這一趨勢(shì)。去年6月美國(guó)皮尤研究中心的民調(diào)顯示，只有21%的以色列人相信巴以兩國(guó)可以和平共存（創(chuàng)下歷史新低）；對(duì)于約旦河西岸擴(kuò)建定居點(diǎn)，44%的以色列人認(rèn)為此舉有助于國(guó)家安全，而持相反意見(jiàn)者為35%。

如此民意結(jié)構(gòu)也反應(yīng)在以政壇生態(tài)中。如前文所述，提案要求政府在約旦河西岸行使主權(quán)的議員數(shù)量多于右翼聯(lián)合政府議員總數(shù)（68席），表明部分反對(duì)派議員也支持這一基于濃厚宗教意識(shí)形態(tài)的觀點(diǎn)，而去年初步通過(guò)的議案中有一項(xiàng)正是反對(duì)黨議員所提。相比之下，傳統(tǒng)上反對(duì)吞并的左翼錫安主義政黨要么只能發(fā)出微弱的反對(duì)聲音，要么只能譴責(zé)定居者的“非法暴力行徑”、要求“劃清邊界”，連向來(lái)支持的“兩國(guó)方案”也不再鮮明提出。

按計(jì)劃，今年10月27日以色列將舉行議會(huì)選舉。目前民調(diào)顯示，內(nèi)塔尼亞胡領(lǐng)導(dǎo)的利庫(kù)德集團(tuán)依舊一黨領(lǐng)先，但無(wú)法在高度碎片化的議會(huì)取得多數(shù)，現(xiàn)執(zhí)政聯(lián)盟能否繼續(xù)保持多數(shù)執(zhí)政，關(guān)鍵變量仍在于其保守派盟黨和反對(duì)派政黨的議席爭(zhēng)奪情況。為了動(dòng)員基本盤(pán)和保守民粹選民的選票支持，以政府在巴以和領(lǐng)土問(wèn)題上做文章，可謂自然而然的“路徑依賴”。

例如，在以安全內(nèi)閣批準(zhǔn)對(duì)西岸的顛覆性動(dòng)作后，斯莫特里赫在其極右翼宗教錫安主義黨的造勢(shì)活動(dòng)中揚(yáng)言要在下屆政府中推動(dòng)巴勒斯坦人遷離約旦河西岸和加沙地帶，“從形式到實(shí)際上都取消備受詛咒的《奧斯陸協(xié)議》”。該黨目前支持率在進(jìn)入議會(huì)的3.25%得票率門檻上下浮動(dòng)，急需鞏固選票、確保選后仍在議會(huì)和政府有一席之地。

對(duì)內(nèi)塔尼亞胡而言，身負(fù)3項(xiàng)刑事指控（受賄、欺詐、違背公眾信任）、正在受審的他急需保住總理公職，才能延續(xù)政治生命和人身自由，其政府不能提前垮臺(tái)，下次大選也得成功連任。為此他一方面要安撫執(zhí)政聯(lián)盟中哈雷迪（極端正統(tǒng)派）猶太教政黨，就該群體免服兵役的問(wèn)題讓步，換取后者支持通過(guò)2026年政府預(yù)算，另一方面縱容極右翼錫安主義政黨“消滅兩國(guó)方案”的動(dòng)作。

對(duì)巴勒斯坦特別是只控制著約旦河西岸部分領(lǐng)土的巴民族權(quán)力機(jī)構(gòu)而言，“兩國(guó)方案”的渺茫前景與其當(dāng)前內(nèi)外交困的處境交織，更是舉步維艱。巴勒斯坦政策和調(diào)查研究中心（PCPSR）去年10月底的最新民調(diào)顯示，53%的巴勒斯坦人反對(duì)“兩國(guó)方案”這一概念；即便加沙地帶進(jìn)入停火階段，近六成巴勒斯坦人仍支持哈馬斯2023年10月發(fā)起武裝行動(dòng)。

與之相應(yīng)的，是巴勒斯坦國(guó)與巴民族權(quán)力機(jī)構(gòu)在各個(gè)方面難以為繼：巴民族權(quán)力機(jī)構(gòu)坦承已負(fù)債40億美元，醫(yī)生、警察、教師等公共服務(wù)群體只能領(lǐng)取60%的薪水，為60萬(wàn)兒童提供教育的學(xué)校一周只能開(kāi)學(xué)3天；由于貪腐丑聞、政治建設(shè)進(jìn)程停滯、與以方的談判和安全事務(wù)協(xié)調(diào)“兩頭不討好”，巴民族權(quán)力機(jī)構(gòu)在境內(nèi)日漸不受待見(jiàn)，要求阿巴斯辭職的民眾早已高達(dá)八成；領(lǐng)土空間受限、巴民族權(quán)力機(jī)構(gòu)瀕臨瓦解的警告不絕于耳，建國(guó)前景日趨暗淡......

民意基礎(chǔ)薄弱、現(xiàn)實(shí)根基脆弱，僅存的道義和國(guó)際法基礎(chǔ)如今也正遭受前所未有的沖擊，毫不夸張地說(shuō)，“兩國(guó)方案”面臨著空前危機(jī)。除非強(qiáng)大的外力介入，否則“名實(shí)雙亡”將是“兩國(guó)方案”最有可能的結(jié)局。

考驗(yàn)地區(qū)和國(guó)際社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)刻

國(guó)際社會(huì)向來(lái)明確反對(duì)以色列掏空“兩國(guó)方案”的做法，這一次也不例外：聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯稱“‘兩國(guó)方案’正在光天化日之下被侵蝕”，85個(gè)聯(lián)合國(guó)成員國(guó)和部分國(guó)際組織譴責(zé)以方單方面行動(dòng)；2月22日近20個(gè)國(guó)家（包括法國(guó)、西班牙等歐洲國(guó)家和伊斯蘭世界多國(guó)）的外長(zhǎng)與阿拉伯國(guó)家聯(lián)盟、伊斯蘭合作組織秘書(shū)長(zhǎng)另行發(fā)表聯(lián)合聲明，對(duì)以方行為予以“最強(qiáng)烈的譴責(zé)”。

然而，國(guó)際社會(huì)“批以挺巴”的口號(hào)喊得震天響，以政府的動(dòng)作卻有增無(wú)減。2025年9月巴勒斯坦國(guó)迎來(lái)了最新一波國(guó)際（特別是來(lái)自西方世界的）承認(rèn)浪潮，累計(jì)獲得聯(lián)合國(guó)157個(gè)成員國(guó)承認(rèn)時(shí)，加沙地帶的人道主義危機(jī)尚未結(jié)束，緊隨其后的就是巴民族權(quán)力機(jī)構(gòu)的大本營(yíng)日益被侵蝕。

眾所周知，沒(méi)有實(shí)質(zhì)的經(jīng)濟(jì)或軍事制裁，僅憑口頭譴責(zé)、針對(duì)個(gè)別人的制裁抑或是國(guó)際刑事法院的逮捕令，都無(wú)法起到對(duì)以施壓的作用。歸根結(jié)底，只要以最大的盟友美國(guó)不參與實(shí)質(zhì)制裁，即便其它國(guó)家采取再多行動(dòng)，也難以起到預(yù)想的作用。雖然特朗普政府沒(méi)有明確支持以色列“正式吞并”，但美駐以大使邁克·赫卡比在同一時(shí)期所謂“以色列可拿下整個(gè)中東”的“夸張說(shuō)法”已經(jīng)令地區(qū)國(guó)家嘩然。

顯然美國(guó)無(wú)意用經(jīng)濟(jì)和安全合作的“杠桿”施壓以色列，迫使后者松手、讓步。相比于“兩國(guó)方案”，美國(guó)更看重中東“地區(qū)穩(wěn)定”。在美國(guó)看來(lái)，這種穩(wěn)定的關(guān)鍵在于以色列而非巴勒斯坦，特別是在美國(guó)大力推行其“伊朗計(jì)劃”，做外交和軍事兩手準(zhǔn)備的當(dāng)下，以色列在軍事和安全層面的權(quán)重更是壓倒了巴以問(wèn)題。

西方世界多國(guó)和海灣阿拉伯國(guó)家亦有類似心態(tài)。它們固然更加同情巴勒斯坦的處境，愈發(fā)反對(duì)以政府單方面扼殺巴方生存空間的舉動(dòng)，但一旦涉及到更大的“戰(zhàn)略考量”，就很難下定決心與以色列撕破臉皮。與美國(guó)的關(guān)系自不必說(shuō)，伊朗及其核問(wèn)題的存在同樣決定了它們?cè)谙喈?dāng)程度上需要以色列，更何況這些年海灣各國(guó)仍未放棄在美國(guó)支持下對(duì)以關(guān)系正常化。

擅長(zhǎng)“以小博大”的以色列正是抓住了地區(qū)和域外大國(guó)的顧慮和需求，大打“安全牌”，充分利用反伊朗、反恐等名義進(jìn)行綁定，令地區(qū)和國(guó)際社會(huì)“投鼠忌器”，為自己掏空“兩國(guó)方案”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)鋪路。而中東地區(qū)問(wèn)題的錯(cuò)綜復(fù)雜，以色列的毫無(wú)顧忌，也拋出了地區(qū)和國(guó)際社會(huì)再難回避的考題：一旦以色列堂而皇之地從名義和法理上消滅“兩國(guó)方案”，外部世界是繼續(xù)“事實(shí)容忍”，還是能找出別的良策？

（胡毓堃，國(guó)際政治專欄作家、中國(guó)翻譯協(xié)會(huì)會(huì)員）